對宅基地市場化的設(shè)想

馮文嘉

[摘要]現(xiàn)行的宅基地管理制度分割了城鄉(xiāng)土地市場，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，也阻礙了城市化進(jìn)程，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。假設(shè)允許宅基地上市流轉(zhuǎn)，不僅能夠打破當(dāng)前一級土地市場的供給模式，也能對當(dāng)前的土地收入模式產(chǎn)生一定影響。相應(yīng)地，對宅基地上市后所涉及的問題也應(yīng)作出一些設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞]宅基地；城市化；小產(chǎn)權(quán)房；上市流轉(zhuǎn)

[中圖分類號]F301.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)04-0042-04

一、引 言

馬克思在研究資本主義“超額利潤轉(zhuǎn)化為地租”時就提出了土地在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上是“土地物質(zhì)”和“土地資本”的二元構(gòu)成。作為自然狀態(tài)的土地是“土地物質(zhì)”；而已利用土地由于附加了人類的勞動成為了“土地資本”，并使“土地物質(zhì)”與“土地資本”融為一體。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，我國土地的“資本特性”日益突出，城鄉(xiāng)二元分割的土地市場出現(xiàn)諸多不可調(diào)和的問題。限制宅基地流轉(zhuǎn)，必然會產(chǎn)生資源配置的低效率，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限等不利于我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。農(nóng)村宅基地是否應(yīng)該上市流通，充分實(shí)現(xiàn)其作為稀有資源的價值成為理論界熱議的話題。

主要研究內(nèi)容集中在以下幾個方面：①宅基地現(xiàn)狀，閑置原因及改革方向的研究。宅基地的粗放使用導(dǎo)致資源浪費(fèi)是大家普遍認(rèn)同的宅基地現(xiàn)狀，究其原因在于歷史遺留問題、農(nóng)民落后的傳統(tǒng)觀念、工業(yè)化城市化進(jìn)程速度加快、監(jiān)管力度不到位、宅基地產(chǎn)權(quán)不完整等(肖文韜，宋小敏，1999；盧向虎、楊延梅、蔣宗杰，2006；鐘在明，2008；周志雄，2006)。由于我國正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化的重大經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，原有的均分、福利性質(zhì)的農(nóng)村宅基地使用制度的經(jīng)濟(jì)、社會基礎(chǔ)正逐步喪失，改革農(nóng)村宅基地使用制度、允許宅基地自由流轉(zhuǎn)勢在必行(梁亞榮、朱新華、鄧明輝，2008)，但是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立必須在承認(rèn)并維護(hù)農(nóng)村宅基地福利性的前提下進(jìn)行(喬仕彤、張一弛2005)。②宅基地產(chǎn)權(quán)的研究。現(xiàn)行立法中雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些內(nèi)容，但是沒有形成完整的宅基地使用權(quán)制度，還存在很多缺陷(李永格，2008)。甚至有學(xué)者提出將農(nóng)村宅基地房地產(chǎn)確權(quán)為農(nóng)民的“物權(quán)”(私有權(quán))，其實(shí)質(zhì)是確認(rèn)農(nóng)民的生存權(quán)、居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)(龔介民，2008)。③宅基地是否應(yīng)有償取得和轉(zhuǎn)讓。對于這個問題是否改革存在兩種主流觀點(diǎn)：一是認(rèn)為要堅(jiān)持農(nóng)村宅基地使用權(quán)的生存保障性，對生存保障與資源優(yōu)化相結(jié)合的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)時，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得為無償取得(陳榮生，2007)；另一種則主張實(shí)行宅基地有償使用，目的是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化土地管理(李忠孝、趙宏松、李成員，1993)，并以馬克思的價格理論作為依據(jù)認(rèn)為無償使用的宅基地制度否認(rèn)了宅基地的商品資本價值，是造成宅基地閑置、粗放使用的根本原因(李譜，謝鑫，2008)。④宅基地法律建設(shè)的研究。農(nóng)村宅基地立法的主要問題：法律法規(guī)體系殘缺不全，缺少專門的法律法規(guī)，現(xiàn)有條文偏少，缺乏操作性(姜愛林、陳海秋，2007)。針對農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式及其存在的問題，我們必須建立一套完善的法律制度，以保障我國土地市場的有序進(jìn)行，促進(jìn)社會主義土地市場體系的發(fā)育和完善，發(fā)揮其對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，防止和抑制其消極作用(張待水，2004)?？蓞⒄諊型恋厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建全新、適合中國國情的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度(劉金清、張叢軍，2005)。

