堅持和完善中國特色檢察制度

[摘要]經(jīng)過六十年創(chuàng)立起來的有中國特色的社會主義檢察制度，是符合中國實際的，來之不易的成果。正確理解中國特色檢察制度，積極履行法律監(jiān)督職責(zé)，依法探索檢察改革，是堅持和完善中國特色檢察制度的基本要求，是維護法律統(tǒng)一、推進(jìn)國家法治建設(shè)的重要保證。

[關(guān)鍵詞]中國特色檢察制度；法律監(jiān)督；檢察改革

[中圖分類號]D916，3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-6470(2009)06-0086-05

自1949年10月22日最高人民檢察署成立至今，新中國檢察事業(yè)已經(jīng)走過了60個春秋。在這回眸歷史、開拓未來的時刻，正確理解中國特色檢察制度，積極履行檢察職責(zé)，依法探索檢察改革，是堅持和完善中國特色的檢察制度優(yōu)越性、守護公平、推進(jìn)法治的基本要求和重要保證。

一、正確理解中國特色檢察制度的發(fā)展歷程

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，這是中國特色社會主義檢察制度的核心內(nèi)容和基本特征。一般認(rèn)為，中國特色社會主義檢察制度主要體現(xiàn)在四個方面：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義檢察制度是人民性、黨性和法治的有機統(tǒng)一；二是隸屬于人民代表大會，人民檢察院具有獨立憲法地位，是“一府兩院”架構(gòu)的重要組成部分；三是法律監(jiān)督，人民檢察院的根本職責(zé)是通過法律監(jiān)督維護國家的法制統(tǒng)一：四是檢察機關(guān)實行垂直型的領(lǐng)導(dǎo)體制。這一特色制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)中創(chuàng)造和發(fā)展起來的，是經(jīng)過了實踐的檢驗與修正形成的，是符合中國社會歷史實際的，“具有歷史的必然性、內(nèi)在的合理性和明顯的優(yōu)越性”。

現(xiàn)代意義的檢察制度起源于十三世紀(jì)的法國，是在私訴轉(zhuǎn)變?yōu)楣V過程中產(chǎn)生的，是訴審分立的成果。檢察官成為制衡法官擅斷、控制警察恣意的“法律守護人”角色。我國自清朝末年引進(jìn)現(xiàn)代檢察制度起，都保留了世界各國檢察機關(guān)在刑事訴訟活動中擁有的公訴刑事犯罪等基本職能。1949年12月20日，經(jīng)毛澤東主席批準(zhǔn)實行的《最高人民檢察署試行組織條例》，規(guī)定檢察機關(guān)具有六項職權(quán)，其中就包括“對刑事案件實行偵查，提起公訴：對各級司法機關(guān)之違法判決提起抗議”等。在這方面，人民檢察制度與大陸法系國家的檢察官制度并沒有多大差別，仍屬于世界檢察制度的一部分。從當(dāng)今世界檢察官制度發(fā)展趨勢看，人民檢察制度雖然具有自身特色，但仍然遵循世界各國檢察制度發(fā)展的一般規(guī)律和原理。聯(lián)合國組織協(xié)調(diào)各國擬定的《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》，是關(guān)于檢察官角色和檢察制度設(shè)計的一系列共識性經(jīng)驗，得到大多數(shù)國家的認(rèn)可。這些共識性經(jīng)驗是維護“底限正義”的，體現(xiàn)了檢察制度發(fā)展的一般規(guī)律和基本原理。我國人民檢察制度與此是相符的。

我國檢察機關(guān)之所以由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，與行政和審判機關(guān)并立，具有獨立的憲法地位。履行法律監(jiān)督職能，主要在于我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式不同于西方國家。革命戰(zhàn)爭年代的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的人民政權(quán)，雖然不盡完善，但始終強調(diào)代表廣大人民，受工農(nóng)群眾監(jiān)督。人民檢察制度的探索也始終堅持代表工農(nóng)群眾利益，監(jiān)督蘇維埃機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法令，檢察官僚主義和腐化分子，公訴反革命和其他刑事犯罪。隨著人民革命戰(zhàn)爭的勝利，國民黨反動的國家機器被摧毀，“六法全書”被廢除，創(chuàng)建全新的人民政權(quán)是擺在全國人民面前的重要任務(wù)。新中國成立后，按照第一屆政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》、《中央人民政府組織法》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律的規(guī)定，我國不采取西方國家三權(quán)分立的權(quán)力架構(gòu)，而是根據(jù)我國的實際情況，建立自己的憲政制度和國家權(quán)力體系，即將權(quán)力進(jìn)行職能分工，并以人民當(dāng)家作主的制度形式來監(jiān)督其所分工的各項權(quán)力。設(shè)立人民代表大會為最高國家權(quán)力機關(guān)，包括立法權(quán)，權(quán)力機關(guān)之下平行設(shè)立行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)。檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)。這種以法律監(jiān)督為使命設(shè)立的檢察權(quán)是中國的創(chuàng)制，是議行合一的人民代表大會制度下的一種分權(quán)模式，有其存在的客觀必要性和現(xiàn)實合理性。

