掌舵與劃槳：政府網(wǎng)絡(luò)行政管理的角色之辯

互聯(lián)網(wǎng)管理事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，事關(guān)社會(huì)風(fēng)氣走向，已經(jīng)成為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大計(jì)，因此加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理成為各國(guó)政府普遍的責(zé)任。然而，就我國(guó)政府的網(wǎng)絡(luò)管理效果來(lái)看，雖然取得了很大成就，但效果并不十分理想?；ヂ?lián)網(wǎng)這種不容樂(lè)觀的態(tài)勢(shì)與我國(guó)傳統(tǒng)的媒介管理方式有關(guān)，建國(guó)以來(lái)，報(bào)紙、廣播、電視一直都發(fā)揮黨的“喉舌”作用，從宏觀到微觀，政府對(duì)這些傳統(tǒng)媒體的監(jiān)管都是“具體而微”、嚴(yán)格控制，既充當(dāng)“掌舵者”的角色又充當(dāng)“劃槳者”角色?；ヂ?lián)網(wǎng)出現(xiàn)后，這種管理方式與理念也被移植到此領(lǐng)域。但由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、廣域性、快速性等特點(diǎn)，政府對(duì)傳統(tǒng)媒介的監(jiān)管方式難以適應(yīng)這一全新的變化，因此必須結(jié)合中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的特性與發(fā)展實(shí)際，確定政府在網(wǎng)絡(luò)管理中的恰當(dāng)角色定位，即政府要轉(zhuǎn)變管理理念與管理方式，充當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與管理的“掌舵者”，而非在管理中不分輕重、眉毛胡子一把抓。

一、管制與治理: 一種形而上的思考

政府恰如其分的定位自己網(wǎng)絡(luò)管理中的角色，需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)管理的理念重新理解，其核心是對(duì)網(wǎng)絡(luò)“管制”與治理的區(qū)分。在中國(guó)特色互聯(lián)網(wǎng)管理機(jī)制中，政府的準(zhǔn)確角色坐標(biāo)應(yīng)該是“治理”，而非“管制”，一詞之差，但涉及的管理理念卻相差千里。

首先是二者蘊(yùn)藉的內(nèi)涵不同?！肮苤啤币辉~在中文詞匯中并不存在，它是英文“regulation”的中文翻譯，其字面上的意思是“控制、規(guī)章和規(guī)則”，一個(gè)具有普遍意義的可有效運(yùn)用的管制定義仍未出現(xiàn)①。而從西方學(xué)者對(duì)于管制理論研究的文獻(xiàn)中可以看出，“管制”是指政府對(duì)企業(yè)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，它一般包括以下幾個(gè)方面：（1）內(nèi)容管制是由政府主導(dǎo)的；（2）管制需要立法提供法律依據(jù)；（3）管制過(guò)程中，企業(yè)和個(gè)人屬于受管制群體，但可以根據(jù)普通法和行政法對(duì)政府的管制行為提出法律訴訟。（周其仁，2006）由此可見，互聯(lián)網(wǎng)“管制”是由政府通過(guò)制定一系列政策法律來(lái)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的違法行為進(jìn)行干預(yù)的活動(dòng)。而“治理”（Govermence）一詞來(lái)源于古希臘字母Kybernao，原意是指“引導(dǎo)”（Steer）。該詞普遍被用于商業(yè)、非營(yíng)利性行業(yè)、公共管理和國(guó)際合作等情境下。它是一個(gè)比“政府管制”寬泛的概念，盡管目前并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義，但它一般指“社會(huì)”與“政府”的共管共治，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、中介組織和個(gè)人在社會(huì)管理中的重要作用②。從內(nèi)涵可見，治理的理念最適合網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與管理。

其次從主體來(lái)看，管制的主體是政府部門，而治理的主體則多元化，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、非贏利組織等，政府部門不再是唯一的權(quán)力中心。

再次，從權(quán)力運(yùn)行的方向看，治理中的權(quán)力運(yùn)行方向不是像管制中自上而下單一向度的，也不是單純的控制與統(tǒng)治，而是包括上下互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系。