宅基地上市的理論研究一直以來對完善和發(fā)展宅基地流轉(zhuǎn)理論起著巨大作用。在改革開放30年的今天，我國以市場導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成功。面對改革的下一步，中央在十七屆三中全會上通過了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》?！稕Q定》在不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力的原則中明確提出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。由此可見，將市場經(jīng)濟(jì)引入農(nóng)村土地市場具有現(xiàn)實(shí)的可能性，喚醒這種“沉睡資本”①的時機(jī)經(jīng)成熟。

二、當(dāng)前宅基地制度的突出問題

國有土地可根據(jù)供需形成的市場價格，在土地使用者和所有者之間自由流轉(zhuǎn)；而宅基地的流通受到嚴(yán)格限制，不能體現(xiàn)其真實(shí)價值。但是無論是城市居民，還是農(nóng)村鄉(xiāng)民，都是追求利益最大化的“理性人”，在這樣不完整的市場上，矛盾不可避免。下面筆者就從兩方面論述當(dāng)前宅基地制度下的突出問題。

(一)農(nóng)村宅基地粗放使用造成的土地資源浪費(fèi)

我國城市化幾乎以每年1%的速度進(jìn)行，每年差不多有1000萬農(nóng)民進(jìn)城生活，理論上講伴隨著農(nóng)村人口減少，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也應(yīng)相應(yīng)減少。但事實(shí)上并非如此，從1978年到2006年，我國城市化率由17.93%增長到25.98%，在城市化增長最快的近10年間，全國農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。據(jù)有關(guān)資料顯示，2004年底全國村莊建設(shè)用地2.48億畝，占全國建設(shè)用地總量高達(dá)52.4%，人均村莊用地218m2/人，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人均占地。

宅基地粗放利用的主要原因在于雙重占地難以解決。農(nóng)民進(jìn)城打工，在城市安了家、定了居，不再回到農(nóng)村。但囿于宅基地法律上的流轉(zhuǎn)限制，沒有完整的使用權(quán)，因此就將老家的房屋空置。只要農(nóng)民集體成員的身份還存在，集體就沒有權(quán)利將宅基地收回，同時作為“理性人”的農(nóng)民不會將房子無償交回，其所持態(tài)度就是“那就空著吧”。根據(jù)河南省國土資源廳2004年的調(diào)查，全省僅“空心村”的浪費(fèi)用地就達(dá)150萬畝。在耕地不斷減少，城市用地緊張，土地資源越發(fā)稀缺的今天，農(nóng)村卻存在這樣的土地資源浪費(fèi)，可以看出限制宅基地的上市極大的降低了土地資源的優(yōu)化配置。

一般商品在競爭市場上可根據(jù)需求來調(diào)節(jié)供給量，但是土地作為特殊商品其供給方式有所不同。由于土地?cái)?shù)量的有限性，所以它的自然供給無彈性，這也是土地資源寶貴的地方。土地的自然供給限制，再加上不可移動性，它不可能具有流動的聚集效應(yīng)，因此經(jīng)濟(jì)供給彈性較小。要將全國閑置宅基地流轉(zhuǎn)起來目前看來也不現(xiàn)實(shí)，但可以考慮通過“區(qū)域輻射”的效應(yīng)將現(xiàn)在能利用的閑置地先利用起來，減少土地的浪費(fèi)。由于受到城市基礎(chǔ)設(shè)施、便利交通等利好因素輻射，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部住房需求較為旺盛，也出現(xiàn)一些隱形交易的現(xiàn)象。農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10%-15%左右，有的地方甚至達(dá)到40%以上。因此可利用城市的輻射效應(yīng)，以點(diǎn)帶面在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)相接地區(qū)讓閑置宅基地參與市場配置，這樣也可以緩解城市擴(kuò)張對土地增量的開發(fā)，轉(zhuǎn)而改為重新利用土地存量。

