地方人大監(jiān)督不作為及其規(guī)制探究

李 牧 楚挺征

摘要:監(jiān)督是地方人大的一項重要職能,也是地方人大推進(jìn)依法治國的重要保障。在現(xiàn)實生活中,地方人大監(jiān)督缺位、形式主義、漏監(jiān)、弱監(jiān)等現(xiàn)象與其至上的地位形成強(qiáng)烈反差,因而備受詬病。雖然在一定程度上可歸咎于現(xiàn)實的困境,但地方人大自身缺乏內(nèi)在動力,主動監(jiān)督意識不足,即地方人大監(jiān)督不作為之表現(xiàn)乃是其至上地位和職能難以彰顯的重要原因。認(rèn)識和規(guī)制地方人大監(jiān)督不作為,有助于在現(xiàn)實制度框架下,最大程度地改變地方人大的面貌。

關(guān)鍵詞:地方人大;監(jiān)督不作為;規(guī)制

中圖分類號:D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2009.06.013

地方人大監(jiān)督,系指地方各級人大及其常委會(如無特別說明,本文中的“地方人大”均指“地方各級人大及其常委會”),為保證憲法、法律、法規(guī)的有效實施,依法對由其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督行為。在較長時間以來,地方人大監(jiān)督缺位,疲軟乏力,避重就輕,避硬就軟等現(xiàn)象備受詬病,而其問題的癥結(jié)往往歸結(jié)于政治體制的掣肘和立法規(guī)定的空泛。然而,經(jīng)過近些年來的發(fā)展,這些理由漸已顯得蒼白無力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以強(qiáng)化,如由地方黨委“一把手”兼任地方人大主任;另一方面,在立法方面,地方人大的監(jiān)督權(quán)力進(jìn)一步得以加強(qiáng),如歷經(jīng)20余年反復(fù)醞釀,于2007年1月1日正式施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)明確規(guī)定若干具體的監(jiān)督職權(quán),如各級人大常委會享有聽取和審查“一府兩院”的專題工作報告以及人民政府的其他報告,審查和檢查法律法規(guī)的實施情況,規(guī)范性文件的備案審查、詢問與質(zhì)詢,特定問題的調(diào)查,撤職案的審議和決定權(quán)等。但實踐表明,上述現(xiàn)象并沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

事實上,無論從《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規(guī)定地方人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位來看,還從《憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(地方組織法)以及《監(jiān)督法》等賦予地方人大的權(quán)力來看,地方人大都足以能實施全方位的,具有高度權(quán)威性的監(jiān)督。因為無論是在地方國家機(jī)關(guān)體系中,還是在地方國家監(jiān)督體系中,地方人大都居于核心和主導(dǎo)地位,亦即具有“至上性”。當(dāng)人民授予的權(quán)力不能行使到位,當(dāng)其監(jiān)督與“至上”的地位形成強(qiáng)烈反差,當(dāng)法律賦予的權(quán)力得不到有效運(yùn)用時,問題的癥結(jié)顯然不應(yīng)僅定格于客觀層面,地方人大自身才是問題的根源,這應(yīng)該是不正自明的道理。由此,這便引發(fā)一個現(xiàn)實的命題——地方人大監(jiān)督不作為。令人遺憾的是,有關(guān)地方人大不作為的問題并未引起應(yīng)有的關(guān)注。這一學(xué)理研究的失衡表明目前我國人大監(jiān)督制度理論研究的滯后和欠缺。鑒于此,有必要就如何理解地方人大監(jiān)督不作為,如何防范和規(guī)制地方人大監(jiān)督不作為的相關(guān)問題作較為系統(tǒng)的探討,借以拋磚引玉。

一、地方人大監(jiān)督不作為之構(gòu)成與表現(xiàn)

雖然在刑法、行政法等部門法學(xué)中,有關(guān)不作為問題的理論研究較為深入,如不作為犯、行政不作為等,但在人大監(jiān)督制度中,不作為的問題則鮮有人提及。對于何謂地方人大監(jiān)督不作為?如何認(rèn)定地方人大作為等問題仍然模糊不清,有必要予以分析厘定。

(一)地方人大監(jiān)督不作為之構(gòu)成

所謂地方人大監(jiān)督不作為,即作為監(jiān)督主體的地方人大,負(fù)有法定義務(wù)并且有監(jiān)督之可能性,或雖無明文規(guī)定的義務(wù),但基于權(quán)力機(jī)關(guān)的地位能夠或應(yīng)該實施監(jiān)督,而在法定或合理期限內(nèi)逾期有所不為的行為。由于我國相關(guān)立法主要是以強(qiáng)調(diào)地方人大職權(quán)為主,而對于其職責(zé)、義務(wù)以及責(zé)任形式的規(guī)定極為少見,這種現(xiàn)象在一定程度上影響人們對地方人大監(jiān)督不作為的認(rèn)識。因此,相對而言,地方人大監(jiān)督不作為具有一定隱蔽性。對地方人大監(jiān)督不作為構(gòu)成之分析無疑是認(rèn)識此問題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為,只有同時具備以下三個方面才能構(gòu)成地方人大監(jiān)督不作為。

