冷戰(zhàn)以來美國與尼泊爾的關(guān)系

[內(nèi)容提要]美國對尼泊爾的關(guān)注源自美國和蘇聯(lián)在亞洲的冷戰(zhàn)。冷戰(zhàn)期間，美國從意識形態(tài)角度出發(fā)，以援助為核心手段，力圖影響尼泊爾王國政府，避免蘇聯(lián)共產(chǎn)主義對尼泊爾的影響和滲透。冷戰(zhàn)后，尼泊爾在美國南亞戰(zhàn)略中的地位與重要性已大不如前，美國對尼援助也隨之大幅減少。九一一事件和尼泊爾反政府武裝問題使得一度沉寂的雙邊關(guān)系再度煥發(fā)生機。隨著尼泊爾國內(nèi)政治危機的逐步化解?；謴秃挽柟棠岵礌柕拿裰鬟M程又成為美國關(guān)注尼泊爾的焦點及維持兩國正常關(guān)系的基石。

[關(guān)鍵詞]美國 尼泊爾 后冷戰(zhàn)時期

在美國的傳統(tǒng)安全戰(zhàn)略中，尼泊爾并非重要地區(qū)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著尼泊爾政治形勢的發(fā)展變化，美國對尼政策處于不斷調(diào)整之中。本文擬對這一時期的兩國關(guān)系進行梳理，以此管窺冷戰(zhàn)結(jié)束后美國的南亞戰(zhàn)略的調(diào)整和美國的國際反恐戰(zhàn)略。

一、冷戰(zhàn)期間美尼關(guān)系概述

美國和尼泊爾的關(guān)系是在冷戰(zhàn)時期建立的?；谌蚨糁茟?zhàn)略的考慮，美國向尼泊爾提供了大量援助，并把維護尼泊爾主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整視為南亞安全的重要因素。

1947年3月，美國總統(tǒng)杜魯門致信尼泊爾國王特里布文：“美國以此承認尼泊爾的獨立?！泵绹倪@種外交承認較為特別，既無涉及建交程序的外交談判，亦無例行的外事新聞發(fā)布會，只是用一封信函表達了建交的愿望。同年4月25日，兩國簽訂了《商業(yè)和友好關(guān)系條約》(Agreement of Commerce and Friendship)。兩國在建交之后不久就締結(jié)如此實質(zhì)性的條約預示著雙邊關(guān)系有逐步升溫的可能。

1949年，美國杜魯門政府提出了援助經(jīng)濟不發(fā)達國家的“第四點計劃”，尼泊爾很快成為該計劃擴大后的受援國之一。1951～1961年間，美國對尼經(jīng)濟援助總額為4550萬美元，每年大約400萬美元。美國不僅是第一個對尼提供援助的西方發(fā)達國家，而且在20世紀60年代中葉以前一直是向尼提供援助最多的國家。1962～1982年間，美國對尼援助年均為1300萬美元。1983～1990年間，美國對尼援助則上升為年均1900萬美元。

美國對尼援助是基于這樣一個理論，即貧窮會導致共產(chǎn)主義。通過鼓勵經(jīng)濟增長等政策來打消處于貧困之中的尼泊爾人民對共產(chǎn)主義社會的幻想與渴望，并在尼泊爾進行民主制度的試驗?；谶@一理論，美國對尼政策的根本目標是“維持非共產(chǎn)黨政府執(zhí)政”、讓“尼泊爾更多地參與國際事務”。美國指出了實現(xiàn)這一根本目標的三個主要途徑：(1)鼓勵尼泊爾向代議制政府邁進；(2)倡導尼泊爾在印度的幫助下加強國內(nèi)安全和武裝力量；(3)推動尼泊爾為了人民的利益繼續(xù)努力，重組和改進其經(jīng)濟和金融制度。值得關(guān)注的是，在尼泊爾安全保障方面，美國鼓勵印度參與其中，足見美國對中國在尼泊爾影響的警惕和嚴加防范。1951年，當美蘇兩國的冷戰(zhàn)達到頂峰時，美國與尼泊爾簽訂了第一個援助協(xié)定——《技術(shù)合作總協(xié)定》(General Agreement for Technical Cooperation)。從此，美國以技術(shù)援助為手段，希望通過發(fā)展尼泊爾經(jīng)濟、保持其領(lǐng)土完整以及維持這一地區(qū)的穩(wěn)定，將尼泊爾甚至南亞地區(qū)納入自己的戰(zhàn)略軌道。

