“兩型社會(huì)”構(gòu)建中的政務(wù)公開問題探究

摘要：政務(wù)公開是在“兩型社會(huì)”建設(shè)中，在提高黨的執(zhí)政能力和完善服務(wù)型政府職能方面很重要的一個(gè)制度，其實(shí)施的好壞直接關(guān)系到“兩型社會(huì)”建設(shè)的進(jìn)程。系統(tǒng)認(rèn)識(shí)“兩型社會(huì)”中的政務(wù)公開及其價(jià)值，并結(jié)合實(shí)際遇到的問題，從創(chuàng)建環(huán)境與資源政務(wù)公開網(wǎng)、建立監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制、增強(qiáng)行政主體法律義務(wù)性等方面入手，完善政務(wù)公開制度，可以有效推動(dòng)“兩型社會(huì)”的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：兩型社會(huì)；政務(wù)公開；武漢城市圈

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）06-0145-03

武漢城市圈獲批全國(guó)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（簡(jiǎn)稱“兩型社會(huì)”下同），武漢將被推向資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的最前端。根據(jù)2008年5月30日武漢市第十二屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過的《武漢市人大常委會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)武漢市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)工作的決議》相關(guān)內(nèi)容，完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策體制，實(shí)現(xiàn)重大決策的規(guī)范化、程序化，做到依法決策、科學(xué)決策和民主決策，這些工作無(wú)不跟政務(wù)公開制度息息相關(guān)。而在2008年5月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》為我們的政務(wù)公開工作指明了方向的同時(shí)，在“兩型社會(huì)”的構(gòu)建中，也有很多特有的問題亟待解決。

一、“兩型社會(huì)”中的政務(wù)公開之界定

1.“兩型社會(huì)”概況

2005年3月，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上首次發(fā)出了建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的號(hào)召。2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)明確提出了“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，并首次把建設(shè)“兩型社會(huì)”確定為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。2007年10月，黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力”，并提出必須把建設(shè)“兩型社會(huì)”放在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀及工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出重要位置?？梢哉f，建設(shè)“兩型社會(huì)”，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，這為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪發(fā)展指明了方向。而武漢城市圈就是在這個(gè)大背景之下獲批全國(guó)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，共有包括武漢在內(nèi)的九座城市，同時(shí)獲批的還有長(zhǎng)沙城市圈。此次國(guó)家批準(zhǔn)的武漢城市圈綜合改革試驗(yàn)區(qū)，與浦東和濱海新區(qū)相比，國(guó)家沒有給予政策和資金上的傾斜。而是給予了創(chuàng)新權(quán)，即改革可以“先斬后奏”。

2.“兩型社會(huì)”中政務(wù)公開的內(nèi)涵

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二條：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。第三十六條：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動(dòng)，適用本條例”。第三十七條：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定”相關(guān)之規(guī)定，政府是采廣義概念，即政務(wù)公開，就是指除屬于國(guó)家規(guī)定保密以外的黨務(wù)、行政事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)等都要向社會(huì)和群眾公開。［1］在“兩型社會(huì)”建設(shè)探索過程中，就政務(wù)公開的范圍來講，所有關(guān)涉到公共事務(wù)、公共服務(wù)的事項(xiàng)都應(yīng)該依法公開，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。同時(shí)根據(jù)“兩型社會(huì)”的特點(diǎn)，政務(wù)公開應(yīng)更全面，更強(qiáng)調(diào)行政主體義務(wù)性，更具人性化，有創(chuàng)新性。

二、政務(wù)公開在“兩型社會(huì)”中的價(jià)值

深入推行政務(wù)公開，能夠擴(kuò)大公民有序的政治參與，不斷促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政；能夠妥善協(xié)調(diào)和正確處理人民群眾的利益訴求，推動(dòng)社會(huì)公平和正義的實(shí)現(xiàn)；能夠推動(dòng)政府進(jìn)一步完善社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，改善公共服務(wù)質(zhì)量，不斷提高依法管理社會(huì)的能力和水平，做到社會(huì)秩序良好，人民安居樂業(yè)，社會(huì)保持安定團(tuán)結(jié)。這是事關(guān)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)制度。對(duì)公平正義的追求，絕不能無(wú)視追求它的價(jià)值。［2］