最后從使用的手段分析，治理的手段比管制更加多元化，不僅包括法律法規(guī)，也包括自律、教育等。采取治理的方式而不是管制，這是由于互聯(lián)網(wǎng)的特性所決定的。網(wǎng)絡(luò)自由主義的布道者、著名的科技評(píng)論者約翰· 派瑞巴爾特在線上討論區(qū)貼了一個(gè)“虛擬空間獨(dú)立宣言”，聲稱網(wǎng)絡(luò)新世界是創(chuàng)新、平等、公益的，永遠(yuǎn)不受政府管轄。其主張很快得到了許多人的響應(yīng)，人們希望新的信息技術(shù)將形成一種力量，沖破一切政府的控制和法律的制約。雖然互聯(lián)網(wǎng)有一定的自我管理能力，但諸多網(wǎng)絡(luò)社會(huì)問(wèn)題卻不是互聯(lián)網(wǎng)本身所能夠解決的，國(guó)際主流意見認(rèn)為政府必須在互聯(lián)網(wǎng)中發(fā)揮作用?？墒怯捎诨ヂ?lián)網(wǎng)分散式、分布式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政府采用樹狀或者金字塔的管理模式并不能消除網(wǎng)絡(luò)傳播的負(fù)面影響。因此，在純粹依靠政府管理且效果不佳的情況下，采用更加靈活的治理方式是一個(gè)比較明智的措施。

二、政府網(wǎng)絡(luò)管理角色錯(cuò)位問(wèn)題剖析

網(wǎng)絡(luò)管理中，政府的行政手段監(jiān)管是實(shí)施網(wǎng)絡(luò)管理的重要輔助手段，如果行政手段運(yùn)用不當(dāng)，就會(huì)造成角色錯(cuò)位，給網(wǎng)絡(luò)發(fā)展帶來(lái)一定的困難。網(wǎng)絡(luò)管理中，政府的角色錯(cuò)位通常有以下幾種。

首先是管理主體的角色錯(cuò)位。此處管理主體角色錯(cuò)位包括兩方面：網(wǎng)絡(luò)管理人才的缺失與政府多頭管理的不足。從管理隊(duì)伍看，我國(guó)目前缺乏一大批既懂網(wǎng)絡(luò)又懂管理的專門人才隊(duì)伍，同時(shí)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)管理人才素質(zhì)也亟待提高。從管理部門看，目前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)行政監(jiān)管的主體幾乎遍及所有政府領(lǐng)域。如此眾多的部門管理，看似在網(wǎng)絡(luò)管理領(lǐng)域投下了重兵，花費(fèi)了巨大的人力物力，但管理效果卻并不理想。多個(gè)部門參與互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，但是各部門之間的監(jiān)管邊界不清，在很多地方出現(xiàn)重疊，特別是在那些新興的技術(shù)和業(yè)務(wù)上。由于各部門的管理尺度不一，管理強(qiáng)度不一，使得互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管有整體走嚴(yán)的趨勢(shì)，這在很大程度上制約了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。同時(shí)，各部門的監(jiān)管也缺乏整合優(yōu)勢(shì)，各自為陣，彼此建立的數(shù)據(jù)庫(kù)、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、監(jiān)管體系之間互不溝通，缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這既增加了監(jiān)管的信息獲取成本、執(zhí)法成本，又使得監(jiān)管往往達(dá)不到其應(yīng)有的效果③。管理滯后于發(fā)展，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的常態(tài)。但是如果管理落后于現(xiàn)實(shí)太多，就會(huì)產(chǎn)生很大的問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)是一種新事物也是一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)的多頭管理方式的實(shí)用性會(huì)大打折扣，這種分散的管理模式導(dǎo)致了名為齊抓共管、實(shí)為齊抓不管的局面。

其次是監(jiān)管對(duì)象的角色錯(cuò)位。政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管應(yīng)該是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)，既包括網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)管也包括整個(gè)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行管理。目前，政府的管理顯然過(guò)于傾向于對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)管，對(duì)作為網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管屬性顯得相對(duì)薄弱。即便在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管方面，管理的詳略也不得當(dāng)，很多方面出現(xiàn)管理空白或監(jiān)管力量不足。比如對(duì)成年人的保護(hù)方面、公民的網(wǎng)絡(luò)隱私方面、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)方面、網(wǎng)絡(luò)輿論方面，政府的引導(dǎo)與管理都顯得過(guò)于單薄。

再次是監(jiān)管方式的角色錯(cuò)位。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管應(yīng)該發(fā)揮政府的引導(dǎo)和服務(wù)角色，聯(lián)合各非政府組織和廣大網(wǎng)民采用多種手段綜合治理。但我國(guó)政府當(dāng)下的管理手段較為單一，剛性有余，軟性不夠。現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的管理還是主要依賴行政手段。這種單一的治理，效果并不理想。