美國之所以將維護尼泊爾領(lǐng)土完整和主權(quán)獨立視為這一時期對尼政策的出發(fā)點，其原因正如尼泊爾前外交秘書卡納爾(Y.N.Khanal)所言：“如果由于外部原因而導致即使是像尼泊爾這樣的國家的均勢被打亂，那么全球穩(wěn)定將傾斜到危及美國利益的程度?！?0世紀70年代初，美國國務卿基辛格在寫給尼泊爾駐美大使的信中曾說：“美國對尼泊爾的政治獨立和經(jīng)濟發(fā)展感興趣?！睘榇?，美國一改反君主專制的傳統(tǒng)，在對待尼泊爾君主制方面采取了極為實用主義的態(tài)度，因為馬亨德拉和比蘭德拉兩位國王都有強烈的民族主義情結(jié)，內(nèi)心反感共產(chǎn)主義，因此尼泊爾的君主制也被美國視為一個反對共產(chǎn)主義的穩(wěn)定制度。

美國對尼外交戰(zhàn)略也在隨著冷戰(zhàn)期間國際形勢的變化而變化。由于尼泊爾是中印之間的“緩沖地帶”，美國不希望尼泊爾因政治混亂、經(jīng)濟虛弱而造成中印滲透或控制該國的機會。不過，在尼中關(guān)系和尼印關(guān)系方面，美國更傾向于看到尼印關(guān)系的密切，理由是美國在尼泊爾的情報和技術(shù)援助活動引起了印度人的擔心，“應該讓印度人贊賞我們的目標以及我們正在做的一切”；“與印度密切磋商，制定一個有限的技術(shù)援助方案，這樣，南亞地區(qū)最脆弱的國家尼泊爾就可以在自己的發(fā)展中發(fā)揮作用?！贝送猓趯Ω秮碜怨伯a(chǎn)主義勢力的潛在挑戰(zhàn)方面，美印在一定程度上有著共同的立場。

隨著20世紀70年代南亞事態(tài)的發(fā)展，美國的上述立場有所變化。1979年，蘇聯(lián)入侵阿富汗，此舉給南亞局勢帶來復雜沖擊，并在一定程度上影響到美國對尼泊爾的政策。尼泊爾強烈譴責蘇聯(lián)對阿富汗的入侵行徑。1983年12月，里根總統(tǒng)對比蘭德拉國王的行為稱贊有加：“閣下在譴責蘇聯(lián)入侵阿富汗的道義上的領(lǐng)導能力應受到高度贊賞?！蹦岵礌栐谶@一問題上的立場贏得了美國對比蘭德拉國王提出的尼泊爾作為“和平區(qū)”倡議的支持，而印度對“和平區(qū)”倡議持強烈的反對態(tài)度。美國的這一立場表明其放棄了以印度眼光來看待尼泊爾政策的事實。

總之，冷戰(zhàn)期間美國在南亞地區(qū)致力于同蘇聯(lián)進行意識形態(tài)對抗。此間美國對尼外交政策的總體目標就是支持一個非共產(chǎn)黨執(zhí)政并朝著西方民主化前進的政府；在具體操作上就是幫助尼泊爾在與其兩大鄰國發(fā)展關(guān)系時奉行獨立的外交政策，尋求尼泊爾在區(qū)域和全球問題上對美國立場的外交支持。

