美國(guó)與印度的反恐合作：內(nèi)容、問題與前景

[內(nèi)容提要]九一一事件后美國(guó)和印度加強(qiáng)了在反恐方面的合作。雙方的合作在一系列機(jī)制的基礎(chǔ)上取得了進(jìn)展，充實(shí)了美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。但是。美印反恐合作仍然存在諸多制約因素，主要表現(xiàn)為：雙方在反恐問題上的利益和戰(zhàn)略不同；雙方對(duì)一些安全問題的看法不同以及印度國(guó)內(nèi)反恐體系存在弊端等。2008年11月的孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，雖然美印雙方都表示應(yīng)加強(qiáng)反恐合作，但仍有一些不確定性因素將會(huì)影響合作的有效開展。

[關(guān)鍵詞]美國(guó) 印度 反恐

根據(jù)美國(guó)《2007年恐怖主義國(guó)家報(bào)告》，印度是全球深受恐怖主義困擾的國(guó)家之一，由于克什米爾沖突、印度中東部的納薩爾反政府武裝的襲擊、東北邊境地區(qū)民族主義分子的襲擊和伊斯蘭極端分子在全國(guó)范圍內(nèi)的恐怖襲擊，2007年共造成印度2300多人死亡。美國(guó)出于自身利益的考慮，自克林頓政府開始，就表示在提升雙邊關(guān)系發(fā)展的同時(shí)要加強(qiáng)與印度的反恐合作。九一一事件后，印度在美國(guó)全球戰(zhàn)略中的地位迅速上升，2006年3月布什總統(tǒng)訪印期間宣布與印度建立新的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這一戰(zhàn)略伙伴關(guān)系涉及的內(nèi)容廣泛，其中就包括加強(qiáng)反恐合作。事實(shí)上，從布什政府第二任期開始，美國(guó)全球反恐戰(zhàn)略的重心已逐漸轉(zhuǎn)向阿富汗與巴基斯坦邊境部落地區(qū)，美國(guó)考慮到印度在南亞地區(qū)的重要地位及其與阿、巴兩國(guó)的特殊關(guān)系，將其視為重要的反恐盟友。本文旨在通過分析九一一事件后美印反恐合作的主要內(nèi)容和制約因素，對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)做出基本的判斷。

一、九一一事件后美印反恐合作的主要內(nèi)容

九一一事件后美印反恐合作的內(nèi)容涉及政治、軍事、法律和經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域。

第一，兩國(guó)建立了一系列合作反恐機(jī)制。2000年1月建立的聯(lián)合反恐工作組機(jī)制(CTJWG)，以加強(qiáng)雙方在反恐問題上的溝通、協(xié)調(diào)和互助為主要目標(biāo)，至2008年底已舉行10次會(huì)議。歷次會(huì)議的內(nèi)容主要包括：交換對(duì)南亞、中東地區(qū)反恐形勢(shì)的看法，深化在打擊生化恐怖主義和跨界恐怖主義方面的合作，開展反恐協(xié)助培訓(xùn)項(xiàng)目等。2002年5月，兩國(guó)發(fā)起了美印網(wǎng)絡(luò)安全論壇，以確保關(guān)鍵政府部門不受網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的襲擊。2005年6月在“美印國(guó)防關(guān)系新框架”中雙方把“打擊恐怖主義與暴力性宗教極端主義”列為四大共享安全利益之一，并提出要提升雙方的防御能力以應(yīng)對(duì)威脅。2005年10月，美印于2001年10月簽訂的《刑事司法互助協(xié)定》(MLAT)正式生效，它為雙方在反恐領(lǐng)域內(nèi)的司法互助提供了規(guī)范的渠道，并提高了合作效率。

第二，美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)后，印度為美國(guó)的軍事行動(dòng)提供了一系列幫助。印度允許美國(guó)使用其大量軍事基地，而在冷戰(zhàn)期間，蘇聯(lián)從未享受過同等待遇。在美國(guó)發(fā)起“永久自由行動(dòng)”(OEF)前，印度向美國(guó)提供了阿富汗的衛(wèi)星影像圖。美國(guó)為“永久自由行動(dòng)”提供物資的船只經(jīng)過馬六甲海峽與安達(dá)曼海時(shí)，印度海軍為其提供護(hù)衛(wèi)。

