巨災(zāi)風(fēng)險與農(nóng)村社會保障制度

摘 要：中國城市中目前基本上已經(jīng)形成了體系化的社會保障制度，但農(nóng)村中卻還留有許多空白，災(zāi)難對農(nóng)村社會保障制度提出了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段，中國農(nóng)村社會保障制度還存在諸多不足，災(zāi)難又給農(nóng)村社會保障帶來了新問題，在這樣的情況下需要從加強立法，完善社會福利與社會救助制度等多個方面來完善農(nóng)村社會保障制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障；巨災(zāi)風(fēng)險；構(gòu)想

中圖分類號：F840，66 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002—2589(2009)10—0103—02

一、中國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

中國的社會保障制度包括主要包括社會保險、社會救助、社會福利與社會優(yōu)撫制度，社會保險是社會保障制度的主要部分，而社會保險制度中主要包含養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。從整體上來看，中國城鎮(zhèn)的社會保障制度已基本建立，但中國現(xiàn)存的社會保障體系存在的主要問題是制度設(shè)計有歧視，這使得農(nóng)村社會保障水平與城市相比有很大差距。中國農(nóng)村社會保障制度令人堪憂。

首先，農(nóng)村社會保障覆蓋面窄。從參加的人數(shù)看，2007年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為20 137萬，年末參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為1 846萬，2007年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5 171萬。從人數(shù)上看，即使加上參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，人數(shù)也不到城鎮(zhèn)人口的1／3，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人就更少了，全年共有392萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，這占全國農(nóng)業(yè)人口的比例更低。而除了參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為3 131萬以外，農(nóng)村基本上沒有醫(yī)療保險。至于社會福利與社會救助制度覆蓋面就更窄了。

其次，農(nóng)村社會保障制度缺乏法制化的管理與規(guī)范。社會保障是國家運用法律手段和行政手段設(shè)立的，用以保證社會成員基本生活需要的。雖然中國有許多法規(guī)、政策，但對于這樣一種制度，中國卻缺少具有權(quán)威性的立法，還沒有一部統(tǒng)一的社會保障法，甚至沒有一部單行的專門的法律。在已有的法律法規(guī)中，大部分的法律條文是規(guī)定籠統(tǒng)的、全國性的法律條文，對于農(nóng)村社會保障是只字不提，有的提到農(nóng)村，也是一筆帶過。

再次，從農(nóng)民自身來看，農(nóng)民對社會保障從觀念上也不適應(yīng)。由于過去中國農(nóng)村的社會保障制度主要強調(diào)國家和集體對被保障對象的給予和幫助，忽視了被保障對象應(yīng)盡的義務(wù)，導(dǎo)致了責(zé)權(quán)利的分離，被保障對象只享有權(quán)利不承擔(dān)義務(wù)，這樣使他們養(yǎng)成了對國家、集體的依賴心理，削弱了農(nóng)民的自我保障意識。比如，在廣大農(nóng)民中存在著傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的舊觀念，這種傳統(tǒng)養(yǎng)老意識，也阻礙了社會養(yǎng)老保障的發(fā)展。

最后，農(nóng)村社會保障的水平較低。從經(jīng)濟生活上看，農(nóng)民階層在中國目前處于底層，農(nóng)民的收入不高，而社會保障水平要有物質(zhì)支持，收入不高造成農(nóng)民投保能力有限。農(nóng)村社會保障水平低，一方面體現(xiàn)在農(nóng)民取得的社會保險金少，平均只有幾十元左右，另一方面還體現(xiàn)在農(nóng)民參加的社會保障，主要是社會保險的種類也少，社會保障費用的支出少，這些都阻礙了農(nóng)村社會保障的發(fā)展。

二、巨災(zāi)風(fēng)險對農(nóng)村社會保障制度的挑戰(zhàn)

中國農(nóng)村社會保障制度本身存在的諸多不足，使其在巨災(zāi)風(fēng)險下面臨著更大的挑戰(zhàn)。巨災(zāi)過后，農(nóng)村社會保障制度又面臨著許多新問題。