(二)限制宅基地流轉(zhuǎn)阻礙城市化進(jìn)程

由于我國人多地少的矛盾，農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模十分狹小，每個農(nóng)戶平均不超過0.5公頃。因此只有使農(nóng)村勞動力變得相對稀缺，分得的土地相對增多，才有可能使得農(nóng)民通過自己的比較優(yōu)勢脫離貧困。可以說，推進(jìn)城市化進(jìn)程是農(nóng)民脫離貧困的重要手段。限制宅基地流轉(zhuǎn)，無疑在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)度，甚至制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國的“民工潮”始于80年代末，90年代初達(dá)到6000萬人，90年代中后期略有收縮，進(jìn)入21世紀(jì)后，又爆發(fā)性增長，2007年達(dá)1.5億人。②盡管城市化進(jìn)程速度不斷加快，但是由于長期以來施行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的戰(zhàn)略，導(dǎo)致我國城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)失衡局面。其中一個原因就是在于農(nóng)民籌集資本的途徑單一，主要依靠勞動報(bào)酬收入，使得收入來源約束較大。近年隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的稀缺性日益彰顯，土地價值不可估量，有資料顯示2007年全國出讓土地總價款11947.95億元，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻沒有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中享受到應(yīng)有的地租利益。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)最重要的一點(diǎn)就是擁有資本，假設(shè)充分利用農(nóng)民擁有的固定資產(chǎn)，如宅基地，可以“租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押和入股”等形式上市流轉(zhuǎn)，必然可為農(nóng)民帶來長期的、穩(wěn)定的土地收益回報(bào)。意味著他們可以有更多的融資、投資渠道，無疑這樣能夠促進(jìn)城市化進(jìn)程。同時當(dāng)宅基地真的變成集體的，也可以搞地產(chǎn)開發(fā)、也可以和企業(yè)合作搞建設(shè)，將資本吸引進(jìn)農(nóng)村。但是現(xiàn)在農(nóng)民能夠吸引資本的要素只能“沉睡”，而不能活躍的實(shí)現(xiàn)自身價值，這樣相當(dāng)于只具有勞動力的農(nóng)民眼睜睜被擋在資本市場之外，農(nóng)村資本大量外流。

三、宅基地上市后的歷史突破

依據(jù)1950年的《土地改革法》我國土地是私有的，實(shí)現(xiàn)了以1927年秋收起義、南昌起義為標(biāo)志的土地革命的承諾——打土豪分田地。但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下中央為了支持城市工業(yè)發(fā)展，要求生產(chǎn)資料高度集中以便管理，在1956年開始搞合作社、人民公社，農(nóng)民私有的土地漸漸無條件變?yōu)榧w所有，但當(dāng)時并沒有將宅基地收歸集體所有。直到1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：宅基地“歸生產(chǎn)隊(duì)所有”，一律“不準(zhǔn)出租和買賣”，宅基地流轉(zhuǎn)被禁止。但同時規(guī)定，房屋歸農(nóng)民私有，可自由買賣和出租。這樣宅基地不能流轉(zhuǎn)的限制和“地不能隨房走”的悖論就這樣形成，直到今天還依舊延續(xù)著。

為適合我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破僵硬的歷史，具有許多突破意義。

(一)改變我國現(xiàn)有一級市場土地供給模式

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，我國一級市場的土地供給主體就只有國家一個，因此集體所有土地要進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)就只有一種方式，那就是國家以公共利益之名將集體土地先征收，使之成為國有土地才能進(jìn)入土地市場，然后再和原有的國有土地一起通過批租制轉(zhuǎn)讓出去。圖1為我國城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)制度圖。