第三，反恐合作成為美印雙邊軍事關(guān)系的重要組成部分。九一一事件后，美印雙邊軍事關(guān)系發(fā)展迅速，與反恐合作直接相關(guān)的內(nèi)容如下：2002年印度斥資2900萬美元為其特別部隊(duì)購(gòu)買反恐裝備，印度購(gòu)買了美國(guó)制造的電子傳感器并用于克什米爾地區(qū)以阻止巴方的軍事滲透。2006年8月，印度軍方派遣一個(gè)連到夏威夷參加美國(guó)陸軍太平洋司令部下屬軍隊(duì)的訓(xùn)練。同年10月，一個(gè)連的美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)到印度參加印方的反恐演習(xí)。此外，兩國(guó)特別部隊(duì)在印控克什米爾和印中邊界附近開展合作行動(dòng)與訓(xùn)練。一些美國(guó)軍事人員參加了印度東北部米佐拉姆邦的反叛亂與叢林戰(zhàn)爭(zhēng)(CIJW)學(xué)校舉行的叢林地勢(shì)訓(xùn)練。

第四，美印雙方在反恐執(zhí)法領(lǐng)域加強(qiáng)合作。九一一事件后，美國(guó)政府各反恐機(jī)構(gòu)在多數(shù)反恐項(xiàng)目上加強(qiáng)了與印度相關(guān)部門的合作。美國(guó)國(guó)務(wù)院的外交安全反恐怖主義協(xié)助項(xiàng)目(DSATA)提供對(duì)兩國(guó)安全和執(zhí)法官員在印美的培訓(xùn)支持，該項(xiàng)目還向印度提供相關(guān)課程的設(shè)備與培訓(xùn)，這些課程的內(nèi)容涉及爆炸物的發(fā)現(xiàn)與應(yīng)對(duì)、和人質(zhì)談判、反恐立法、克什米爾地區(qū)的反恐警察培訓(xùn)及反對(duì)大規(guī)模殺傷性武器等。印度政府模仿并修改了這些課程以培訓(xùn)國(guó)內(nèi)執(zhí)法官員。美國(guó)聯(lián)邦情報(bào)局(FBI)為印度警官開設(shè)“監(jiān)視與偵查”課程，為印度中央調(diào)查局(CBI)開設(shè)“發(fā)現(xiàn)、保存并利用證據(jù)”的課程，同時(shí)，F(xiàn)BI和CBI還就恐怖主義分子的相關(guān)信息進(jìn)行交流。美國(guó)禁毒署(DEA)、美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)際麻醉品及執(zhí)法事務(wù)局(INL)與國(guó)土安全部(DHS)聯(lián)合開展項(xiàng)目幫助印度麻醉品控制局(NSB)提升執(zhí)法能力和技術(shù)裝備的質(zhì)量并改善情報(bào)機(jī)構(gòu)的架構(gòu)。

第五，美國(guó)向印度提供大量援助，幫助其提高反恐能力。印度曾是美國(guó)在南亞地區(qū)最大的雙邊援助對(duì)象國(guó)。1947～2006年，美國(guó)向印度提供的軍事援助共達(dá)1.69億美元，其中90％集中在1962～1966年。近年來，美國(guó)對(duì)印的安全援助主要用于改善出口控制、反恐、反毒項(xiàng)目及軍事培訓(xùn)。九一一事件后由于參加美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的“永久自由行動(dòng)”，巴基斯坦超過印度成為美國(guó)在該地區(qū)最大的雙邊援助對(duì)象國(guó)，印度位居其次。但是，美國(guó)對(duì)印度的雙邊援助(特別是在“發(fā)展援助”賬戶下的援助)在2002～2003財(cái)政年度中仍然增長(zhǎng)迅速，其主要原因是美國(guó)希望推進(jìn)地區(qū)反恐?？v觀2001～2009財(cái)年，美國(guó)對(duì)印援助涉及反恐部分總體數(shù)額呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、美印反恐合作的制約因素