二、冷戰(zhàn)后初期的美尼關(guān)系

冷戰(zhàn)結(jié)束后至九一一事件前，美國的主要精力不在南亞，美尼關(guān)系也處于低潮。

首先，冷戰(zhàn)的結(jié)束使尼泊爾在美國對外戰(zhàn)略中的重要性下降，其地位與冷戰(zhàn)期間不可同日而語。蘇聯(lián)的解體使得在南亞地區(qū)對美國的威脅不復存在，美國在該地區(qū)的防御目標一度變得不確定。從戰(zhàn)略上講，尼泊爾對美國已不像冷戰(zhàn)時期那樣是一枚重要棋子。此時，“南亞是一個在戰(zhàn)略上不需要美國給予緊急關(guān)注的地區(qū)”。

其次，美國將主要精力放在歐洲和中東地區(qū)，對南亞地區(qū)關(guān)注甚少，尼泊爾自然遭到冷落。美國對尼援助亦隨之大幅減少，雙邊的官方交往呈消極狀態(tài)。美國對尼援助的絕對數(shù)額也在攀升，但在對各國援助的總額中所占比例下降了很多。除此之外，美國援助的重點也發(fā)生改變。如在1995年財政年度國會援助方案中，美國對尼援助政策放在擴大經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)方面，目的是穩(wěn)定尼泊爾人口增長、鼓勵私人經(jīng)濟的發(fā)展。美國對尼援助額的相對下降也影響到援助項目的落實。與此同時，美尼雙方的官方交往也處于消極狀態(tài)，這種局面直至九一一事件后美國國務卿科林·鮑威爾訪問尼泊爾時才有所改觀。

再次，出于冷戰(zhàn)結(jié)束后總體對外戰(zhàn)略之需要，美國開始關(guān)注尼泊爾國內(nèi)的民主進程。

冷戰(zhàn)初期，美國曾希望尼泊爾實行民主。不過，那并非其真正和唯一的目標。正如1950年早期流亡印度的尼泊爾革命運動領(lǐng)袖柯伊拉臘(M.P.Koirala)所言：“美國的戰(zhàn)爭設計者并不想在尼泊爾實行民主。他們希望尼泊爾在他們與俄國爭奪世界霸權(quán)的計劃中站在他們一邊?！彼?，冷戰(zhàn)期間，在尼泊爾推行無黨派的潘查亞特體制期間，美國一直相信這種實質(zhì)上的君主制是抵御共產(chǎn)主義最好的擋板。

1990年尼泊爾各黨派發(fā)起了推翻長達30年黨禁的民主運動后，尼泊爾政府為此逮捕了一批游行示威的群眾。美國對尼泊爾政府的做法表示不滿。1990年3月6日，美國東北亞和南亞事務助理國務卿凱利發(fā)表聲明，稱美國官員“就被捕者和犯人受到虐待一事與尼泊爾官員進行磋商，對尼泊爾的言論自由和對人權(quán)的尊重明確表示我們的支持?！薄白鳛槟岵礌柕呐笥?，美國相信，如果尼泊爾能夠認真地對待外界對其目前政府體制的關(guān)注，那么，它將作為國際社會受人尊敬的一員而得到國際社會的支持。”美國眾議院外交委員會指出：“美國與尼泊爾有著友好的關(guān)系，自1951年以來，美國向尼泊爾提供了3億美元的經(jīng)濟援助，美國對尼泊爾的民主推進和對人權(quán)的尊重有著濃厚的興趣。”