巨災(zāi)過后往往使農(nóng)村多出許多孤寡老人，而在這種巨災(zāi)過后，很多家庭解體，中國農(nóng)村養(yǎng)老模式受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從養(yǎng)老社會保障來看，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險雖然經(jīng)歷了一個范圍由小到大、從窄到寬的過程，但從中國現(xiàn)在的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系來看，還是存在著諸多不足。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障一般只覆蓋農(nóng)村中無法定扶養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的老年人和殘疾人，對他們吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予照顧和物質(zhì)幫助，即“五保”制度。在廣大農(nóng)村地區(qū)，敬老院、光榮院等養(yǎng)老保障設(shè)施已基本消失。農(nóng)村養(yǎng)老保障水平也較低，“五保戶”中大部分的生活費較低，甚至有一些人處在貧困線上，低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障水平。另外，農(nóng)村養(yǎng)老保障堅持農(nóng)民自愿參加的原則，但在實際工件中也發(fā)生了一些地方用下達(dá)行政指標(biāo)的辦法推行社會養(yǎng)老保障，結(jié)果出現(xiàn)了以強硬方式要求農(nóng)民參加養(yǎng)老保障，引起農(nóng)民不滿的現(xiàn)象。還有，農(nóng)村養(yǎng)老保障基金采用了全部計入個人賬戶積累制，基金的運營相當(dāng)分散，一般在縣一級，有的就在鎮(zhèn)里管理，這對于基金如何保值增值，如何監(jiān)督管理等都是大問題。1998年4月，中央新組建勞動和社會保障部，下設(shè)農(nóng)村社會保障司負(fù)責(zé)農(nóng)村農(nóng)民的養(yǎng)老保障，但農(nóng)村養(yǎng)老保障的法規(guī)、制度等配套措施跟不上，各地方也沒有完全適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，建立與之相適應(yīng)的專門機構(gòu)，加強對農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的監(jiān)督管理工作。伴隨著中國進入老齡化社會，農(nóng)村老年人口比重加大，資金不足也是一個問題。因此，大部分農(nóng)村地區(qū)，除了無兒女的五保戶有集體供養(yǎng)和優(yōu)撫對象中部分老人享受撫恤金外，農(nóng)村養(yǎng)老基本處于“自?！睜顟B(tài)。在很長的一段時期，農(nóng)村養(yǎng)老仍將以家庭為主，這已成為大家的共識。巨災(zāi)多出的老人依照這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式就行不通了。

從醫(yī)療社會保障看，巨災(zāi)過后，殘疾人也在增多，在接受了緊急的治療后，還有許多人需要后續(xù)的費用，而在中國農(nóng)村還存在許多醫(yī)療保障的盲區(qū)。中國農(nóng)村現(xiàn)在正在試行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這是一種農(nóng)民自愿參加，個人j集體和政府多方集資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。中國農(nóng)村曾有過“合作醫(yī)療”的輝煌，但現(xiàn)實農(nóng)村社會醫(yī)療保障功能極弱。20世紀(jì)80年代以前，“合作醫(yī)療”制度受到過廣大農(nóng)民的歡迎和聯(lián)合國組織的贊揚，可在其發(fā)展的過程中，由于“左”的干擾和其他因素的影響，使原本由農(nóng)民個人出錢集體給予補助、共同分擔(dān)部分醫(yī)療費的農(nóng)村合作醫(yī)療，變成了人民公社時期靠集體經(jīng)濟支撐的集體經(jīng)濟福利制度的一個重要項目和內(nèi)容，而當(dāng)農(nóng)村人民公社體制發(fā)生重大改變以后，農(nóng)村合作醫(yī)療制度則基本趨于瓦解，于是農(nóng)民失去了集體醫(yī)療保障“依靠”。雖經(jīng)中央政府和地方政府在20世紀(jì)的八九十年代做出很大努力并試圖恢復(fù)“合作醫(yī)療”，但能維持這一制度的只限于沿海少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村，全國“合作醫(yī)療”制度的人口覆蓋率在高收入地區(qū)僅達(dá)22.2％，而中西部地區(qū)的覆蓋率只有1％～3％，即便是有些農(nóng)村存在著“合作醫(yī)療”，也因缺乏有效的制度約束和缺少可靠的經(jīng)濟來源，不少農(nóng)村的醫(yī)療辦法，或是持續(xù)時間很短，或是“隨辦隨散”，有的地方限制條件很多，致使農(nóng)村中有87.4％的農(nóng)民成為沒有社會醫(yī)療保障的人口群體，“農(nóng)民醫(yī)療”由過去的依靠“集體”而變?yōu)楝F(xiàn)在的“完全自費”，多是靠較低的個人收入來支付日益上漲的醫(yī)療費用，災(zāi)難過后需要長期治療，大量醫(yī)療費用的人更加無力承擔(dān)。