雖然美印反恐合作在九一一事件后逐漸加強(qiáng)，既建立了相關(guān)機(jī)制，也獲得了一定成果，但雙方對(duì)已有的合作并不滿意。美方認(rèn)為印度反恐機(jī)構(gòu)效率低下，法律體系反應(yīng)遲緩；印方則抱怨美國(guó)在情報(bào)分享等方面幫助不夠。事實(shí)上，美印雖然在反對(duì)和打擊恐怖主義問題上具有共同利益，但雙方在很多問題上的分歧以及印度的國(guó)內(nèi)因素導(dǎo)致合作局限在一定范圍內(nèi)，難以深化。具體而言，這些制約美印反恐合作的因素主要表現(xiàn)在以下方面：

(一)美印在反恐問題上利益有所不同

雖然美印兩國(guó)在打擊印度及南亞地區(qū)恐怖活動(dòng)和恐怖主義組織方面具有共同利益，但在具體問題上，雙方的利益并不完全相同，這直接導(dǎo)致雙方的反恐重點(diǎn)不同。例如，美國(guó)認(rèn)為最大的威脅來自于恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器的結(jié)合，但印度的政策制定者對(duì)此并不認(rèn)同。又如，印度東北部阿薩姆邦的“阿薩姆聯(lián)合解放陣線”(ULFA)多年來一直尋求該邦的獨(dú)立，印度認(rèn)為孟加拉國(guó)和緬甸政府對(duì)ULFA的活動(dòng)給予支持，要求美國(guó)直接向兩國(guó)政府施壓，切斷和ULFA的聯(lián)系。但美國(guó)國(guó)務(wù)院直到2004年才將UINA列入恐怖主義組織名單，將其歸為“不直接針對(duì)美國(guó)國(guó)家利益和公民”的恐怖主義組織。印度認(rèn)為，美國(guó)在九一一事件發(fā)生三年后才將ULFA定為恐怖組織，雖然一定程度上考慮到印度的關(guān)切，但這種做法對(duì)孟加拉國(guó)和緬甸政府施加的壓力仍是間接的，并不能完全切斷ULFA的境外支持。此外，美國(guó)的這種做法雖然對(duì)切斷ULFA的境外資金來源有所幫助，但對(duì)ULFA在印度國(guó)內(nèi)的活動(dòng)沒有任何影響。

(二)印度對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)的全球“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”持負(fù)面看法

雖然印度在九一一事件后全力配合美國(guó)的反恐行動(dòng)，但印度對(duì)布什政府發(fā)起的全球“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”，特別是阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)并不完全認(rèn)同，認(rèn)為其不符合印度的安全利益。第一，印度顧忌與阿拉伯世界的關(guān)系而不愿緊隨美國(guó)。印度認(rèn)為，布什政府發(fā)起的這兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)造成美國(guó)與伊斯蘭世界的關(guān)系極度緊張，如果印度緊隨美國(guó)的政策并成為其重要的反恐盟友之一，那么印度與阿拉伯國(guó)家的關(guān)系很可能因此受損，而這顯然不符合印度的國(guó)家利益。印度超過70％的石油進(jìn)口來自海灣國(guó)家，目前大約有500萬印度人居住在阿拉伯國(guó)家，保持與阿拉伯國(guó)家的良好關(guān)系是印度外交政策的重要內(nèi)容之一。第二，印度政府對(duì)于阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的態(tài)度也有所不同。美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)得到聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的授權(quán)，因此印度政府向美國(guó)提供了相關(guān)的軍事協(xié)助；但印度認(rèn)為伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)屬于非法戰(zhàn)爭(zhēng)，因此拒絕了美國(guó)的邀請(qǐng)，沒有參加伊拉克戰(zhàn)后重建。第三，印度批評(píng)美國(guó)的阿富汗戰(zhàn)后重建工作和軍事存在，對(duì)美在安全重建上重巴輕印不滿，隨著戰(zhàn)后國(guó)家重建進(jìn)程日益艱難，阿富汗安全形勢(shì)嚴(yán)重惡化，印度對(duì)美國(guó)和北約領(lǐng)導(dǎo)的重建及其軍事存在的批評(píng)也日漸增多。印度國(guó)內(nèi)主流智庫(kù)的安全專家認(rèn)為，美國(guó)在阿富汗只有軍事政策，沒有政治方案和地區(qū)政策。美國(guó)和北約的軍事存在只能造成地區(qū)更加不穩(wěn)定，使反恐形勢(shì)難以好轉(zhuǎn)。印度認(rèn)為，由于美國(guó)考慮到巴基斯坦的擔(dān)憂，因此在阿富汗重建問題上，特別是安全重建方面，從未認(rèn)真地向印度尋求幫助。這對(duì)自認(rèn)在阿富汗存在重要國(guó)家利益、是阿富汗重建重要利益攸關(guān)方的印度而言是難以接受的。