最后是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理法規(guī)的建設(shè)滯后，無(wú)法應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展。從制度上講，完備的法制才是互聯(lián)網(wǎng)健康的有利保障。由于種種原因，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的法律尚不完善，甚至很多方面存在漏洞和空白。這直接導(dǎo)致了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)不法信息的泛濫，也間接導(dǎo)致了我國(guó)政府不得不過(guò)多依靠行政手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行監(jiān)管。法制建設(shè)滯后的另一面是與國(guó)際接軌不夠?；ヂ?lián)網(wǎng)的使用與發(fā)展具有全球性，單靠一國(guó)關(guān)門治理，是無(wú)法徹底解決問(wèn)題的。

三、政府在網(wǎng)絡(luò)管理中的角色完善

網(wǎng)絡(luò)管理中，政府的角色應(yīng)該定位在指導(dǎo)、引導(dǎo)、規(guī)劃服務(wù)上，以政府指導(dǎo)為主，建立起以政府為中心的多元化管理體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與管理。當(dāng)前，建立具有中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)管理體制，政府應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)完善。

制定一個(gè)明確的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展管理戰(zhàn)略，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理的理論研究。21世紀(jì)最重要的資源就是信息資源，為了能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，世界許多國(guó)家無(wú)不制定了雄心勃勃的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略。我國(guó)也同樣如此，把建立具有中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)作為重要戰(zhàn)略目標(biāo)，力圖構(gòu)建和諧的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。為此，我們也同樣需要把構(gòu)建有中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)制作為我們互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展管理的戰(zhàn)略目標(biāo)，加強(qiáng)先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)管理方面的理論研究。但是，現(xiàn)在業(yè)界與學(xué)界對(duì)此的關(guān)注與研究還是太少，相應(yīng)的研究成果更少。

整合監(jiān)管力量。在多元管理機(jī)制中，政府擔(dān)負(fù)最至關(guān)重要的責(zé)任，因此理順政府各部門的監(jiān)管，整合監(jiān)管力量就成為管理體制建設(shè)的重中之重。面對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)媒介監(jiān)管政出多門、缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃部門、監(jiān)管效率低下、行政資源浪費(fèi)巨大的情況，有必要成立一個(gè)熟悉網(wǎng)絡(luò)，并了解政府各監(jiān)管部門職責(zé)的網(wǎng)絡(luò)管理協(xié)調(diào)組織。這個(gè)組織部門平時(shí)既可以負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府各部門的監(jiān)管行動(dòng)，使各部門各司其職、形成齊抓共管的局面；另一方面也可以負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門與非政府組織之間、中國(guó)與各國(guó)之間的網(wǎng)絡(luò)管理協(xié)調(diào)工作。

建立專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)管理隊(duì)伍。網(wǎng)絡(luò)管理，說(shuō)到底關(guān)鍵還在人才。面對(duì)通信技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，我國(guó)政府的網(wǎng)絡(luò)管理人才隊(duì)伍建設(shè)明顯滯后，沒(méi)有一支既懂技術(shù)又懂管理的復(fù)合人才，就根本無(wú)法應(yīng)付日益復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)局面，也無(wú)法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，保證網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的健康與和諧。因此，我國(guó)政府應(yīng)該一方面建立起較為完備的網(wǎng)絡(luò)從業(yè)人員的管理體系，并形成一套成熟的人才培訓(xùn)、評(píng)用模式。另一面，也要積極提高現(xiàn)有政府管理人員的管理素質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在不斷的發(fā)展，加上政府管理部門現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)管理隊(duì)伍本來(lái)專業(yè)素養(yǎng)就不太高，因此，只有對(duì)他們不斷培訓(xùn)，才能提高他們的業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的管理需求。

運(yùn)用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)媒體。政府運(yùn)用市場(chǎng)手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)管理，是在充分認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，對(duì)網(wǎng)絡(luò)有效管理的進(jìn)步。互聯(lián)網(wǎng)不僅作為媒體具備文化屬性，同時(shí)也是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)屬性。政府在對(duì)網(wǎng)絡(luò)硬性控制的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)，不但會(huì)為政府的管理減負(fù)，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)能力的不足，而且還可促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)容生產(chǎn)上的良性運(yùn)作，增強(qiáng)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的責(zé)任感。國(guó)外在運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)控媒體方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，如在英國(guó)，經(jīng)濟(jì)杠桿也是政府控制新聞單位的重要手段，某家新聞單位贏利太多，政府就課以特別稅;如果虧本太多，便能得到特別補(bǔ)助金④（pp.379-380）。美國(guó)也是如此，如在保護(hù)未成年人上網(wǎng)方面，美國(guó)政府就通過(guò)稅收政策促使網(wǎng)站限制未成年人瀏覽不良信息。