1.地方人大負(fù)有監(jiān)督義務(wù)。監(jiān)督不作為以不履行監(jiān)督義務(wù)為前提條件。此種監(jiān)督義務(wù)既可是一種法定義務(wù),又可是一種現(xiàn)實的特定義務(wù)。如憲法規(guī)定:“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”。該條表明,地方人大負(fù)有監(jiān)督特定的義務(wù)主體遵守和執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)的義務(wù),遇有法定情形時,無論是采取事前、事中,抑或事后的方式,都必須履行監(jiān)督義務(wù)。地方人大監(jiān)督義務(wù)產(chǎn)生的根據(jù)或來源,大致涵括如下三種:

(1)基于職權(quán)或職責(zé)產(chǎn)生的義務(wù)。在我國,包括憲法在內(nèi)的絕大多數(shù)立法,對公法主體義務(wù)的設(shè)定往往通過賦予“職權(quán)”或設(shè)定“職責(zé)”的方式來實現(xiàn)。筆者注意到,現(xiàn)行立法對“職權(quán)”和“職責(zé)”之界分并不明晰,往往將二者混同,或以“職責(zé)”代“職權(quán)”,或以“職權(quán)”代“職責(zé)”。至于對地方人大,則更側(cè)重于“職權(quán)”的授予。即使晚近通過的立法技術(shù)相對成熟的《監(jiān)督法》,于監(jiān)督職責(zé)之規(guī)定同樣闕如。事實上,職責(zé)屬于羈束性規(guī)范,包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范;而職權(quán)屬于授權(quán)性規(guī)范和權(quán)義復(fù)合性規(guī)范。就職權(quán)本身而言,可分為裁量職權(quán)和羈束職權(quán)。權(quán)義復(fù)合性規(guī)范規(guī)定就是一種羈束職權(quán)。從現(xiàn)有立法來看,地方人大的監(jiān)督權(quán)是一種典型的權(quán)義復(fù)合性規(guī)范,其行使的是一項羈束職權(quán),亦即其必須行使,是地方人大監(jiān)督義務(wù)的間接來源,而監(jiān)督職責(zé)則是地方人大監(jiān)督義務(wù)的直接來源。

(2)基于監(jiān)督行為設(shè)定的義務(wù)。由于此前實行了相應(yīng)的監(jiān)督行為,典型者如聽取“一府兩院”專項工作報告和法律法規(guī)實施情況的檢查(執(zhí)法檢查),而為其自身設(shè)定相應(yīng)義務(wù)。如《監(jiān)督法》規(guī)定,常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由“一府兩院”研究處理?！耙桓畠稍骸睉?yīng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人大有關(guān)專門委員會或常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后,向常委會提出書面報告。常委會認(rèn)為必要時,可對專項工作報告作出決議;“一府兩院”應(yīng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常委會報告。由于地方人大就“一府兩院”工作報告作出決議,本身已為監(jiān)督行為,決議規(guī)定的期限既是有關(guān)機(jī)關(guān)必須遵守的期限,也是作出決議的地方人大自身所必須遵守的期限。如果在決議規(guī)定期限內(nèi),有關(guān)機(jī)關(guān)未將執(zhí)行決議的情況向常委會報告,而人大則負(fù)有督促義務(wù),要求其立即向其報告,此即基于監(jiān)督行為設(shè)立的義務(wù),即使該項義務(wù)于法律中并無明文可尋。

(3)基于先行行為引起的義務(wù)。引起作為義務(wù)的先行行為(事前行為),其自身或是監(jiān)督行為,抑或是一種事實行為,在所不問,但應(yīng)是在履行監(jiān)督職責(zé)前所為的除監(jiān)督行為外的行為。地方人大的監(jiān)督工作也具有程序化特征,如對特定問題的調(diào)查,地方人大往往是基于調(diào)查報告,作出相應(yīng)的決議、決定。但該決議、決定的作出并不意味著該項工作的結(jié)束,地方人大有跟蹤落實義務(wù)。申言之,監(jiān)督程序的結(jié)束并不意味著監(jiān)督義務(wù)的終止。再如,人大常委會就政府重大投資項目實施情況啟動專題調(diào)研,當(dāng)調(diào)研結(jié)束后,常委會應(yīng)審議專題調(diào)研報告,并將審議意見函告同級政府,督促其改進(jìn)工作,而后繼續(xù)跟蹤監(jiān)督。這里的“函告”、“督促”、“繼續(xù)跟蹤監(jiān)督”,便是由先行行為所引起的義務(wù)。