(三)巴基斯坦因素

美印最大的分歧在于對(duì)印巴關(guān)系的看法。印度將巴基斯坦看作恐怖主義威脅的主要來源，其對(duì)印度造成的危害不局限于克什米爾，還包括印度的其他地區(qū)。印度對(duì)美國(guó)在印巴關(guān)系中扮演的角色一直表示不滿。2001年美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)后，出于地緣戰(zhàn)略和反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要，美國(guó)與巴基斯坦雙邊安全關(guān)系迅速發(fā)展。印度對(duì)此心存疑慮。2001年12月發(fā)生的針對(duì)印度議會(huì)的恐怖襲擊案加重了印度對(duì)美國(guó)的不滿。印度認(rèn)為這起恐怖襲擊案是恐怖組織“虔誠(chéng)軍”(Lashkar-e-Taibar)接受巴基斯坦三軍聯(lián)合情報(bào)總局(ISI)的命令所為，因此在印巴邊境集結(jié)大量軍隊(duì)，之后因美國(guó)承諾將向巴基斯坦穆沙拉夫政府施壓，要求其停止向印度的跨界滲透而未采取任何軍事行動(dòng)。但是，印度認(rèn)為美國(guó)的壓力沒有產(chǎn)生效果，來自巴方的跨界滲透沒有完全停止。因此，印度國(guó)內(nèi)有人認(rèn)為美國(guó)成功干預(yù)南亞危機(jī)的能力正在下降，印度今后處理來自巴方跨界滲透而產(chǎn)生的危機(jī)時(shí)必須依靠自己。2003年印巴關(guān)系開始好轉(zhuǎn)，雙方開始就包括克什米爾等一系列問題進(jìn)行談判，美國(guó)在此過程中扮演了鼓勵(lì)推動(dòng)雙方談判的角色，但印度對(duì)此仍有不滿，認(rèn)為美國(guó)應(yīng)向巴基斯坦施加更大的壓力，以阻止其跨界滲透行為。但美國(guó)將巴基斯坦視為其反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的重要盟友，一直要求巴政府有效應(yīng)對(duì)其國(guó)內(nèi)的伊斯蘭極端組織，并要求印度在印巴關(guān)系上保持克制。2008年11月孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席穆倫將軍在印巴進(jìn)行穿梭外交，向印度施加巨大壓力要求其不得與巴基斯坦發(fā)生軍事沖突，以防止巴方將戰(zhàn)斗在巴阿邊境上的軍隊(duì)調(diào)至印巴邊境，從而妨礙美國(guó)在阿富汗的軍事行動(dòng)，動(dòng)搖巴基斯坦上臺(tái)不久的民選政府的根基，影響美巴反恐聯(lián)盟的穩(wěn)固。隨著地區(qū)反恐形勢(shì)的演變，巴基斯坦因素還將長(zhǎng)期存在于美印反恐合作中。