從中國農(nóng)村的社會救助制度來與社會福利制度來看，中國農(nóng)村地區(qū)一直實施的只有“五?！敝贫?，對老年人也有的是集中在敬老院。風(fēng)險過后，不僅是多出了許多孤寡老人，還有許多孤兒、殘疾人。對于孤兒，中國也有專門機構(gòu)來撫養(yǎng)，但是對于大的災(zāi)難過后突然多出的孤兒往往會無力承擔(dān)，而中國嚴(yán)格的收養(yǎng)制度也讓這些孤兒一下子很難被社會消化吸收。福利機構(gòu)的能力有限，對于殘疾人也不能都加以援助，他們的困難在農(nóng)村可能更突出。還有一個問題就是新貧困群體的出現(xiàn)。一場大的災(zāi)難會使許多人的財產(chǎn)損失殆盡，有的甚至是幾輩子積累的財富都化為烏有，他們就成為了新貧困群體，對于這樣大的新貧困群體的出現(xiàn)，以往的社會救助制度就會出無能為力的情況。

三、巨災(zāi)風(fēng)險下農(nóng)村社會保障體系構(gòu)想

首先，對于農(nóng)村社會保障制度應(yīng)該有專門的立法，有力的實施，廣泛的監(jiān)督。完善農(nóng)村社會保障制度必須要有完善的法律制度，這是社會保障制度實施的依據(jù)，中國有關(guān)社會保障的立法還有一個缺點是社會保障法律體系不完善，該包含的社會保障、社會救助和社會福利部分并沒有完全包括在內(nèi)，這就造成在巨大的風(fēng)險來臨之際無據(jù)可考，對于農(nóng)村更是如此。有了制度，實施是關(guān)鍵。中國地大物博，農(nóng)村人口占大部分，但這些農(nóng)村人口相比城市而言卻要分散的多，這使得政策實施起來就要困難的多。許多政策出臺以后，由于宣傳不到位，農(nóng)民根本不了解，也就得不到農(nóng)民的擁護。對于農(nóng)村的制度實施來看，最重要的莫過于監(jiān)督了，但由于中國傳統(tǒng)農(nóng)村的治理方式，加上農(nóng)民對于具體政策的不了解，監(jiān)督總是不力。最好的方法是以監(jiān)督促進實施。

其次，應(yīng)該設(shè)立專門的社會保障機構(gòu)和培訓(xùn)專門的社會保障人才為農(nóng)村服務(wù)。社會保障制度的建立和實施，需要具備相應(yīng)的工作方法。社會工作是實施社會保障制度的主要工作方法之一，它既是一種助人利他的服務(wù)工作，也是一門專業(yè)化的應(yīng)用學(xué)科。社會工作的范圍隨著社會保障事業(yè)的發(fā)展越來越廣泛，使社會工作成為一種由政府或私人社團所舉辦的廣泛性的社會服務(wù)。社會保障制度的實施是通過大量的社會工作來實現(xiàn)的。針對農(nóng)村社會保障工作訓(xùn)練社會工作者，才能更好地為農(nóng)村服務(wù)。

再次，針對風(fēng)險的不期而至，完善中國農(nóng)村的社會福利與社會救助制度是重中之重。一方面要提高農(nóng)村的社會福利水平。從廣義上說，凡是有關(guān)改善人民物質(zhì)、文化生活的公益性事業(yè)和所采取的一切措施均可稱為福利，它幾乎概括了人們所享受的一切物質(zhì)待遇。從狹義上說，福利專指除社會保險以外的公益性事業(yè)。無論是廣義的還是狹義的，福利都包含有免費或減費為人們提供某種生活消費或服務(wù)的意思，彌補物質(zhì)文化生活上的需要或解決個人在物質(zhì)文化生活方面難以全面辦到的事項。中國的社會福利主要有社會補貼、社會收養(yǎng)、殘疾人福利、職業(yè)福利、社會服務(wù)等項目，但在農(nóng)村社會福利卻是任重道遠(yuǎn)，災(zāi)后重建中，尤其要提高農(nóng)村殘疾人的福利。另一方面，農(nóng)村社會救助也要加強。在中國已經(jīng)有許多城市設(shè)立了最低生活保障制度，但在農(nóng)村主要還是傳統(tǒng)的針對“五保戶”、“災(zāi)民”的社會救助制度，對于災(zāi)后出現(xiàn)的新貧困群體，這樣的社會救助方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對于農(nóng)村的新貧困群體，也應(yīng)通過建立農(nóng)村最低生活保障制度來解決。建立巨災(zāi)風(fēng)險儲備基金中也要有針對農(nóng)村的部分。