可以看出，東歐共產(chǎn)主義世界的劇變以及蘇聯(lián)的解體使得美國的遏制戰(zhàn)略不再是其對外政策的主要考慮，對國際共產(chǎn)主義打壓的政治目標被支持“贊成民主”的運動、人權(quán)和良好治理等和平演變的目標所取代。20世紀90年代上半期，面對美國對整個南亞以及特殊的尼泊爾的興趣一度減退的現(xiàn)實，一位尼泊爾學者不無遺憾地說：“在冷戰(zhàn)后的環(huán)境里，華盛頓在很大程度上正在忽視這一地區(qū)，即使它現(xiàn)在很好地滿足了美國的民主標準。美國的決策者并未充分注意到南亞對美國長期經(jīng)濟利益的影響?！?/p>

三、九一一事件后的美尼關(guān)系

1996年，尼泊爾共產(chǎn)黨(毛主義)發(fā)起了武裝起義，他們在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)君主制的同時，也再度把美國的注意力吸引到尼泊爾。美國將尼共(毛)的“人民戰(zhàn)爭”定性為恐怖主義活動。2001年的九一一事件極大地改變了美國對國家威脅的看法，反恐成為美國外交的優(yōu)先目標，這為美尼關(guān)系的再度密切提供了契機，兩國的高層互訪開始變得頻繁起來。

2001年尼泊爾實行“緊急狀態(tài)”之后，賈南德拉國王、尼泊爾大會黨和尼泊爾共產(chǎn)黨(聯(lián)合馬列)曾共同請求美國給予經(jīng)濟和軍事援助，用以打擊毛派武裝，并向國際社會宣稱毛派武裝是“恐怖分子”。美國把幫助尼泊爾鎮(zhèn)壓毛派視為打擊恐怖主義的一個組成部分，因而很樂意給予尼泊爾財力、情報和軍事上的援助。2002年1月，當國際社會對恐怖主義的聲討方興未艾之際，美國國務卿科林·鮑威爾應邀對尼泊爾進行了為期兩天的訪問。鮑威爾進一步重申了華盛頓方面對尼泊爾政府用軍事手段打擊毛派武裝的強烈支持，并承諾美方?jīng)Q不允許毛派采取暴力手段來改變尼泊爾現(xiàn)行的政治體制。美國高調(diào)支持尼泊爾王國政府打擊國內(nèi)反政府武裝，試圖借機將尼泊爾納人國際反恐聯(lián)盟陣營。同年5月，尼泊爾首相德烏帕對華盛頓進行了回訪，美國表示愿意增加援助，并計劃提供2000萬美元的援助來加強尼泊爾安全力量。2002～2003年度，美國向尼泊爾提供了7000萬美元的經(jīng)濟援助和1400萬美元的軍事援助。無論?；鹗欠駡猿窒氯?，美國將繼續(xù)向尼泊爾提供援助，使其不致失控。美國給予的援助不僅增強了尼泊爾政府打擊毛派武裝的信心，而且使尼在國際反恐領(lǐng)域?qū)γ绹闹С肿兊煤翢o保留。

在反恐的大旗下，美尼關(guān)系似乎步入九一一事件后發(fā)展的最好時期。2003年3月初，美國副助理國務卿唐納德·卡普(Donald Camp)專門就美國對尼政策發(fā)表專題講話，其要點如下：第一，美國歡迎尼泊爾的?；饏f(xié)議，希望尼由此走上和平之路；第二，毛派給尼泊爾帶來了巨大災難，也威脅到美國的利益，美國不希望看到其蔓延，否則尼泊爾就會像阿富汗一樣輕而易舉地成為恐怖主義的天堂；第三，美國增加經(jīng)濟和軍事援助，培訓尼泊爾軍人和警察，改善裝備，以提高其對抗毛派的能力。這一講話反映了美國政府對尼泊爾國內(nèi)問題的深切關(guān)注，同時預示著兩國將深化在反恐領(lǐng)域的合作。2003年4月25日，尼泊爾內(nèi)務秘書與美國駐尼大使代表雙方政府簽署了關(guān)于進一步加強反恐合作的協(xié)議，重點討論如何加強美尼之間的特殊關(guān)系以及反恐合作。4月30日，美國正式將毛派反政府武裝列入“恐怖組織觀察名單”之中。