(四)美印在一些安全問題上看法不同

雖然美印軍事關(guān)系有了顯著提升，但雙方在一些地區(qū)安全問題上的看法不盡相同。在中東地區(qū)，雖然雙方在反恐、確保地區(qū)穩(wěn)定和能源供應(yīng)穩(wěn)定方面有共同利益，但美印之間的分歧仍然存在。一方面，雖然印度與以色列保持著較為良好的雙邊關(guān)系，特別是軍事關(guān)系，但也同時(shí)希望與阿拉伯國(guó)家保持良好關(guān)系。因此，印度對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)及美國(guó)的巴以政策始終存在不滿。另一方面，印度希望與伊朗保持良好的雙邊關(guān)系，特別希望在能源領(lǐng)域展開合作。洽談中的伊朗一印度一巴基斯坦天然氣管道不僅可以幫助印度在一定程度上解決能源供應(yīng)緊張問題，也可被視作印巴間的信任建立措施(CBMs)。但美國(guó)出于自身利益考慮，一直反對(duì)該管道的建設(shè)，表示支持土庫(kù)曼一阿富汗一巴基斯坦天然氣管道(延伸至印度)。由于阿富汗安全形勢(shì)惡劣，這條管道的前景非常黯淡。在東南亞，印度非常重視與緬甸的關(guān)系。緬甸是印度實(shí)施“東向”政策的重要一環(huán)，其豐富的油氣資源對(duì)印度有巨大的吸引力，同時(shí)印度還高度重視中國(guó)在緬甸的影響力，因此印度堅(jiān)持發(fā)展與緬甸的全方位關(guān)系。但美國(guó)批評(píng)印度通過貿(mào)易和軍事關(guān)系為緬甸政府提供幫助，使西方社會(huì)的制裁無效，要求印度向緬甸施加壓力，改善其人權(quán)狀況等。在非洲，雖然總體上對(duì)印度加強(qiáng)與非洲國(guó)家的關(guān)系持歡迎態(tài)度，但美國(guó)對(duì)印度發(fā)展與蘇丹和尼日利亞的能源關(guān)系有所不滿，認(rèn)為這影響了美國(guó)對(duì)這兩個(gè)國(guó)家的政策實(shí)施效果。

(五)印度國(guó)內(nèi)反恐體系缺陷嚴(yán)重

美國(guó)認(rèn)為，印度的司法體系負(fù)擔(dān)過重，腐敗嚴(yán)重，法院系統(tǒng)效率低下，執(zhí)法能力薄弱。美國(guó)批評(píng)印度對(duì)恐怖行為案件的審理通常要幾年時(shí)間才能完成，并指出大部分印度地方警察裝備較差，缺乏訓(xùn)練，根本無法有效應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。印度國(guó)內(nèi)對(duì)其反恐體系不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的批評(píng)也非常多，在孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，相關(guān)批評(píng)更加尖銳。首先，印度反恐體系機(jī)構(gòu)繁多(見圖1)，互相溝通協(xié)調(diào)較差，各種信息不能及時(shí)匯總評(píng)估。根據(jù)分工，情報(bào)局(IB)負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)情報(bào)工作，調(diào)查分析局(RAW)負(fù)責(zé)對(duì)外情報(bào)工作，兩個(gè)機(jī)構(gòu)都直接通過內(nèi)閣秘書向國(guó)家安全顧問和總理報(bào)告，但互相之間信息溝通很少，且相互爭(zhēng)奪資源和權(quán)力。其次，印度政府在卡吉爾沖突后意識(shí)到雖然它有很多機(jī)構(gòu)收集技術(shù)情報(bào)，但缺少專門的機(jī)構(gòu)整合相關(guān)信息。因此，2004年10月印度政府的內(nèi)閣安全委員會(huì)(CCS)同意設(shè)立國(guó)家技術(shù)研究組織(NTRO)，提升印度的技術(shù)情報(bào)工作水平。該機(jī)構(gòu)模仿美國(guó)國(guó)家安全局(NSA)在美國(guó)情報(bào)體系中的作用，全面負(fù)責(zé)印度的技術(shù)情報(bào)資產(chǎn)，遺憾的是該組織設(shè)立至今仍未受到足夠重視，也不能領(lǐng)導(dǎo)指揮情報(bào)局(IB)、調(diào)查分析局等機(jī)構(gòu)的技術(shù)情報(bào)部門，作用發(fā)揮差強(qiáng)人意。此外，印度情報(bào)部門中少數(shù)族裔基層工作人員的比例過低，直接影響到草根階層中的情報(bào)收集工作；反恐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行資金較少也是影響反恐機(jī)構(gòu)工作效率的原因。