轉(zhuǎn)變引導(dǎo)方式，改善輿論導(dǎo)向控制。在輿論引導(dǎo)方式上，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體要避免像傳統(tǒng)媒體那樣的直接硬性控制，應(yīng)積極采用新手段，實(shí)現(xiàn)柔性間接控制。對(duì)專業(yè)新聞網(wǎng)站，我國(guó)政府可以在經(jīng)濟(jì)上大加輔助，積極培養(yǎng)和建立一批權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)主流媒體，在資金、技術(shù)、人才方面給予強(qiáng)有力的支持，以發(fā)揮網(wǎng)上主流媒體在網(wǎng)絡(luò)傳播環(huán)境中引導(dǎo)社會(huì)輿論的正效應(yīng)⑤。把輿論導(dǎo)向控制權(quán)掌握在自己手里。同時(shí)要增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)評(píng)論對(duì)輿論的引導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員的素質(zhì)，轉(zhuǎn)變引導(dǎo)的方式，而不是一味增加評(píng)論員的數(shù)量。最后是發(fā)揮普通網(wǎng)民的作用，掌握輿論的正確導(dǎo)向。在引導(dǎo)輿論時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮主流新聞網(wǎng)站的“議程設(shè)置”功能和網(wǎng)上被俗稱為“意見領(lǐng)袖”的作用，通過(guò)網(wǎng)上網(wǎng)下互動(dòng)，廣開言路，吸引廣大網(wǎng)民參加，引導(dǎo)網(wǎng)民的輿論朝積極向上的方向發(fā)展。

加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的國(guó)際合作。這種合作包括司法合作與國(guó)際專門組織的管理。由于各國(guó)的國(guó)情不同，某些網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)在我國(guó)違法，但在別國(guó)可能就合法；同時(shí)在信息源上，由于網(wǎng)絡(luò)犯罪的國(guó)際性和無(wú)國(guó)界性，使得犯罪者不需要進(jìn)入實(shí)施的國(guó)家也可以進(jìn)行某種犯罪。打擊這種犯罪，沒(méi)有國(guó)際間的合作是不行的。網(wǎng)絡(luò)犯罪的跨國(guó)性也需要專門的國(guó)際組織來(lái)發(fā)揮治理作用，國(guó)際組織的重要作用可以一方面推動(dòng)各國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)治理上的合作，另一方面則可以制定行業(yè)規(guī)章制度來(lái)規(guī)范國(guó)際間相關(guān)行業(yè)的行為，例如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）和國(guó)際電信協(xié)會(huì)（ITU）等都已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)治理上發(fā)揮了重要的作用。隨著各國(guó)合作的增強(qiáng)，國(guó)際組織的影響將會(huì)越來(lái)越大，國(guó)際組織在互聯(lián)網(wǎng)治理方面將會(huì)更好的彌補(bǔ)政府行為的不足。加強(qiáng)和別國(guó)的合作，我們也可以借鑒別國(guó)先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)管理經(jīng)驗(yàn)，如學(xué)習(xí)國(guó)外網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理的分級(jí)制，積極開發(fā)過(guò)濾技術(shù)、身份識(shí)別技術(shù)等。

最后，政府還要扮好推動(dòng)者角色，積極推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)的完善，爭(zhēng)取制定一部完整的網(wǎng)絡(luò)法律，讓法制成為網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展的守護(hù)神。同時(shí)政府還要推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)與網(wǎng)民自律、推動(dòng)社會(huì)各非政府組織共同參與到網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督與管理當(dāng)中。

（本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目：《互聯(lián)網(wǎng)管理與中國(guó)特色網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)》的部分研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：072D040）

注釋

①史普博：《管制與市場(chǎng)》，余暉等譯，上海：上海人民出版社，2003年7月第2版

②劉兵：《關(guān)于中國(guó)網(wǎng)內(nèi)容管制理論研究》[D]，2007年4月

③韋柳融、王融：《中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)管理體制分析》，《中國(guó)新通信》，2007年第18期

④中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新聞研究所：《七國(guó)新聞傳播事業(yè)》[M]，重慶:重慶出版社，1988版

⑤陳健、沈獻(xiàn)君：《試論網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播特征和管理途徑》，《新聞界》，2007年第6期

（作者系三峽大學(xué)文學(xué)院教師，華中科技大學(xué)新聞與信息傳播學(xué)院博士研究生）