1.政務(wù)公開是“兩型社會(huì)”服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)

“兩型社會(huì)”的建設(shè)是一個(gè)探索，需要一系列的創(chuàng)新與改革，特別是一些制度的制定，更加需要的是集思廣益，政務(wù)公開在體現(xiàn)憲法賦予的公民知情權(quán)的同時(shí)，也為這種需要提供了一個(gè)平臺(tái)，使得全民參與到“兩型社會(huì)”的建設(shè)中，而這個(gè)過程，也推動(dòng)了政務(wù)公開制度的完善，兩者相輔相成。在震驚世界的“5.12”汶川大地震之后，政府就在政務(wù)公開方面做得比較好，召開新聞發(fā)布會(huì)，在最短的時(shí)間內(nèi)向外界公開實(shí)際情況，而不再去掩蓋事情的真相，贏得了世界的好評(píng)，同時(shí)，也為救援與重建工作提供了有效途徑。但近期出現(xiàn)的“奶粉事件”，政府在政務(wù)公開方面做得就不好，沒有及時(shí)向公眾及上級(jí)通報(bào)，造成惡劣的社會(huì)影響。

2.政務(wù)公開提高“兩型社會(huì)”政府制定政策的質(zhì)量

現(xiàn)代法學(xué)的焦點(diǎn)正在從規(guī)范重心轉(zhuǎn)移到行為重心，并通過觀察，解釋法律行為來解釋法律現(xiàn)實(shí)。［3］在憲法權(quán)利中，言論行為是最珍貴的權(quán)利之一。即使在極端的情況下，它也值得保護(hù)，因?yàn)檠哉撔袨槭箤?duì)其他權(quán)利的侵犯更有可能得到報(bào)道。與它的許多心理、道德、藝術(shù)、宗教以及經(jīng)濟(jì)職能相比，表達(dá)自由是民主自治的實(shí)質(zhì)前提。它有助于確保政治責(zé)任，肅清政府腐敗，曝光權(quán)力濫用，并且通過向官員以及公眾以外的專家充分征求意見和批評(píng)，從而提高制定政策的質(zhì)量。［4］政務(wù)公開正是為公民言論行為的實(shí)施提供了一個(gè)有效的途徑，對(duì)于政府制定的政策，公民通過政務(wù)公開平臺(tái)，發(fā)表有助于提高政府政策質(zhì)量的言論，可以有效促進(jìn)“兩型社會(huì)”政策的質(zhì)量。

3.政務(wù)公開是“兩型社會(huì)”中創(chuàng)新權(quán)運(yùn)用的法治保障

創(chuàng)新權(quán)是“兩型社會(huì)”的一個(gè)重要政策，政務(wù)公開是讓這個(gè)過程法治化的保障，政府信息披露制度可以在“陽(yáng)光下”行使。過去凡涉及“錢”和“人”等敏感事項(xiàng)的政務(wù)信息大多不夠透明和公開，由此產(chǎn)生諸多“暗箱操作”，甚至滋生腐敗，群眾對(duì)此頗有意見。湖北在全國(guó)首開財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)，被稱為“敏感政務(wù)”陽(yáng)光下行使，網(wǎng)站開通以來受到人民群眾的好評(píng)。這些是創(chuàng)新，這些也必須要為公眾所知。