2.地方人大有監(jiān)督之可能。作為監(jiān)督主體的地方人大實際上有履行義務(wù)之能力與可能,這是不作為成立的重要條件。若無此可能,則不存在追責(zé)問題。正如西諺所云:“法律不強(qiáng)人所難”,即“法律不強(qiáng)求不可能的事項或法律不強(qiáng)求任何人履行不可能履行的事項”[1]。申言之,地方人大的監(jiān)督必須排除非主觀意志的阻卻因素,如不可抗力和意外事件。地方人大凡因不可抗力的客觀情況導(dǎo)致監(jiān)督義務(wù)無法履行的情形,就不構(gòu)成監(jiān)督不作為。

另外,由于我國特有的政治體制,人大工作必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下,如李鵬在任委員長時曾明確指出:“人大工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨是領(lǐng)導(dǎo)我們一切事業(yè)的核心力量。……各級人大在工作中要牢固樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)的意識,自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo),各級黨組織要善于發(fā)揮人大的作用,更好地維護(hù)人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威?！盵2]如果地方人大由于黨的決定而不能行使監(jiān)督義務(wù),即所謂“法律上有權(quán)監(jiān)督,事實上不能監(jiān)督”,該情形亦不構(gòu)成監(jiān)督不作為。

一般而言,地方人大作為法定監(jiān)督主體,地處優(yōu)位,在其同一行政區(qū)域,再無其他機(jī)關(guān)可以對其監(jiān)督、肘掣,其自立于監(jiān)督之塔的頂端。因此從理論上說,人大監(jiān)督幾乎不存在任何可以制約、肘掣的因素,進(jìn)一步增強(qiáng)了其監(jiān)督可能性。因此,非因“不可抗力情事”,地方人大理應(yīng)充分、主動地履行其監(jiān)督職責(zé),不可懈怠。

3.地方人大在一定期限內(nèi)未履行職責(zé)。地方人大未履行監(jiān)督職責(zé),包括逾期不履行和拖延履行監(jiān)督職責(zé)。從程序上看,監(jiān)督不作為與作為之臨界點(diǎn)在于,是否在一定期限內(nèi)有所作為,期限問題當(dāng)屬構(gòu)成要件之一。因此,逾期性是監(jiān)督不作為的外在表現(xiàn),即監(jiān)督主體在法定或合理期限內(nèi)未作出法定程式的行為。

需特別指出的是,從不作為的本質(zhì)出發(fā),地方人大明示不履行或拒絕履行監(jiān)督職責(zé)的行為,即否定性的行為,并不屬于監(jiān)督不作為。由于明示拒絕履責(zé)在程序方面已然表現(xiàn)出了某種積極的作為狀態(tài),而應(yīng)歸屬于作為之行為。實質(zhì)上,在程序方面表現(xiàn)出作為而在實體內(nèi)容方面表現(xiàn)出明示拒絕的,也是地方人大對自身監(jiān)督職權(quán)及有關(guān)主體監(jiān)督申請、建議作出處置的表現(xiàn)之一;至于該處置究竟是否合法,則在所不問。

(二)地方人大監(jiān)督不作為之表現(xiàn)

地方各級人大對同級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,既體現(xiàn)了人民行使國家權(quán)力和管理國家事務(wù)的形式,又體現(xiàn)了國家權(quán)力的意志和法律賦予的權(quán)威,因而應(yīng)是最權(quán)威的監(jiān)督。但地方人大監(jiān)督之現(xiàn)狀并不甚樂觀,實踐中監(jiān)督不作為現(xiàn)象普遍存在,主要表現(xiàn)在:

1.監(jiān)督缺位。監(jiān)督不作為與監(jiān)督缺位存在交叉,但二者并不完全等同,后者只是人大監(jiān)督不作為的主要表現(xiàn)之一?！包h委決定政府干,人大舉手政協(xié)看”的坊間俚語,雖有失偏頗,卻在一定程度上反映了人大監(jiān)督職責(zé)不到位、監(jiān)督權(quán)閑置的現(xiàn)象。人大之主要工作,見諸公眾視野的,似乎只有在會議期間“學(xué)習(xí)領(lǐng)會”講話和“一府兩院”工作報告,并順利表決通過并予以褒贊。至于平時,除卻一些可有可無的視察、考察外,似乎沒有多少履行其法定監(jiān)督職責(zé)之作為。一旦發(fā)生重特大事件,公眾的生命財產(chǎn)安全遭受重大危害時,卻鮮聞人大的聲音。近年發(fā)生的,公眾極為關(guān)注的松花江重大水污染事件,阜陽劣質(zhì)奶粉事件,陜西華南虎事件,膠濟(jì)鐵路交通事故,三鹿奶粉事件等等,大多是新聞媒體首先報道并細(xì)探根由,使事件真相得以浮出水面,有關(guān)人員得到嚴(yán)肅處理。然而作為人民選舉產(chǎn)生的代表人民意志和利益的人大,卻并未真正為民代言。如此一來,人大監(jiān)督職責(zé)形同虛設(shè)。