我國人民檢察制度在創(chuàng)建之初吸取和借鑒了列寧的監(jiān)督理論和前蘇聯(lián)創(chuàng)設(shè)檢察制度的經(jīng)驗，確定人民檢察院為國家專司法律監(jiān)督的機關(guān)，但并沒有完全照搬照套前蘇聯(lián)模式，而是從我國實際出發(fā)，作了許多不同的重要規(guī)定：第一，把國家的檢察權(quán)賦予各級人民檢察院，而不是賦予總檢察長；第二，在檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立檢察委員會，實行合議制，貫徹民主集中制的原則，而不是實行一長制；第三，在檢察機關(guān)行使職權(quán)的程序中體現(xiàn)公安機關(guān)、檢察機關(guān)和人民法院的互相配合、互相制約的原則。與此相反，有些前蘇聯(lián)檢察制度堅持的東西，我們在實踐的基礎(chǔ)上否定了。如在檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制問題上，新中國創(chuàng)設(shè)檢察制度之初，按照列寧的理論，檢察機關(guān)實行上下級垂直領(lǐng)導(dǎo)，但在實踐中發(fā)現(xiàn)不適合中國實際，幾經(jīng)變化，到1979年五屆人大二次會議通過人民檢察院組織法，定型為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。再如檢察機關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)問題。建國初期組織條例仿照前蘇聯(lián)檢察機構(gòu)職權(quán)設(shè)計，規(guī)定檢察機關(guān)行使一般監(jiān)督權(quán)，即可以“檢察全國各級政府機關(guān)及公務(wù)人員和全國國民是否嚴(yán)格遵守人民政協(xié)共同綱領(lǐng)及人民政府的政策方針與法律、法令”，1954年通過的第一部憲法和人民檢察院組織法再次明確了這些規(guī)定。但一般監(jiān)督職責(zé)不符合我國當(dāng)時的形勢，工作中始終沒能很好的行使，直至“文革”隨同檢察機關(guān)一起被撤銷，至今也未重新明確。諸如此類不同，也是我們的特色。

在檢察實踐發(fā)展與完善的六十年進(jìn)程中，留下了許多艱難曲折的印記，僅新中國成立后在檢察機關(guān)的設(shè)置問題上，就經(jīng)歷了“三起三落”直至撤銷中斷，對于具體職權(quán)問題上不得已而調(diào)整限制就更多了。之所以出現(xiàn)這些情況，從檢察機關(guān)自身原因看，與我們沒有準(zhǔn)確理解和履行檢察職能是有關(guān)系的?！拔母铩苯Y(jié)束后，人心思治，人心思法，終于迎來了檢察制度快速發(fā)展的時機，檢察院組織法和國家憲法先后明確規(guī)定了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。從此，檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的工作有法可依，此乃民心所歸。可以說，來之不易的憲法定位承載著全中國人民的民主法制期盼和法治國家追求。

當(dāng)前，我國的檢察制度還不是完美無疵的，還存在需要改進(jìn)和完善之處。例如自偵案件嫌疑人逮捕后的不起訴等職權(quán)行使的監(jiān)督問題。不起訴是具有終局司法程序功能的一項權(quán)力，一旦錯誤無以救濟，造成的損害難以彌補。按照有權(quán)力必有救濟、權(quán)力運行不缺制約與監(jiān)督的一般原理，研究和改進(jìn)職務(wù)犯罪案件不起訴職權(quán)行使的內(nèi)外監(jiān)督與制約機制是非常必要的。2009年9月，最高人民檢察院出臺的《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》，明確規(guī)定了省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)報請上一級檢察院審查決定，就是強化內(nèi)部監(jiān)督制約，提高辦案質(zhì)量的改革探索。