(六)印度國(guó)內(nèi)政治因素

印度的國(guó)內(nèi)政治也是影響印美反恐合作的因素之一。印度國(guó)內(nèi)各種政治力量圍繞反恐法的制定和實(shí)施展開持續(xù)多年的博弈，反恐法的制定已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)政治問題。印度1985年開始執(zhí)行的《恐怖及分裂活動(dòng)(防范)法案》(TA-DA)長(zhǎng)期受到外界批評(píng)，主要原因是該法對(duì)“恐怖分子”的定義過于寬泛；且該法規(guī)定嫌疑人對(duì)警察所做的供認(rèn)可被用作法庭證據(jù)，這可能導(dǎo)致警察逼供；而印度一些少數(shù)族裔則認(rèn)為該法是專門用來針對(duì)他們的。因此，拉奧政府于1995年廢止了這部法律。此后直至2001年印度一直沒有一部專門的反恐法。九一一事件發(fā)生后，印度議會(huì)通過了《防范恐怖主義條例》(POTO)，該條例于2002年被《防范恐怖主義法案》(POTA)所取代。這部法案較TADA有了較大進(jìn)步，特別是在對(duì)“恐怖分子”的定義方面更加準(zhǔn)確。盡管如此，它仍然受到印度國(guó)內(nèi)很多人權(quán)組織和非政府組織的批評(píng)。這些組織認(rèn)為POTA允許政府在未提出任何指控前將嫌疑人拘禁180天，這與印度憲法對(duì)基本人權(quán)的保障相抵觸。2004年大選期間，POTA成為重要的選舉議題，新上任的統(tǒng)一進(jìn)步聯(lián)盟(UPA)政府被迫于當(dāng)年10月7日廢止了POTA。此后，印度國(guó)內(nèi)希望制定一部專門的反恐法的呼聲始終高漲，但政府強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有的《國(guó)家安全法》(NSA)和《禁止非法活動(dòng)法》(UAPA)足以打擊印度的恐怖主義活動(dòng)。2008年11月孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，制定一部專門的反恐法的問題再次成為印度國(guó)內(nèi)政治的焦點(diǎn)。圍繞該焦點(diǎn)的政治爭(zhēng)斗事實(shí)上損害了印度反恐斗爭(zhēng)的法律基礎(chǔ)，也對(duì)印度與美國(guó)的反恐合作產(chǎn)生了負(fù)面影響。

此外，印度左派政黨對(duì)美國(guó)抱有深刻的戒心，并不歡迎美國(guó)與印度在反恐方面的合作。印度共產(chǎn)黨(馬)和印度共產(chǎn)黨就曾要求印度中央政府向美國(guó)提出，不要干涉印度的內(nèi)部安全問題，要求切蒂斯格爾邦人民黨政府不要接受美國(guó)的幫助來共同打擊毛派恐怖主義活動(dòng)。因此，印度中央政府在與美國(guó)合作反恐時(shí)必須顧及國(guó)內(nèi)不同政治力量的訴求，以確保國(guó)內(nèi)政治的穩(wěn)定。

(七)技術(shù)層面的問題

印度對(duì)與美國(guó)合作反恐還存在技術(shù)層面的擔(dān)心。例如，印度擔(dān)心美國(guó)會(huì)要求在印度機(jī)場(chǎng)對(duì)外出乘客進(jìn)行生物統(tǒng)計(jì)安全測(cè)試(biometrics scans)，而這種強(qiáng)制性的測(cè)試將對(duì)印度公民的人權(quán)構(gòu)成侵犯。更為重要的是，印度很可能無法得到在美國(guó)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行測(cè)試的對(duì)等權(quán)利。此外，美國(guó)國(guó)土安全部(DHS)于2002年提出“集裝箱安全計(jì)劃”(CSI)，該計(jì)劃是九一一事件后美國(guó)實(shí)施的重要的海上安全措施。美國(guó)要求與其有海上貿(mào)易往來的世界主要港口都加入該計(jì)劃。美印雙方關(guān)于孟買的加拉瓦爾·尼赫魯港加入CSI的談判進(jìn)行了好幾輪，雖然印度意識(shí)到加入CSI不僅能強(qiáng)化印度港口的安全形勢(shì)，也不會(huì)損害其商業(yè)利益，但出于國(guó)家安全方面的考慮，印度至今仍未加入CSI。技術(shù)層面的合作障礙將直接影響美印反恐合作獲得直接的成果。