由于房地產(chǎn)的高額利潤，部分地方政府為了短期利益，出現(xiàn)征地不公的現(xiàn)象。政府打著“公共利益”的名號，低價征收了農(nóng)民的土地，再轉(zhuǎn)手高價賣給開發(fā)商，以此來謀得城市發(fā)展的資本，實(shí)現(xiàn)地方GDP的快速增長，甚至通過這種方式大搞政府工程。這種一級市場的供地模式弊端在于，供給者只有一個，但是市場上的需求者卻是無限多個，這樣的壟斷形式必將造成商品的價格上揚(yáng)，扭曲了商品的真實(shí)價格。這樣的主要后果有兩個：▲征地不公造成大量失地農(nóng)民；▲政府參與到經(jīng)濟(jì)活動中來，大大降低了經(jīng)濟(jì)活動的效率。

事實(shí)上，面對旺盛的住房需求，許多農(nóng)民也在十分“理性”的追求地追尋著自身利益最大化。雖然國家明文規(guī)定，宅基地不能上市流轉(zhuǎn)，但是違法的隱形交易比比皆是，根據(jù)北京市2004年的典型調(diào)查，在郊區(qū)12個村的3730戶農(nóng)民家庭中，有160戶賣房、757戶長期出租房屋，分別為總戶數(shù)的4.3%和20.3%，合計(jì)為24. 6%?！胺ú回?zé)眾”，對于這種行為政府很難有所作為，不能簡單的一句“不允許”就將房屋收回。開放宅基地市場，政府才能明確的規(guī)定出管理辦法，才能逐步規(guī)范統(tǒng)一我國的土地市場。其實(shí)這種違法行為不再是農(nóng)民個別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開發(fā)，于是小產(chǎn)權(quán)房③得到迅速發(fā)展。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)對現(xiàn)有國家土地供給開發(fā)模式形成了挑戰(zhàn)，它實(shí)際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。多元化的土地供給方式打破政府一家獨(dú)斷，形成壟斷競爭土地市場，這應(yīng)是我國土地市場建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。在土地市場上引入競爭可起到抑制房價的作用，小產(chǎn)權(quán)房受到歡迎的熱烈程度表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時機(jī)已經(jīng)成熟。

(二)改變我國現(xiàn)有土地收入模式

城市的土地交易如火如荼的地進(jìn)行，由供需關(guān)系形成的價格引導(dǎo)著市場，使得城市居住用地價格自2002年來以每年6.37%的增長率螺旋式上升，在一定程度上成為了市場經(jīng)濟(jì)的代表性行業(yè)。根據(jù)發(fā)布的《2007年全國國土資源公報(bào)》顯示，2007年全國招拍掛出讓土地11.53萬公頃，占出讓總面積的50.9%，比2006年提高了20.4%，城市土地市場的交易活躍程度可見一斑。另一方面占我國人口近70%的農(nóng)村人口卻沒有享受到城市化、市場化、工業(yè)化帶來的“土地資本效益”。農(nóng)民集體所有的宅基地不能自主的在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，就算要進(jìn)入市場也只得由國家先征用征收，再由國家出讓給開發(fā)商或用做它用，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償通常只用有極小部分。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的報(bào)告，在土地增值部分中農(nóng)民得到其中5%-10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到15%-20%，地方政府得到20%-30%，房地商得到40%-50%。④

允許宅基地流轉(zhuǎn)不僅會拓寬農(nóng)民收入途徑，也會對現(xiàn)有土地收入模式產(chǎn)生影響。宅基地進(jìn)入市場通過競爭會減低土地的出讓價格，同時也會減少政府土地收入，另外這種新增的土地供給勢必會影響國有土地供給量。農(nóng)民可自由轉(zhuǎn)讓宅基地，其收入必然也應(yīng)歸農(nóng)村集體成員所有，體現(xiàn)了所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。國家只能通過稅費(fèi)等方式獲得土地流轉(zhuǎn)的利益。這樣的收入分配格局和現(xiàn)行的土地收入模式大相徑庭。能否做出這樣的改革關(guān)鍵在于政府是否愿意放棄與農(nóng)民爭利，讓農(nóng)民的資產(chǎn)得到保護(hù)，從而獲得應(yīng)有的利益。