2.監(jiān)督形式主義。在全國人大產(chǎn)生的部分示范性效應(yīng)和公眾的普遍吁求下,目前地方人大至少在形式上加強(qiáng)了人大監(jiān)督,但無可否認(rèn)的是,其中不少仍停留在形式上,走走過場,輒算任務(wù)完成,并未從法定職責(zé)的高度認(rèn)識到人大監(jiān)督之必要性和重要性。實踐中,有的監(jiān)督主體提出監(jiān)督意見后,監(jiān)督對象置之不理,監(jiān)督主體亦不管不問,致使監(jiān)督意見不能具體落實,成了紙上談兵,流于形式,問題得不到解決。坊間戲稱此種現(xiàn)象為人大監(jiān)督打“白條”,所謂“審議報告唱贊歌,執(zhí)法檢查走過場,人事任免做人情”。“如果只是走走過場,看看準(zhǔn)備好的材料,看看事先安排好的單位,一聽二看三通過,怕得罪人,當(dāng)老好人,到處唱贊歌,就難免流于形式”[3]。筆者以為,沒有實效的監(jiān)督也是監(jiān)督不作為的一種表現(xiàn)。

3.“漏監(jiān)”和“弱監(jiān)”。“漏監(jiān)”不同于缺位,缺位主要表現(xiàn)為“不監(jiān)”,而“漏監(jiān)”主要表現(xiàn)為地方人大在監(jiān)督范圍上,遮遮掩掩,避重就輕,或挑肥揀瘦,擇取容易監(jiān)督的對象和事項,采取以點(diǎn)代面的方式履行監(jiān)督義務(wù)?！叭醣O(jiān)”主要表現(xiàn)為地方人大在監(jiān)督手段上主要采用非剛性的方式,其監(jiān)督是相當(dāng)“虛弱”的,如主要以聽取和審議“一府兩院”報告,工作評議和述職評議等為主,局限于提提建議或不痛不癢的批評,而對法律規(guī)定的諸如質(zhì)詢、罷免、撤職、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段卻極少使用,即使運(yùn)用,也是被動而為,致使人大監(jiān)督失之于寬,失之于軟,監(jiān)督效果差,甚至幾近于零,實質(zhì)上沒有履行監(jiān)督義務(wù)。如對由各級人大選舉和任命干部的監(jiān)督,往往待事情暴露無遺,木已成舟時才勉強(qiáng)予以監(jiān)督,權(quán)作一種形式上的補(bǔ)充,真正通過人大監(jiān)督進(jìn)行追責(zé)、懲處的比例極小。

二、地方人大監(jiān)督不作為之成因

上述地方人大不作為的表現(xiàn)分析只是對其問題一個粗淺的勾勒。雖然近30年來,地方人大制度在不斷地發(fā)展和完善,但依然問題重重。地方人大監(jiān)督不作為之所以有上述表現(xiàn),揆其成因,筆者以為可分主客觀兩方面,而其中主觀原因是主要的。

(一)主觀原因

1.角色認(rèn)知模糊。

地方人大監(jiān)督之不作為,原因固然是多方面的,但其中根本的一條就是地方人大自身認(rèn)知、角色定位的問題,導(dǎo)致地方人大的角色與功能在一定程度上有所弱化。對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)不易行使,有些代表甚至不敢承認(rèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對“一府兩院”的監(jiān)督是制約行政的現(xiàn)象[4]。地方人大在行使監(jiān)督權(quán)之前,缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制,或未能較好協(xié)調(diào)地方黨委、人大和“一府兩院”的關(guān)系,監(jiān)督的隨機(jī)性、隨意性較大,應(yīng)監(jiān)督而不為,弱化法定之監(jiān)督職權(quán)。就監(jiān)督對象而言,地方各級行政和司法機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督的自覺性、主動性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,在思想和行動上并未將作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大置于應(yīng)有位置,加之中庸文化的影響,地方人大監(jiān)督往往講支持和協(xié)調(diào)者多,真正監(jiān)督控制政府者寡。如是一來,地方人大角色認(rèn)知逐漸減弱,最終模糊不清,不能正確擺正自身監(jiān)督主體與監(jiān)督對象的關(guān)系,在監(jiān)督中往往導(dǎo)致人大監(jiān)督不作為這一撮合性和對向性的結(jié)果。