三、美印反恐合作的發(fā)展趨勢(shì)

2008年11月孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，美國(guó)國(guó)內(nèi)主流智庫(kù)提出美國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)與印度的反恐合作，而歷次聯(lián)合反恐工作組機(jī)制會(huì)議上，美印雙方也都反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)合作的重要性。目前，雙方反恐合作的進(jìn)一步發(fā)展面臨著一些不確定因素，合作能否繼續(xù)深入開展尚不明確。

第一個(gè)不確定因素是美國(guó)奧巴馬政府在克什米爾問題上的立場(chǎng)。奧巴馬在總統(tǒng)競(jìng)選早期曾表示，他會(huì)鼓勵(lì)印巴就克什米爾問題進(jìn)行對(duì)話，他認(rèn)為如果巴基斯坦在“向東看”時(shí)能夠更加自信，它就不太會(huì)相信和塔利班合作能更好地保護(hù)它的利益。此后，他多次發(fā)表對(duì)阿富汗反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的看法，認(rèn)為如果美國(guó)要讓巴基斯坦全力配合其在阿巴邊境的軍事行動(dòng)，就先要解除巴基斯坦的后顧之憂，即必須要求印度在克什米爾問題上保持克制。奧巴馬在競(jìng)選期間的論述能否真正轉(zhuǎn)化為新政府的政策還不確定，但如果新政府在克什米爾問題上改變布什政府不介入的立場(chǎng)，反而加大干預(yù)力度，可能會(huì)帶來諸多負(fù)面效果。印度可能因此中斷與巴基斯坦關(guān)于克什米爾問題的對(duì)話，因?yàn)橹暗膶?duì)話是在雙邊基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而美國(guó)的介入將導(dǎo)致印度政府的國(guó)內(nèi)支持度降低，巴基斯坦軍方也可能在對(duì)話中采取更加強(qiáng)硬的立場(chǎng)。另外，美國(guó)新政府將克什米爾問題置于其外交議程的重要位置，也可能使克什米爾分離主義勢(shì)力更加活躍，使當(dāng)?shù)氐倪x舉進(jìn)程更為復(fù)雜?？傊?，如果美國(guó)新政府在克什米爾問題上改變布什政府的政策，轉(zhuǎn)而更為積極地干預(yù)，可能遭到印度國(guó)內(nèi)的強(qiáng)烈反對(duì)，并因此影響美印的反恐合作。