四、宅基地制度改革過渡時期的設(shè)計(jì)

鑒于我國保障制度還沒有覆蓋到農(nóng)村，因此筆者將以下改革設(shè)想定義為宅基地制度改革過渡時期的設(shè)想，可視地方經(jīng)濟(jì)的不同情況通過試點(diǎn)的方式進(jìn)行“增量改革”。

(一)宅基地使用權(quán)的取得

我國經(jīng)濟(jì)水平相對發(fā)達(dá)國家來說不算高，長期的“重工輕農(nóng)”的歷史形成了城鄉(xiāng)有別的二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。與此相對應(yīng)，社會保障體系也同樣是城鄉(xiāng)有別，對城鎮(zhèn)居民實(shí)施的是以貨幣支付為主要方式的社會保障制度，而對農(nóng)民實(shí)施的則是以無償提供宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)為特征的實(shí)物式生存保障制度。在覆蓋全國的社會保障制度尚未建立之前我們?nèi)耘f要堅(jiān)持宅基地的保障性，因此在對宅基地使用權(quán)的取得上做出如下設(shè)計(jì)。

(1)堅(jiān)持2004年國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》的規(guī)定：各地一律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。(2)只有本集體內(nèi)部成員符合宅基地原始取得的主體條件。(3)按照能夠生存發(fā)展的原則來規(guī)定個人應(yīng)有的居住面積，遵循“一戶一宅”的規(guī)定以戶為單位劃撥宅基地。(4)宅基地劃撥具有一次性特征，如因轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與等原因失去原有宅基地的不得再申請土地。(5)面積超標(biāo)的部分應(yīng)酌情收取宅基地使用費(fèi)。(6)宅基地使用權(quán)的期限視我國農(nóng)村社會保障建設(shè)的情況而定。在沒有普及社保的情況下，仍應(yīng)該以宅基地的保障性為前提，無限期使用。

(二)宅基地使用權(quán)的明晰

由科斯及其追隨者創(chuàng)立的“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其核心一個是“產(chǎn)權(quán)”：產(chǎn)權(quán)界定與否，直接影響到了人們產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的成本和收益；另一個是“交易成本”，所謂交易成本，就是人們之間相互行動時所引起的成本。由此看見，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地資源得以有效配置和利用、降低交易費(fèi)用、降低外部性影響的基本條件。應(yīng)盡快出臺《宅基地管理法》，從法律上進(jìn)一步明確界定土地所有權(quán)主體，將其具體確認(rèn)到村民小組或村集體經(jīng)濟(jì)組織，并以確權(quán)、登記、發(fā)證的形成鞏固下來。秉著 “弱化所有權(quán)能，強(qiáng)化使用權(quán)能”的原則，減弱對宅基地以“死產(chǎn)”形式作為保障的方式，而更加重視它以“財(cái)產(chǎn)”用途，由動態(tài)走向靜態(tài)。對具體對相關(guān)的申請條件、審批程序、面積標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任處罰等方面做出規(guī)定，合法使用宅基地的農(nóng)民全部發(fā)證到戶。對手續(xù)齊全、合法建造的宅基地及其地上附屬物，可借鑒城市房產(chǎn)管理辦法頒發(fā)兩證——《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》，明晰宅基地的使用權(quán)為其合法流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備。

(三)宅基地使用權(quán)的行使與保有

現(xiàn)行法令中規(guī)定宅基地只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)市民購買宅基地。首先來看前半部分規(guī)定的合理性，既然流轉(zhuǎn)對象為本集體內(nèi)部的村民，也就意味著購買對象本身就有權(quán)利申請屬于自己的宅基地，購買動力并不強(qiáng)烈。如此一來，這樣需求微弱的市場難以形成。對于嚴(yán)禁城鎮(zhèn)市民購買宅基地的規(guī)定也值得商榷?，F(xiàn)行立法嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的抵押、出租和轉(zhuǎn)讓。而“地隨房走”是我國現(xiàn)行法的一項(xiàng)基本原則，法律雖然禁止宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但是不禁止房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這樣在實(shí)際操作上就十分矛盾。