2.監(jiān)督意識“羸弱”。

欠缺主動的監(jiān)督意識和大膽的監(jiān)督理念,是地方人大監(jiān)督不作為之主要成因。一些地方人大代表和常委會組成人員過分強(qiáng)調(diào)客觀理由,自身缺乏事業(yè)心、責(zé)任感,監(jiān)督意識極為欠缺,監(jiān)督政府的職責(zé)觀遠(yuǎn)未深入其心。大量的黨委、政府、司法機(jī)關(guān)任期屆滿或行將屆滿的干部轉(zhuǎn)至人大工作,即使是人大的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也被視作安置型的“閑差”。此類人士多抱有很深的政治失落感,“事不關(guān)己高高掛起”,缺乏監(jiān)督意識和內(nèi)在動力。即使在行監(jiān)督之事時,他們也會或多或少顧忌曩昔與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系,難以進(jìn)行實質(zhì)性監(jiān)督。地方人大領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整又過于頻繁,使人大監(jiān)督工作的連續(xù)性和系統(tǒng)性受到相當(dāng)影響,有的監(jiān)督不作為是因換屆之初欠缺監(jiān)督意識,俟意識逐漸樹立或蘇醒,又面臨退休或工作調(diào)動,殊難形成人大工作良性發(fā)展和不斷深化的機(jī)制。

3.專業(yè)素養(yǎng)有限。

地方人大組成人員的監(jiān)督能力與水平直接制約著其監(jiān)督的主動性,影響監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)行,這也是導(dǎo)致其監(jiān)督不作為原因之一。地方人大相當(dāng)一部分人大代表和常委會組成人員專業(yè)素養(yǎng)有限,如法律知識、財經(jīng)知識及其他專業(yè)知識欠缺,有的甚至是法盲,對監(jiān)督對象的工作比較生疏,長期處于門外漢的角色,參政議政、決策監(jiān)督的履職能力不強(qiáng),且無法對監(jiān)督對象提出一定有價值的建議、批評和意見。如地方人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況和對預(yù)算進(jìn)行初審的工作,主要由預(yù)算工作委員會承擔(dān),而預(yù)算工委一般只有2-5人,工作人員多不具備足夠財政、審計、稅收專業(yè)知識,人大缺乏專業(yè)化、科學(xué)化的輔助機(jī)構(gòu)去充分了解預(yù)算執(zhí)行的合法性、真實性和效益性,結(jié)果往往是政府怎么報,人大便怎么批,預(yù)算監(jiān)督不免流于形式。地方人大代表和常委會組成人員不具備人大監(jiān)督所要求的素質(zhì),是監(jiān)督不作為的一個重要主觀原因。

(二)客觀原因

除了以上主觀原因,地方人大監(jiān)督不作為,尚有其客觀原因?？陀^原因雖非地方人大監(jiān)督不作為產(chǎn)生的直接因素,但也起著間接的作用,如由于現(xiàn)實的困境,地方人大的組成人員在監(jiān)督工作中可能變得消極懈怠。

1.監(jiān)督體制尚未理順。中國現(xiàn)行的監(jiān)督體制是尊奉執(zhí)行權(quán)大于監(jiān)督權(quán)而設(shè)計的,此種模式便導(dǎo)致地方人大處于“法律上有權(quán)監(jiān)督,事實上不能監(jiān)督”的“有位無為”之尷尬境地。在目下普遍實行“黨政主導(dǎo)型”的權(quán)力運(yùn)作體制下,黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù),包括重大的行政事務(wù),政府組織具體實施;或是黨委政府聯(lián)席會議作出決定、共同執(zhí)行。按照這一黨政不分的體制,各級黨委關(guān)于國家事務(wù)的重大決策,凡是應(yīng)該由本級人大及其常委會作出決議、決定或立法的,都應(yīng)通過人大及其常委會按法定程序辦理。然而,在現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)黨和政府共同決定某些事務(wù),并聯(lián)合發(fā)文件。當(dāng)這些由黨委決定并由行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的事務(wù)發(fā)生問題時,人大就難以進(jìn)行監(jiān)督和糾正。事實表明,如果不解決黨政不分的體制問題,顯然不利于發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用。如政府首長一般是同級黨委的“二把手”(副書記),政府的重大事項一旦在權(quán)力集中的黨委會上通過后,形成政府規(guī)章,人大殊難行使其監(jiān)督權(quán)。

2.外部監(jiān)督乏力。地方人大雖然接受上級人大的監(jiān)督,但其監(jiān)督主要局限于立法文件的備案審查等方面,其監(jiān)督極為有限。除此之外,從國家機(jī)構(gòu)的體系來看,地方人大幾乎不受監(jiān)督。因而,有這樣的質(zhì)問:誰來監(jiān)督人大?因此,在此背景下,外部監(jiān)督就變得十分重要,它是內(nèi)部動力的泉源。從一定意義上說,地方人大監(jiān)督之不作為,很大程度上乃是由于人大和人大代表還未感受到選民實實在在的外部壓力,從而也就沒有被迫真正樹立起代表選民行使國家權(quán)力的職責(zé)觀。在此情勢下,人大對“一府兩院”之監(jiān)督常常至多是被動應(yīng)付而非主動介入。當(dāng)前,地方人大監(jiān)督工作力度不夠、效果不盡如人意,這與地方人大代表及常委會缺乏實質(zhì)性的有力監(jiān)督不無重大關(guān)系。

