構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)條件分析

摘要：我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，在深化改革、保障人民生活和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面都發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了諸多問題，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系將是我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的必然選擇。對(duì)于如何構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，學(xué)者們有不同的看法。本文以學(xué)者觀點(diǎn)為體系構(gòu)建模式，從主觀和客觀角度分析制約條件，以期為政府克服困難，盡早實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供一些建議。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)； 覆蓋城鄉(xiāng)； 社會(huì)保障體系； 約束條件

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）06-0168-04

一、 引言

我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系是伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程而逐步建立的，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障等內(nèi)容，在深化改革、保障人民生活和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)行制度在我國運(yùn)行中產(chǎn)生的諸多問題來看，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系將是我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的必然選擇。為此，2006年召開的黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全會(huì)，把到2020年要基本建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，作為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。

對(duì)于如何構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，學(xué)者們發(fā)表了不同的觀點(diǎn)：米紅［1］提出體系內(nèi)容包括“廣覆蓋、分層次、有差別、可持續(xù)”，而其核心體現(xiàn)在新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立上。楊華［2］認(rèn)為：首先應(yīng)該積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障社會(huì)化，包括服務(wù)對(duì)象、資金籌集、服務(wù)管理社會(huì)化；其次要構(gòu)建社會(huì)保障層次化體系——建立基本保障、補(bǔ)充保障、附加保障的多層次保障體系。樊小鋼［3］主張通過一種過渡性的制度安排，在目前完全割裂的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度之間構(gòu)建一種銜接模式。在具體設(shè)計(jì)時(shí)，分別考慮已經(jīng)城市化的農(nóng)村人口、進(jìn)入城市但沒有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)村人口和傳統(tǒng)農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的不同需求。李迎生［4］從操作的層次上提出建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”，以突破二元社會(huì)保障體系的固有框架。一是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行階段性相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度；二是加快對(duì)城市企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)范化改革；三是在農(nóng)村實(shí)行一種和目前實(shí)際吻合又便于向城鄉(xiāng)整合目標(biāo)過渡的社會(huì)保障制度。

目前我國在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的過程中存在著許多約束條件，本文以學(xué)者觀點(diǎn)為體系構(gòu)建模式，從主觀和客觀角度分析制約條件，以期為政府克服困難，盡早實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供一些建議。

二、 現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度存在的問題

（一）客觀方面

1. 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致統(tǒng)一的社會(huì)保障制度較難制定

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)保障制度發(fā)展的前提條件，由于受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置、社會(huì)文化等因素影響，我國東中西部的經(jīng)濟(jì)水平呈現(xiàn)不平衡。國際貨幣基金組織2008年4月公布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》顯示，2007年中國人均GDP為2461美元，［5］通過計(jì)算（見表1）得出東、中、西部人均GDP為4787.91美元、2105.13美元、1747.92美元，分別占全國平均數(shù)的195%、86%、71%，由此得出：東部地區(qū)已進(jìn)入高收入地區(qū)；除黑龍江和吉林屬于上中等地區(qū)外，中部其它省份基本上進(jìn)入到中等收入地區(qū)的行列；西部地區(qū)除內(nèi)蒙古外人均GDP都低于全國水平。東中西部各省人均GDP反映出的我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況不是短期內(nèi)可以解決的。

表1： 2007年中國東中西部各省份（自治區(qū)、直轄市）人均GDP一覽表

注：各省份數(shù)據(jù)來自當(dāng)?shù)卣ぷ鲌?bào)告，美元換算以匯率7.14：1計(jì)算，［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_493904ce01009dr2.html。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在農(nóng)村同樣存在，而且這種不平衡在進(jìn)一步擴(kuò)大。2005年9月17日，國家統(tǒng)計(jì)局副局長邱曉華公布了中國十強(qiáng)縣排名，此次十強(qiáng)縣榜單顯而易見的特點(diǎn)在于分布省份的集中性，江蘇、廣東和浙江壟斷了全部坐席。［6］2007年全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣（市）主要分布在東部地區(qū)，占到90個(gè)，東北地區(qū)5個(gè)，中部地區(qū)11個(gè)，西部地區(qū)4個(gè)。［7］

由此可見農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的不平衡已達(dá)到相當(dāng)程度，并且這種不平衡有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。在這一背景下，建立一個(gè)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障乃至全國社會(huì)保障制度都將存在相當(dāng)大的難度。最基本的問題就是無法實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一的保障資金籌措辦法及給付標(biāo)準(zhǔn)：同一給付標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部部分地區(qū)而言，可能水平過低而無法滿足最低生活需要，而對(duì)于中低收入甚至貧困地區(qū)，居民則可能無法承受與較高給付水平相匹配的繳費(fèi)壓力。對(duì)于目前社會(huì)保障制度中的保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等難題更是束手無策。