由此可見，反恐成為這一時期美尼關(guān)系發(fā)展的新基礎(chǔ)，雙方各取所需、各有所得。美國需要國際社會的同情、理解和政治支持，尼泊爾則需要借此獲取大量的軍援與經(jīng)援，以此增強皇家軍隊與政府的實力。另外，有美國做后盾，尼泊爾政府也就坐擁了可靠的宣傳優(yōu)勢和心理優(yōu)勢。然而，由于毛派是反政府的“人民武裝”，不同于其他國際公認的恐怖組織或力量，尼泊爾人自己對如何看待這支力量也存在分歧。尼政府更多的是拿毛派作為籌碼，以期獲得美國更多的經(jīng)濟與軍事援助。所以，美尼之間的反恐合作有別于美國與其他國家的合作。

四、走向共和前后的美尼關(guān)系

以美國為首的一些國家連續(xù)數(shù)年為尼泊爾提供了大量經(jīng)濟和軍事援助以及堅定的政治支持，但毛派武裝活動非但沒有得到有效遏制，反而愈演愈烈，其占領(lǐng)區(qū)或“解放區(qū)”已達到甚至超過尼泊爾國土面積的一半。面對尼泊爾國王及其政府的無能，美國開始重新審視自己為打擊毛派武裝而過分遷就王室的政策，逐漸傾向于將毛派問題和民主問題同等對待，甚至希望在尼政府與反政府力量之間奉行更為客觀和中庸的立場，并呼吁尼泊爾各派政治力量敦促毛派回歸政治主流。

2005年2月1日，鑒于政府在打擊毛派武裝方面表現(xiàn)不力，且政府內(nèi)部貪污腐敗現(xiàn)象嚴重，賈南德拉國王借機解散政府，獨掌大權(quán)。尼泊爾政局的變化立即引起國際社會的普遍關(guān)注。美國、英國等西方國家和印度等周邊國家反應強烈，均要求尼泊爾國王結(jié)束“緊急狀態(tài)”，釋放被捕的政治犯，恢復多黨政治體制。隨后，美國等西方國家以“民主進程倒退”為由終止了對尼泊爾包括軍事援助在內(nèi)的一切援助。然而僅僅四個月之后，美國又一次率先做出恢復對尼援助的決定。這一決定表明美國在尼泊爾內(nèi)部事務問題上尚未下決心改變其支持王室政府、遏制共產(chǎn)黨勢力的既定立場。不過，這也透露出美國對尼泊爾政治走勢的極度焦慮與不安。

首先，美國希望尼泊爾盡快恢復秩序。一個因共產(chǎn)黨活動而陷于動亂的尼泊爾與美國在南亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益是不相符的。美國駐尼泊爾大使莫健(James F.Moriarty)甚至斷言：“如果一個暴力的、有意識形態(tài)觀念的‘毛派’暴動并控制這個國家，然后再把它的革命輸送到和平的鄰國，那么我們就有更多的擔心?！边@正是美國外交戰(zhàn)略家和決策者潛意識中最為忌憚之處。

其次，美國將恢復尼泊爾民主放在最優(yōu)先位置。美國在支持尼泊爾王國政府打擊毛派武裝的同時，也對其民主進程表示急切關(guān)注，并將對尼援助與恢復民主進程打包銷售。這一時期，美國明確規(guī)定了下列對尼援助的先決條件：只有通過適當?shù)姆沙绦颉⒀哉撟杂?、新聞自由、抗議自由以及尼泊爾王國政府做出如下承諾一與各政治黨派對話并回到與1990年憲法精神相一致的多黨民主政府時，尼泊爾才能得到美國的援助。2005年11月16日，布什總統(tǒng)就下一年度向尼泊爾提供軍事援助簽署文件。該文件就提供援助附加了非常嚴厲的條件：尼方如想得到美方的援助，就必須在公民權(quán)與人權(quán)尤其是在言論、新聞、集會和政治運動自由方面滿足美方提出的九個條件。新的援助法律文件顯而易見將民主置于首位。美國認識到尼王室接管政權(quán)后尼泊爾政治危機的嚴重性，暗示王室政府不要以打擊暴動為名而行民主倒退之實。