二、積極完善現(xiàn)階段檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能

根據(jù)中華人民共和國憲法，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察職能的核心就是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)。對于什么是法律監(jiān)督權(quán)，其基本含義在理論上可能還有不同的認(rèn)識，但現(xiàn)行法律法規(guī)對檢察權(quán)的運用的規(guī)定還是比較明確的。根據(jù)張智輝的概括，法律監(jiān)督的基本含義包括四個方面：第一，法律監(jiān)督是對法律實施中嚴(yán)重違反法律的情況所進(jìn)行的監(jiān)督；第二，法律監(jiān)督是一種專門性的監(jiān)督；第三，法律監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督；第四，法律監(jiān)督是一種事后性的監(jiān)督。站在檢察工作第一線的角度理解，履行法律監(jiān)督權(quán)其實就需要把握好兩點：一是法定性：二是非終局性。法定性是一切公權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)，法律沒有明確授予即無權(quán)。盡管我國現(xiàn)行憲法和檢察院組織法明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。但這只是屬于機關(guān)性質(zhì)的原則性定位，并不包含檢察機關(guān)可以對任何法律法規(guī)的實施情況進(jìn)行監(jiān)督，更不能說對人大的立法和法律實施也有監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，現(xiàn)行法律對檢察監(jiān)督范圍的明示與法治要求還有差距，但這是立法層面的修改和完善問題，不是檢察機關(guān)可自行決定的。在履行檢察工作職責(zé)中，我們只能依法定職能行事，不可受利益驅(qū)動越權(quán)辦案。非終局性是終局性的對稱，是指公權(quán)力的決定(裁定)不具有終結(jié)司法程序，還可依司法程序訴求繼續(xù)進(jìn)行下去，以獲得更能接受的決定(裁定)。就司法機關(guān)所作出的決定而言，審判決定(裁定)基本上是終局性的，而檢察決定(裁定)基本上不具有終局性，偵查權(quán)、提起公訴權(quán)、抗訴權(quán)等屬于此類，但不批準(zhǔn)逮捕、職務(wù)犯罪案件不起訴等決定是具有終局性的。按檢察監(jiān)督?jīng)Q定的階段來說，針對審判環(huán)節(jié)作出的決定是程序性的，不具終局性，而針對偵查環(huán)節(jié)作出的決定既有終局性，也有非終局性。因此，實際工作中，我們要慎重對待每一起案件，依法決斷，積極履行好檢察監(jiān)督職能。

(一)查辦職務(wù)犯罪要堅決有力。職務(wù)犯罪是國家工作人員濫用權(quán)力、褻瀆權(quán)力的表現(xiàn)，是嚴(yán)重的腐敗形式。它侵害國家機關(guān)的管理職能，影響正常的管理秩序和工作秩序，破壞由此產(chǎn)生的種種社會關(guān)系，敗壞政府的威信，損害公眾利益，具有嚴(yán)重的危害性。根據(jù)刑事法律規(guī)定，國家工作人員利用職務(wù)便利實施的犯罪，屬于檢察機關(guān)直接立案偵查的范圍。近年來，檢察機關(guān)協(xié)同有關(guān)方面立案查處了一大批高官腐敗案，但職務(wù)犯罪嚴(yán)峻形勢并未有大的改觀，老百姓還有不少意見。實事求是地講，查辦職務(wù)犯罪在目前條件下僅靠檢察機關(guān)是有很多困難的，但只要我們下決心想辦法發(fā)揮更大作用還是有可能的，一方面我們要重視查辦職務(wù)犯罪案件工作，積極創(chuàng)新偵查思路，依法查早、查準(zhǔn)、查實，查得腐敗分子難以串供、翻供，查得說情者畏懼打招呼、設(shè)門坎；另一方面爭取查辦職務(wù)犯罪案件法律條件和地方環(huán)境的改善，以更加有利的執(zhí)法條件取得反腐敗的更大成績。