2. 貧困人群規(guī)模龐大，體系建設(shè)壓力重大

社會(huì)保障的對(duì)象是生活困難群體，即保障那些因各種原因造成或未來可能造成生活貧困的社會(huì)成員，這里的貧困不僅僅是指“吃不飽飯”，而且涉及到“穿、住、行”以及教育、醫(yī)療和社會(huì)交往等方面。按照683元的中國標(biāo)準(zhǔn)，2005年中國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人。但若按人均1天消費(fèi)1美元的聯(lián)合國最低標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困人口的總數(shù)將不少于2億，僅次于印度位列世界第二。［8］

同時(shí)農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這可能是過去一段時(shí)間農(nóng)村公共服務(wù)缺失及一直以來醫(yī)療負(fù)擔(dān)過重等造成的。要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，如此龐大規(guī)模的貧困群體都需涵蓋在內(nèi)，加之我國目前社會(huì)保障覆蓋范圍較窄，已覆蓋群體的生活質(zhì)量明顯優(yōu)于未覆蓋人員，因此，保障體系建設(shè)壓力巨大，國家財(cái)政將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3. 政府財(cái)政用于社會(huì)保障支出偏低，較難滿足體系建立所需基金

社會(huì)保障制度是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，政府的公共財(cái)政支出是社會(huì)保障制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我國經(jīng)濟(jì)從2003年至2007年增長速度連續(xù)5年超過10%，并于2007年達(dá)到11.9%的新高。［9］然而我國是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的發(fā)展中國家，統(tǒng)計(jì)資料顯示：2006年我國財(cái)政收入38760.20億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的18.8%，不僅低于同期的發(fā)達(dá)國家水平（30%~40%），而且低于同期的發(fā)展中國家水平（20%~25%）；如果從人均財(cái)政收入角度考察，我國的財(cái)力更顯薄弱，2006年人均財(cái)政收入為3000元，是同期美國人均財(cái)政收入的3%，是日本的1%。①此外進(jìn)入2008年后，經(jīng)濟(jì)增長速度開始回落，許多學(xué)者預(yù)測這一趨勢還有可能延續(xù)，因而政府財(cái)政投入對(duì)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)舉足輕重，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)更是承擔(dān)“兜底”責(zé)任。由下表可知，從1998年到2006年全國社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重從5.52%提高到10.79%，這表明我國政府已經(jīng)下大力氣在行動(dòng)上支持著社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，但是“各國政府財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大為39％；日本為37％；澳大利亞為35％，瑞典等高福利國家早已超過50%，顯然我國政府財(cái)政社會(huì)保障的支出水平偏低，與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍存在很大的差距。加之目前我國財(cái)政支持社會(huì)保障的重點(diǎn)在城鎮(zhèn)，保障此群體國家財(cái)政尚步履維艱，要將范圍擴(kuò)大到人數(shù)更多的農(nóng)村居民，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)將更加沉重。

表2：2001——2006年財(cái)政支出與社會(huì)保障支出對(duì)比表

資料來源：2001年—2006年中國統(tǒng)計(jì)年鑒整理。

（二）主觀方面

1. 主觀認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

（1）勞動(dòng)者缺乏自我保障意識(shí)。城鎮(zhèn)部分職工生活水平提高后，只顧生活消費(fèi)，不愿為自己的生老病死積累資金和繳納任何費(fèi)用；

（2）農(nóng)村居民受傳統(tǒng)觀念束縛嚴(yán)重。農(nóng)村養(yǎng)兒防老的思想觀念根深蒂固，加上土地功能的弱化，家庭保障成為大多數(shù)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的唯一方式，同時(shí)，狹隘的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念又使農(nóng)民只看到眼前利益，他們希望政府對(duì)自己給予經(jīng)濟(jì)上的支持和幫助，以維護(hù)正常的生產(chǎn)和生活，但又不愿付出自認(rèn)為并不需要的社會(huì)保障費(fèi)用；

（3）農(nóng)民工短視行為嚴(yán)重。包括農(nóng)民工在內(nèi)的大多數(shù)靈活就業(yè)人員教育水平偏低，信息接受能力較差，且短視行為嚴(yán)重，即貪圖眼前高工資而放棄參保，特別是在年輕的從業(yè)人員中，這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重，國家規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人員繳費(fèi)年限滿15年就有資格在達(dá)到一定條件后享受相應(yīng)的待遇，許多年輕的從業(yè)人員認(rèn)為退休離自己還很遙遠(yuǎn)，不如趁年輕積累一部分收入，待退休前15年開始參保也不遲。這些思想上的誤區(qū)在一定程度上會(huì)影響政府建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的決心。所以要打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局，轉(zhuǎn)變觀念是必要的。

2. 城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系發(fā)展不平衡

（1）城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出“二元化”的特征

我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度創(chuàng)建于20世紀(jì)50年代初，經(jīng)過20世紀(jì)80年代、90年代的改革和完善，現(xiàn)已建立了以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主的涵蓋社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫及住房保障的社會(huì)保障制度。相比較而言，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)嚴(yán)重滯后，社會(huì)保險(xiǎn)制度項(xiàng)目基本沒有開展，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從1986年開始探索，1991年進(jìn)行試點(diǎn)，由于各種原因試點(diǎn)效果甚微；2002年開始推行的新型合作醫(yī)療處于試點(diǎn)階段，低保工作正在逐步推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致社會(huì)保障制度的二元性，這種制度不利于我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重阻礙勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和資源的有效配置。其特征如表3所示。