第二個(gè)不確定因素是美國(guó)新政府的阿富汗政策。阿富汗國(guó)家重建進(jìn)程已經(jīng)走過了七個(gè)年頭，但目前阿富汗國(guó)家安全局勢(shì)惡劣，經(jīng)濟(jì)重建停滯，鴉片生產(chǎn)泛濫。美歐在阿富汗政策上存在嚴(yán)重分歧，并直接導(dǎo)致重建進(jìn)程舉步維艱。奧巴馬在當(dāng)選后表示要把美國(guó)全球反恐重點(diǎn)從伊拉克轉(zhuǎn)到阿富汗，主張向阿富汗增派美軍，并要求其北約盟友效仿；增加對(duì)阿富汗經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助；要求阿富汗政府打擊腐敗和毒品；通過增加對(duì)巴基斯坦的非軍事援助，要求巴基斯坦對(duì)其與阿富汗邊境地區(qū)的安全承擔(dān)起更大的責(zé)任。雖然布什政府向伊拉克增兵后，伊拉克安全形勢(shì)有了較大好轉(zhuǎn)，但相同的做法能否在阿富汗取得成效卻令人懷疑。沒有輔助政策配合的增兵政策只能強(qiáng)化美軍和北約軍隊(duì)在阿富汗民眾心中已有的“侵略者”形象，如果奧巴馬政府繼承布什政府的政策，用“捕食者”無人機(jī)在阿巴邊境部落地區(qū)進(jìn)行轟炸，只能在巴基斯坦國(guó)內(nèi)激起更加強(qiáng)烈的反美情緒，并可能導(dǎo)致巴脆弱的民選政府垮臺(tái)。目前，奧巴馬在阿富汗問題上的政策僅限于上述內(nèi)容，其明顯的缺陷在于沒有出臺(tái)一個(gè)解決問題的地區(qū)戰(zhàn)略。雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)要求新政府在阿富汗問題上實(shí)施地區(qū)戰(zhàn)略的呼聲日益高漲，但從目前情況看，美國(guó)并不愿意，也沒有能力在照顧到相關(guān)地區(qū)國(guó)家利益的基礎(chǔ)上，實(shí)行一個(gè)地區(qū)戰(zhàn)略來穩(wěn)定阿富汗的形勢(shì)。印度認(rèn)為其在阿富汗的戰(zhàn)略利益非常重要，是阿富汗問題的利益攸關(guān)方，因此在阿富汗重建進(jìn)程中投入巨大。印度是阿富汗第五大雙邊援助國(guó)，在阿富汗承接了許多重建項(xiàng)目，包括阿富汗議會(huì)大廈和一些重要的道路建設(shè)。印度還為阿富汗培訓(xùn)警察、外交官和政府工作人員。近年來，隨著阿富汗安全形勢(shì)的惡化，印度在阿人員也屢次受到安全威脅，其駐阿使館還遭到恐怖襲擊，損傷慘重。如果美國(guó)新政府的政策繼續(xù)被印度解讀為過度依賴巴基斯坦的支持，因巴方的敏感而故意忽視印度的作用，那么印度對(duì)美國(guó)反恐政策的負(fù)面看法不會(huì)得到改觀，雙方的反恐合作也不可能有所深入。

第三個(gè)不確定因素是印巴關(guān)系。雖然近年來印巴關(guān)系問題不斷，但緩和的勢(shì)頭沒有改變。孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，印巴兩國(guó)都有強(qiáng)烈的互相批評(píng)、指責(zé)的聲音，有些言論已經(jīng)失去理性。兩國(guó)政府出于自身利益的考慮，在美國(guó)布什政府巨大的壓力下，都保持了相當(dāng)?shù)目酥?，盡量不使恐怖襲擊案破壞兩國(guó)的和平進(jìn)程。但是，印巴關(guān)系的未來走勢(shì)仍然充滿變數(shù)。孟買恐怖襲擊案對(duì)印巴關(guān)系投下的陰影還將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。特別是巴基斯坦國(guó)內(nèi)政局不穩(wěn)，上臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)的民選政府能否獲得軍方的支持，在緩和印巴關(guān)系上能否有所作為，也仍是一個(gè)較大的不確定因素。印巴關(guān)系緊張將直接影響美國(guó)在南亞的反恐戰(zhàn)略及其與印度反恐合作的前景。

第四個(gè)不確定因素是印度國(guó)內(nèi)反恐體系的改革。孟買恐怖襲擊案發(fā)生后，印度國(guó)內(nèi)開始深刻反省自身的問題，包括反恐機(jī)構(gòu)關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)困難；反恐經(jīng)費(fèi)緊張、人員不足；反恐法律基礎(chǔ)薄弱、執(zhí)法欠缺以及反恐政策高度政治化等。在不到一個(gè)月的時(shí)間里，印度議會(huì)已經(jīng)通過關(guān)于成立具有較高調(diào)查權(quán)限的、類似美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局的國(guó)家調(diào)查局(NIA)和強(qiáng)化《禁止非法活動(dòng)法》的議案。雖然行動(dòng)迅速，但這些措施并未從根本上解決印度反恐機(jī)構(gòu)之間難以協(xié)調(diào)的問題。

綜上所述，九一一事件后美印反恐合作雖然取得了一定成效，但由于種種制約因素的影響，這種合作尚未能滿足雙方各自的利益需求。孟買恐怖襲擊案后，雖然雙方加強(qiáng)合作的意愿上升，但美國(guó)新政府的相關(guān)政策尚不明朗，印巴關(guān)系的發(fā)展前景也撲朔迷離，給美印反恐合作帶來了較大的不確定性。外界對(duì)美印反恐合作的實(shí)質(zhì)性發(fā)展不應(yīng)有過高期待。