(二)刑事偵查監(jiān)督要深入細(xì)致。刑事偵查是刑事訴訟的人口，很多冤假錯案的發(fā)生就是偵查環(huán)節(jié)錯誤所致。加強刑事偵查監(jiān)督是防止“佘祥林式”的錯案重演的需要。我國解放后開展的鎮(zhèn)壓反革命、“三反”“五反”等斗爭中，在逮捕人犯問題上是有經(jīng)驗教訓(xùn)的。1951年9月通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》規(guī)定檢察機關(guān)行使逮捕權(quán)，到1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》，以及《逮捕拘留條例》中，對檢察機關(guān)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)，保障公民人身自由等刑事強制措施作了一系列規(guī)定。但在當(dāng)時的斗爭熱情下，很多基層單位只要有領(lǐng)導(dǎo)同意，公安機關(guān)甚至群眾組織就可以捕人關(guān)人，出現(xiàn)了亂捕錯捕、甚至搞階級報復(fù)捕人至死的事件。1955年12月，中共中央下發(fā)了關(guān)于補辦由人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕人犯的法律手續(xù)，再次強調(diào)捕人要經(jīng)檢察機關(guān)批準(zhǔn)。在“尊重和保障人權(quán)”的今天，檢察機關(guān)深入細(xì)致的履行偵查監(jiān)督職能，對把好刑事訴訟的有效與正確，實現(xiàn)刑罰的功能極為重要。但因多方面的原因，目前檢察機關(guān)對刑事偵查監(jiān)督主要還是限于審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴，有些地方因人力及時間所限還以書面審查為主，不曾與嫌疑人見面，就高度的“相互配合、相互支持”。對于刑事立案監(jiān)督、強制措施合法性及偵查手段中刑訊逼供、超期羈押等嚴(yán)重侵犯人權(quán)等違法行為的監(jiān)督，都存在事后、滯后和大事化小等現(xiàn)象。公安機關(guān)的刑事偵查是“以事找人”，行為很容易受社會的影響，警察往往破案心切，也很容易出錯。檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)把好關(guān)責(zé)任重要，必須認(rèn)真仔細(xì)。

(三)審判監(jiān)督要有為有限。對審判活動行使監(jiān)督權(quán)時，只要審判機關(guān)聽取監(jiān)督意見，啟動相應(yīng)程序就實現(xiàn)了檢察權(quán)，并不一定要求法院完全采納監(jiān)督意見，更不能受私利作祟提抗不止，特別是針對民事案件的抗訴，要注意尊重當(dāng)事人意見和司法資源的最有效利用，并注意保持雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)力的平衡。檢察機關(guān)維護法制的統(tǒng)一，也包括維護司法審判決定的正確與執(zhí)行，只講監(jiān)督，過于抗訴，要么就是審判機關(guān)問題嚴(yán)重，有必要向黨委、人大報告采取相應(yīng)措施；要么就是我們的監(jiān)督過度，反而會影響法制的統(tǒng)一和審判的權(quán)威。這是檢察監(jiān)督應(yīng)該避免的結(jié)果。當(dāng)然，我國現(xiàn)階段司法不公的問題還比較嚴(yán)重，檢察監(jiān)督條件與能力都有限，我們一方面要提高監(jiān)督能力，另一方面要研究與推進(jìn)有效監(jiān)督立法建設(shè)和完善，爭取檢察機關(guān)司法監(jiān)督有更大作為的條件，以更好地維護公平正義。

(四)刑罰執(zhí)行監(jiān)督要保障人權(quán)。刑罰是國家對犯罪人權(quán)益不得已而為之的合法侵犯，其最終目的在于教育改造罪犯，警示他人。不管罪犯犯有何等嚴(yán)重罪行，國家依法保障其應(yīng)有人權(quán)是義不容辭的責(zé)任。檢察機關(guān)作為刑罰執(zhí)行的監(jiān)督者，既要維護國家刑罰權(quán)的實現(xiàn)，也要監(jiān)督刑罰執(zhí)行機關(guān)依法履行職權(quán)，保障被監(jiān)管改造人員的法定權(quán)益。近年來，被監(jiān)管改造人員在監(jiān)管改造場所這個“安全”之所，權(quán)益遭到嚴(yán)重侵害的案件頻繁發(fā)生，至少說明監(jiān)管單位管理失職，檢察監(jiān)督失察。檢察機關(guān)保障被監(jiān)管改造人員的權(quán)益，首先要提高尊重和保障人權(quán)的認(rèn)識，積極行使保護保障責(zé)任。在處理與監(jiān)管單位的關(guān)系上，不能片面理解相互支持與配合。要依法積極履行職責(zé)，不能以單位或者個人利益，損害他人人權(quán)，危害國家公信力。

三、依法探索和深化下一階段檢察改革

黨的十五大以后，司法改革、檢察改革逐步啟動，在爭論中探索，在探索中前行。最高人民檢察院已發(fā)過兩個“三年檢察改革方案”推動全國檢察機關(guān)改革，現(xiàn)在又在部署實施“深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃”。十多年的司法改革、檢察改革探索使我們的法制觀念、認(rèn)識有了很大的進(jìn)步，這是進(jìn)一步深化改革的基礎(chǔ)。