3.程序和責(zé)任規(guī)定的欠缺。人大工作有一顯著特點(diǎn),就是程序性很強(qiáng)。人大行使監(jiān)督職權(quán),很大程度上是在履行程序性監(jiān)督職責(zé)。現(xiàn)行憲法、法律對地方人大行使監(jiān)督權(quán)缺乏可操作性規(guī)定,其實質(zhì)就是監(jiān)督程序的缺失,因而直接影響著監(jiān)督權(quán)的行使到位,影響監(jiān)督實效。其主要表現(xiàn)有以下幾個方面:一是監(jiān)督程序松散,可操作性有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。在監(jiān)督程序的提起環(huán)節(jié),缺少實質(zhì)性的前置條件,如質(zhì)詢案、撤職案的提出,究竟在怎樣的條件下,針對怎樣的情況啟動質(zhì)詢、撤職案,法律沒有規(guī)定,監(jiān)督程序的目的性不明確。在監(jiān)督程序的調(diào)查環(huán)節(jié),缺少聽證等程序的法律規(guī)定,使調(diào)查容易流于形式,難以深入。在監(jiān)督程序的審議環(huán)節(jié),缺少充分討論的程序,勢必影響審議質(zhì)量。在監(jiān)督程序的處置環(huán)節(jié),一般只作了一些原則性規(guī)定。因此,地方人大的監(jiān)督往往具有較強(qiáng)的隨意性。

由于法律對各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定沒有相應(yīng)的法律責(zé)任與其對應(yīng),使其成為一種缺少法律責(zé)任的特殊的“超級”權(quán)力,如我國《監(jiān)督法》通篇沒有對地方人大的監(jiān)督作出責(zé)任規(guī)定的條款。各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)是否行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使質(zhì)量的高低,似乎都不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任。而沒有法律責(zé)任的權(quán)力,其權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果或者被濫用,或者被束之高閣,這是被歷史和實踐證明的。

三、地方人大監(jiān)督不作為之規(guī)制

地方人大集體行使監(jiān)督職權(quán),因而其不作為往往帶有集體的性質(zhì),故其影響與危害更甚。但由于國家權(quán)力機(jī)關(guān)并不直接行使執(zhí)行權(quán)和管理權(quán),不似其他國家機(jī)關(guān)中的官僚主義、失職瀆職等行為造成的危害那般直接和具體,所以往往容易被忽視。也正因如此,其影響就更帶有政治性、長期性與復(fù)雜性,不能不引起高度重視。然僅經(jīng)由局部、個別制度規(guī)定上治理地方人大監(jiān)督不作為,恐難奏效;從根本上治理監(jiān)督不作為,有賴于全方位、多角度地考量與改進(jìn)。

(一)加強(qiáng)組織建設(shè),健全監(jiān)督制度

1.加強(qiáng)地方人大組織建設(shè)。地方人大組織建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,從現(xiàn)實的情況來看,一方面應(yīng)盡快實現(xiàn)代表結(jié)構(gòu)的合理化,另一方面須增進(jìn)人大代表特別是常委會組成人員的專職化程度,并“優(yōu)化組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”[5]?？蓮娜缦聨讉€方面著手。

其一,減少“一府兩院”官員所占代表的比例。目前,大量“一府兩院”的官員占據(jù)了代表席位,甚至占了大多數(shù)席位,形成政府官員“自己監(jiān)督自己”之悖論,以及政府強(qiáng)勢人大弱勢,人大“最高權(quán)力”旁落現(xiàn)象,導(dǎo)致人大對“一府兩院”的權(quán)力制約與監(jiān)督陷入口惠而實不至的境地。鑒于此,筆者認(rèn)為,應(yīng)減少“一府兩院”的官員占代表總數(shù)的比例,如控制在半數(shù)以下,或更低,這有利于監(jiān)督工作的開展。

其二,人大代表應(yīng)逐步專職化,至少人大常委會組成人員必須專職化。地方各級人大的一個突出問題是專職代表太少,從目前在各級人大常委會機(jī)關(guān)工作的專職人大代表與其在機(jī)關(guān)外工作的兼職人大代表的比例視之,約莫為1∶15左右,亦即專職代表不到代表總數(shù)的1/15[6]。長期以來,人大代表兼職被認(rèn)為是中國人大制度的一大優(yōu)勢。但實踐表明,人大代表兼職制已遠(yuǎn)不能適應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)所肩負(fù)的監(jiān)督重責(zé)。治理國家不是靠多數(shù)而是靠智識,治理國家是一個專門的智識領(lǐng)域[7]。另外,地方實有必要作出積極探索,使常委會組成人員既有時間、精力,又有條件專司人大之經(jīng)常性監(jiān)督工作,從根本上加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督力量。