美國政府此時雖對毛派勢力充滿擔憂，但對王室政府則更加失望。這表現(xiàn)在對尼泊爾王室政府的公開批評越來越經(jīng)?；秃翢o保留，而對毛派武裝的態(tài)度則有所緩和。美參議員帕特里克·李海(Patrick Leahy)稱，無情的毛派暴動和腐敗高壓的君主把尼泊爾推向了災難的邊緣。他抱怨在賈南德拉國王繼位并兼任軍隊總司令的四年半時間里，毛派從一個小麻煩變成了全國性的威脅。他認為毛派沒有力量擊敗王國軍隊，而他們也不能被武力消滅。既然認識到毛派叛亂是一個不能通過軍事手段來加以解決的政治問題，美方便轉(zhuǎn)而鼓勵毛派與七個主要黨派進行政治對話。美國立場的微妙變化對尼泊爾政局的走勢產(chǎn)生重要影響。很顯然，如果各政黨能與君主和平共存于一個民主政府之中且彼此制衡，就可以克制國王或任何黨派的集權(quán)與專制傾向。

2006年11月，尼共(毛)終于同政府簽訂了和平協(xié)議，并于2007年參加了臨時議會和政府。2008年4月10日，尼泊爾舉行了制憲會議的選舉，毛派出人意料地贏得了601席中的220席，成為制憲會議大選中的第一大黨。5月28日，尼制憲會議第一次大會投票通過實行共和制的議案。7月和8月，尼泊爾又分別順利地選出了總統(tǒng)和總理，尼泊爾成為一個民主共和國。一度作為恐怖主義者受到譴責、圍攻和打壓的毛派，卻被尼泊爾人民選舉為國家的領(lǐng)導者，這是美國曾擔心卻也無奈的結(jié)局。

由于毛派參與了尼泊爾的政治進程，美國也改變了先前不同毛派對話的政策，承諾將與毛派領(lǐng)導的新政府進行合作，以促進尼泊爾的穩(wěn)定、民主與和平。盡管如此，美國仍未將其從恐怖組織名單中刪除，美國對尼泊爾政局的未來走勢仍持觀望態(tài)度。很顯然，毛派領(lǐng)導的新政府雖不是美國心目中最佳的選擇，但只要它支持多黨民主，那就符合美國的全球戰(zhàn)略，美國在尼泊爾問題上就一定會采取功利主義的務實態(tài)度。

結(jié)語

總而言之，自冷戰(zhàn)以來，美國的南亞政策一直在其意識形態(tài)目標與現(xiàn)實利益之間搖擺，但美國的國家利益是其制訂和調(diào)整對尼政策的軸心。在冷戰(zhàn)期間，美國的對尼政策完全服從于美蘇之間進行意識形態(tài)對抗的全球大戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)結(jié)束后的美尼關(guān)系經(jīng)歷了一個從稍冷到慢熱直至雙方都高度重視的階段，而尼共(毛)的興起使美國在南亞暫時放松的神經(jīng)再度緊張起來。對于尼共(毛)在尼泊爾大選中脫穎而出并成為新的民主共和政府的主導力量，美國不能不感到有所顧慮，但會務實地處理與尼共(毛)主導的尼泊爾政府的關(guān)系。只要尼泊爾新政府維持民主體制，美國對尼的持續(xù)友好亦即持續(xù)援助政策將會繼續(xù)下去，但美尼關(guān)系如要恢復到21世紀最初幾年的水平則有待時日。