我國檢察機關(guān)的職能是憲法明確規(guī)定的，在現(xiàn)有的憲政體制下，檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)。在憲法沒有作出修改之前，司法改革、檢察改革都應(yīng)在現(xiàn)有的憲法框架之內(nèi)，圍繞完善人民代表大會之下“一府兩院”的國家體制進(jìn)行，擅自超越憲法的做法是不恰當(dāng)?shù)摹z察改革探索要堅持憲法規(guī)定的法律監(jiān)督制度的基本原則，從完善與強化法律監(jiān)督權(quán)角度去構(gòu)建檢察制度；對我國檢察制度的研究，也必須有利于法律監(jiān)督權(quán)行使的完善，而不是破壞和削弱法律監(jiān)督權(quán)；對堅持和發(fā)展中國特色社會主義法律監(jiān)督權(quán)方向的改革探索，必須堅決捍衛(wèi)，任何改變中國法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)和方向的做法，都必須加以抵制。

司法改革、檢察改革是牽涉面很廣的政治性動作，不僅要依法，還要有序進(jìn)行，避免改革局面失控的出現(xiàn)。前段時間有的檢察機關(guān)以極大的熱情，借鑒引進(jìn)“辯訴交易”、“零口供規(guī)則”等國外刑事司法制度到檢察工作中。這樣的改革，突破了現(xiàn)有刑事法律規(guī)定，既違背了法制的統(tǒng)一性和司法的統(tǒng)一性原則，還會扼殺人們剛剛萌動的對法律的信仰，特別是當(dāng)這種擅自突破來自司法機關(guān)的時候，危害尤甚。法律不是隨便什么人、什么機關(guān)都可以創(chuàng)設(shè)的，如果都各搞一套，國家制定的憲法、法律將無所尊崇，更得不到統(tǒng)一。這種“良性違法”一旦擴展開來，在民眾中起到的示范效應(yīng)必然是“權(quán)力至上”、“法律虛無”，中國社會剛開始興起與傳播的法治信仰又將泯滅。當(dāng)然，我們也不能絕對排除局部的先期改革試驗，但先期的試驗也應(yīng)當(dāng)是規(guī)范可控的，不是盲目的。當(dāng)改革設(shè)想和方案比較可行時，應(yīng)該報經(jīng)黨委、人大和上級檢察院批準(zhǔn)，經(jīng)過試驗取得經(jīng)驗后，向立法部門提出修改法律建議，使其合法化，在更大范圍推行，才是科學(xué)正確的改革探索?？傊?，檢察改革可以采取由下而起的試驗，但不能采取由下而上的擴展方式，而應(yīng)當(dāng)采取由上而下的整體推進(jìn)模式，避免各地方自行其是，破壞法制的統(tǒng)一。

就檢察改革而言，在一定程度上就是要努力實現(xiàn)憲法價值的“回歸”，堅持以科學(xué)發(fā)展為原則，著力從“強化法律監(jiān)督、維護公平正義”這一根本任務(wù)上來思考與謀劃，以增強法律監(jiān)督能力，提高法律監(jiān)督效果，更好地?fù)?dān)負(fù)憲法和法律賦予檢察機關(guān)的職責(zé)為基本目標(biāo)。檢察機關(guān)憲法地位的鞏固和強化，是同人民代表大會制度的完善和政治體制改革息息相關(guān)的，這是一項浩大的系統(tǒng)工程。各種檢察改革舉措應(yīng)當(dāng)尊重憲法的權(quán)威，在合憲性前提下結(jié)合中國國情和政治體制穩(wěn)步推進(jìn)，不能操之過急，更不可無視憲法的規(guī)定，從自身利益出發(fā)隨意為之。經(jīng)驗告訴我們，單兵突進(jìn)的檢察改革是難以達(dá)到預(yù)定的成效的，因為它離開了整個政治體制的銜接與互助。立足實際，當(dāng)前的檢察改革應(yīng)當(dāng)重點抓好兩個方面的改革：一是圍繞強化法律監(jiān)督職能、提高法律監(jiān)督能力，繼續(xù)優(yōu)化檢察職權(quán)配置，推進(jìn)檢察工作一體化機制建設(shè)，創(chuàng)新和完善各項執(zhí)法辦案機制。二是圍繞加強對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約，繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，完善檢察業(yè)務(wù)考評機制、錯案認(rèn)定和執(zhí)法過錯責(zé)任追究機制以及執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督機制，推行檢務(wù)督察制度，進(jìn)一步深化檢務(wù)公開，建立健全對人民群眾舉報、投訴、申訴的辦理、督察、查究、反饋機制，提高檢察機關(guān)執(zhí)法的透明度和公信力。

作者簡介：劉志成，(1960-)，國家檢察官學(xué)院井崗山分院副院長；姜昕，(1975-)，國家檢察官學(xué)院講師

責(zé)任編輯：陸 焱