其三,建立地方人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為,俟條件成熟后,地方各級人大可成立自上而下的專門監(jiān)督委員會,以利其在監(jiān)督中更好發(fā)揮作用,一定程度上消解監(jiān)督不作為的內(nèi)發(fā)消極和制度障礙。專門的監(jiān)督委員會在技術(shù)和力量上應(yīng)不存在太大困難。該委員會主要由人大代表或常委會組成人員組成,也可適當(dāng)吸收一定比例的社會賢達(dá)和有關(guān)方面專家。由于人員主要在各級人大內(nèi)部調(diào)劑解決,故無需擴(kuò)大多少編制,也不必?fù)?dān)心會增加過重的財政負(fù)擔(dān)。

2.健全對地方人大的監(jiān)督制度。依照法律規(guī)定,地方人大除了接受上級監(jiān)督以外,還應(yīng)該向人民負(fù)責(zé),實質(zhì)上意味著要接受人民的監(jiān)督。而人民的監(jiān)督只是一種抽象的政治表述,為避免其流于空談,可通過一定的方式加以具體化。如將人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合,將地方人大監(jiān)督置于輿論監(jiān)督之下。將人大監(jiān)督同輿論監(jiān)督結(jié)合起來,乃是實現(xiàn)人大監(jiān)督公開原則,對監(jiān)督不作為進(jìn)行問責(zé)的最佳路徑之一。輿論監(jiān)督是面向社會和全體公眾的,經(jīng)由媒體公開報道、評論暴露出來的社會問題,從而實現(xiàn)對公權(quán)力的監(jiān)督;同時,對于人大監(jiān)督之不作為,輿論監(jiān)督同樣能發(fā)揮監(jiān)督公權(quán)力一般的效力與功用。將最能代表民意和最具權(quán)威的人大監(jiān)督與向全社會開放和傳播極為迅捷廣泛的輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來,必將產(chǎn)生難以替代的強(qiáng)大社會效果和社會影響力。如此一來,公權(quán)之肆意有所謙抑和斂收,人大監(jiān)督將更為有效和獲得廣泛認(rèn)同。當(dāng)下應(yīng)從建立公眾意見反饋機(jī)制入手,擴(kuò)大公民參政的途徑,并著力保障其實現(xiàn)。進(jìn)一步規(guī)范公民對人大監(jiān)督權(quán)行使?fàn)顩r反饋處理機(jī)制,建構(gòu)信息公開——公民意見搜集、整理——公民意見處理——處理結(jié)果反饋等一整套規(guī)范,并逐步形成地方人大監(jiān)督的客觀評價機(jī)制。以公民之監(jiān)督權(quán)、參與權(quán),監(jiān)督制約人大之監(jiān)督權(quán),為有效克服人大監(jiān)督不作為之良方。

(二)完善監(jiān)督體制,強(qiáng)化監(jiān)督意識

1.完善地方人大監(jiān)督體制。在現(xiàn)有框架下,主要表現(xiàn)為理順監(jiān)督體制,處理好人大監(jiān)督同黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。當(dāng)下,應(yīng)努力構(gòu)建與我國政治現(xiàn)實相協(xié)調(diào)的監(jiān)督體制,理順人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系,將黨權(quán)與政權(quán)的關(guān)系納入法治軌道,為人大監(jiān)督工作的順利開展創(chuàng)造良好的環(huán)境,對人大監(jiān)督不作為進(jìn)一步消弭外部阻力。同時,基于執(zhí)政黨的巨大社會資源和傳統(tǒng)政治威信,在對待地方人大監(jiān)督不作為問題上,依靠黨的地位和作用,充分運(yùn)用黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)尤其是組織領(lǐng)導(dǎo),對監(jiān)督不作為進(jìn)行規(guī)制,對不作為者追究某種政治責(zé)任,不失為一個節(jié)省政治成本,提高監(jiān)督效率并可期獲良好效果的方式。

2.強(qiáng)化地方人大組成人員的監(jiān)督意識。地方人大行使監(jiān)督權(quán),必須強(qiáng)化其組成人員的監(jiān)督意識,牢記人民賦予的使命,發(fā)揮自身職能作用,正確行使權(quán)力,忠實履行職責(zé)。事實上,增強(qiáng)其組成人員的責(zé)任心,僅靠其的自覺性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須輔之以必要的管理制度,健全管理機(jī)制,有效行使對代表的日常管理權(quán)限,切實加強(qiáng)對組成人員的考核、管理。尤其重要的是,要通過立法明確規(guī)定其不作為的責(zé)任,強(qiáng)化和樹立義務(wù)觀念,提高監(jiān)督意識。另外,改變各地普遍將人大當(dāng)作“待退辦”來安置干部的辦法,要像選拔黨委政府干部一樣,大膽選拔和吸納最優(yōu)秀的干部和各方面的精英進(jìn)人大,改變常委會組成人員專業(yè)知識不配套和交流困難的局面,使人大成為各方面的人才庫,重塑權(quán)威、高效的高素質(zhì)權(quán)力機(jī)關(guān)。