表3： 城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元化特征

資料來源：王國軍《社會(huì)保障：從二元到三維》北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2005年：92.（整理得到）。

（2）城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋面差異大

目前，我國城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍已從最初的國有和城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，擴(kuò)大到現(xiàn)在的外商投資企業(yè)、私營企業(yè)及其職工，個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等，行政事業(yè)單位職工實(shí)行離退休制度來保障老年生活。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度上的“廣覆蓋”。據(jù)有關(guān)學(xué)者［10］較精確的計(jì)算，截止2006年底城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)的覆蓋率分別達(dá)到61%、50%、48%、44%、28%。2002年城鎮(zhèn)居民最低生活保障就基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋和應(yīng)保盡保，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行辦法已出臺(tái)，有望3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

由于缺乏國家財(cái)政資金支持，集體補(bǔ)助又屬于地方性的——隨意性較大，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)上成了完全的個(gè)人儲(chǔ)蓄型模式，是否予以繳費(fèi)及繳費(fèi)多少取決于農(nóng)民的收入水平，導(dǎo)致“保富不保貧”，覆蓋率不高。2007年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5171萬人，共有392萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.1%。2006年底農(nóng)村低保和傳統(tǒng)救濟(jì)人數(shù)為2987.8萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的41%。［11］2007年初，主管部門才提出全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。從整體上說，農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)社會(huì)保障的覆蓋面。

（3）社會(huì)保障支出在城鄉(xiāng)間分配不均衡

據(jù)有關(guān)資料顯示，2007年中國總?cè)丝?32129萬，其中，城鎮(zhèn)人口59379萬人，占總?cè)丝诒戎?4.9％；鄉(xiāng)村人口72750萬人，占總?cè)丝诒戎?5.1%。［12］根據(jù)《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2007年）的數(shù)據(jù)，44.9%的城鎮(zhèn)居民享受的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)基金支出分別為5965億元、1562億元、218億元、88億元、56億元，［13］占社會(huì)保障支出總數(shù)的95%。具體來看，2005年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共支出6005億元，其中城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出5965億元，占支出總數(shù)的99.3%，農(nóng)村僅支出40億元；2007年農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)70.9元/人·月，人均支出水平30元/人·月；城市低保標(biāo)準(zhǔn)為177元/人·月，人均月補(bǔ)助金額93元，［14］相差9倍。盡管農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)水平，但城鄉(xiāng)間社會(huì)保障項(xiàng)目的支出水平與覆蓋面也不成比例，這更加擴(kuò)大了農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民所享受到待遇水平的差距，嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障工作的正常進(jìn)行，也不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

（4）城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制不統(tǒng)一

目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷以及生育、疾病、醫(yī)療、死亡保險(xiǎn)政策的制定和基金管理工作由中央政府通過勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一進(jìn)行，而農(nóng)村的社會(huì)保障由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策出臺(tái)的時(shí)間差異，仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制——社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救助和社會(huì)福利由民政部門管理，合作醫(yī)療由各地衛(wèi)生部門管理各部門職能分散，相互間缺乏協(xié)調(diào)配合，且農(nóng)村社會(huì)管理服務(wù)能力較弱，基本沒有專業(yè)化的管理隊(duì)伍和技術(shù)，從而形成了農(nóng)村社會(huì)保障的組織管理體制多元分割。由此導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障基金監(jiān)管比較困難，部分地區(qū)社會(huì)保障基金被挪用、擠占和揮霍。［15］

三、 構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的有利因素

構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系雖然受到經(jīng)濟(jì)、人口、財(cái)政支出、思想認(rèn)識(shí)、體系差異等因素的制約。但從全國的總體情況來看，新體系建設(shè)的有利條件仍有很多。一是中央關(guān)于建立覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的目標(biāo)已經(jīng)明確，2003年以來社會(huì)保障工作穩(wěn)步推進(jìn)，相繼健全工傷保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)支出范圍的試點(diǎn)，制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見，在全國啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，基金支撐能力逐步增強(qiáng)。二是公共財(cái)政模式已經(jīng)建立。隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的完成、政府職能的轉(zhuǎn)換，政府已經(jīng)著手建立公共財(cái)政制度。國家財(cái)政將更多關(guān)注社會(huì)公平問題，公共支出也將更多轉(zhuǎn)向包括社會(huì)保障支出在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，這為建立覆蓋城鄉(xiāng)的體系提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。三是我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式賦予了中央政府調(diào)控城鄉(xiāng)地方政府的合法權(quán)威，使得政府在復(fù)雜的社會(huì)保障管理系統(tǒng)中可以有足夠的能力與威信，這是覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障的政治基礎(chǔ)。四是各級(jí)政府高度重視社會(huì)保障工作，認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家出臺(tái)的政策，積極主動(dòng)制定地方實(shí)行辦法，用人單位、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障意識(shí)逐步提高，這是構(gòu)建社會(huì)保障體系的重要保證。

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責(zé)任編輯楊小民