(三)規(guī)范監(jiān)督程序,落實責(zé)任追究制

1.規(guī)范地方人大的監(jiān)督程序。誠如吳邦國委員長所言:“人大行使監(jiān)督權(quán)必須盡職盡責(zé),依法按程序辦事?！盵8]無論怎樣的一種監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置,皆需仰仗于監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)化和監(jiān)督操作的程序化。尤其作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大之監(jiān)督,理應(yīng)具有質(zhì)感,即可能被操作的。而這就意味著監(jiān)督程序的設(shè)置必當(dāng)是具體、嚴(yán)謹(jǐn)、合理和可遵循的。不惟如是,具體、嚴(yán)謹(jǐn)與合理的程序也是對監(jiān)督者的一種制約和羈束。假如說監(jiān)督機(jī)關(guān)是民主法治社會為國家機(jī)關(guān)套上的一副“韁繩”,那末法律監(jiān)督程序就是為監(jiān)督機(jī)關(guān)套上的一副“韁繩”[9]。對于程序的強(qiáng)調(diào)還意味著,惟有嚴(yán)格遵循程序的監(jiān)督才是正當(dāng)?shù)?須通過程序和過程本身的正當(dāng)實現(xiàn)結(jié)果的正當(dāng)。但事實上,無論是《憲法》,還是《地方組織法》及晚近的《監(jiān)督法》,都沒明確規(guī)定地方人大的監(jiān)督程序。因此,將地方人大監(jiān)督工作的各個環(huán)節(jié)逐步納入規(guī)范化、制度化的軌道,建立科學(xué)、合理、規(guī)范和有效的人大監(jiān)督程序和代表履職監(jiān)督程序迫在眉睫。

2.落實人大監(jiān)督不作為的法律責(zé)任追究制。在人民代表大會制度下,人大權(quán)力的全部系人民委托,人民對自己選出的代表(大會)委托權(quán)力并進(jìn)行監(jiān)督,人民在最終意義上監(jiān)督與控制自己委托出去的全部國家權(quán)力。其中蘊(yùn)涵著人大制度嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯,也是人大監(jiān)督不作為應(yīng)受追究的理論基礎(chǔ)。當(dāng)法律賦予的權(quán)力得不到有效運(yùn)用,當(dāng)人民授予的權(quán)力無法行使到位時,客觀現(xiàn)實要求對監(jiān)督者實行強(qiáng)有力的監(jiān)督,建立處置、懲戒制度,構(gòu)建地方人大監(jiān)督責(zé)任追究制,這實際上是針對地方人大監(jiān)督不作為而營構(gòu)的一種救濟(jì)方式。 《監(jiān)督法》第6條規(guī)定,各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況,應(yīng)向本級人大報告,接受監(jiān)督。但對地方各級人大不行使法定監(jiān)督職權(quán)應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任卻沒涉及。至于如何對待地方各級人民代表大會不履行監(jiān)督職責(zé)的情形,相關(guān)規(guī)定更是缺失。監(jiān)督主體具有監(jiān)督之權(quán),同時也應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督之責(zé)。但由于作為監(jiān)督主體的人大性質(zhì)、地位的特殊,監(jiān)督不作為所具有的危害非顯性、救濟(jì)不易性,以及目前憲法、法律對人大承擔(dān)不作為法律責(zé)任規(guī)定之空白,一般救濟(jì)途徑如復(fù)議、訴訟似并不可取,實踐中亦難操作。人大制度的邏輯起點(diǎn)是人民民主專政,即“一切權(quán)力屬于人民”。從代議機(jī)關(guān)優(yōu)越論出發(fā),人大監(jiān)督之不作為,作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大如何對人民承擔(dān)具體責(zé)任,且有別于其他機(jī)關(guān)所承擔(dān)之法律責(zé)任,乃需特加考慮。

四、結(jié)語

雖然囿于體制的掣肘,地方人大的監(jiān)督力度尚不夠強(qiáng)勁,但只要地方人大積極主動履行其監(jiān)督職責(zé),摒除不作為,就一定會在現(xiàn)有框架內(nèi)發(fā)揮最大的效能。只有真正防范和杜絕地方人大不作為,作為地方人民代表機(jī)關(guān)的地方人大才能真正地獲得人民的信賴和支持,其地方國家機(jī)關(guān)的至上地位也就名副其實,其權(quán)威性才能真正得以彰顯,地方人大才能真正做到向人民負(fù)責(zé),從而推進(jìn)人民代表大會制度的不斷完善。

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(責(zé)任編輯 高文盛)