4.政務(wù)公開有利于提高“兩型社會(huì)”政府的服務(wù)水平

服務(wù)型政府是十七大報(bào)告的要求，同時(shí)也是“兩型社會(huì)”政府工作的必然趨勢(shì)，所謂“服務(wù)型政府”，“它是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！保?］《武漢市政府信息公開條例》于2004年生效實(shí)施，2007年年報(bào)顯示，市人民政府的行政規(guī)章及非涉密文件已全部公開。全市各政府信息公開責(zé)任部門和單位依法向社會(huì)主動(dòng)公開的政府信息共1600項(xiàng)計(jì)58萬(wàn)余條，同意公開的政府信息共11830條，部分公開的政府信息共60條，按國(guó)家有關(guān)保密規(guī)定不予公開的政府信息共45條。 ［6］在這些具體的分工之下，服務(wù)型政府的建設(shè)才能夠依照程序逐步提高服務(wù)水平。

三、“兩型社會(huì)”中的政務(wù)公開存在的問題

1.環(huán)境與資源工作公開力度不夠

根據(jù)”兩型社會(huì)”“環(huán)境友好、資源節(jié)約”的要求，實(shí)時(shí)對(duì)環(huán)境及資源情況對(duì)社會(huì)公眾公開是重中之重，現(xiàn)在的情況是，各行政機(jī)關(guān)自行公開，體系不健全，公眾很難得到直觀的判斷，且增加了公開成本，不利于對(duì)二者的監(jiān)督。在武漢大學(xué)與武漢市政府關(guān)于武漢市珞獅路上高架橋的博弈案件中，就充分暴露了這一點(diǎn)，武漢市政府二環(huán)改造緩解交通壓力要修高架橋，而這所高架橋經(jīng)過武漢大學(xué)側(cè)門，問題的關(guān)鍵在于這個(gè)工程，武漢大學(xué)又是被涉及的最大的單位，事先沒有征求該校意見，按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境法》和《環(huán)境評(píng)價(jià)法》規(guī)定，一個(gè)大型市政項(xiàng)目需要經(jīng)過環(huán)評(píng)才可上馬。而環(huán)境評(píng)估要求所涉及單位的法人代表發(fā)表意見。涉及的單位范圍為，生態(tài)評(píng)估需要納入項(xiàng)目周邊300米內(nèi)單位的意見，而噪音和大氣污染應(yīng)納入周邊200米內(nèi)單位的意見。這座高架橋其中的一段，與武漢大學(xué)楊家灣校區(qū)幾乎擦身而過。武漢大學(xué)曾多次向武漢市規(guī)劃局申請(qǐng)查看環(huán)境評(píng)估報(bào)告，但“對(duì)方一直默然處之”。 2007年3月2日，湖北媒體《長(zhǎng)江商報(bào)》刊發(fā)了武漢二環(huán)路建設(shè)規(guī)劃方案詳情。武漢大學(xué)方面稱，這是他們首次得知高架橋的具體情況，和大多數(shù)市民一樣?！耙坏└呒軜蚪ǔ桑倌昀闲ｏL(fēng)貌不再?！痹谶@所著名高校反對(duì)下，2008年6月4日，工程被叫停。［7］同樣的，在武漢市地鐵2號(hào)線與4號(hào)線規(guī)劃過程中，在是否拆除2000年才建好的洪山廣場(chǎng)問題上，引發(fā)了一系列爭(zhēng)議，政府如果在制定方案的時(shí)候進(jìn)行信息公開，增加公眾參與度，就不會(huì)出現(xiàn)后來公布確定方案后的爭(zhēng)議了，而且可能還會(huì)制定出更好的方案，畢竟，損失的都是納稅人即公民的錢。

2.申請(qǐng)公開收費(fèi)不合理

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》、《武漢市政府信息公開暫行規(guī)定》及財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委日前發(fā)布《關(guān)于提供政府公開信息收取費(fèi)用等有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜［2008］44號(hào)）之相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依公民、法人或者其他組織的書面申請(qǐng)，向其提供本機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息范圍以外的政府公開信息時(shí)，可以收取檢索費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和郵寄費(fèi)。而公民本來參與政務(wù)的程度就不是很高，設(shè)置了這個(gè)規(guī)定，雖然收費(fèi)只是成本費(fèi)，但會(huì)在一定程度上阻礙公民參政議政的進(jìn)程，況且這項(xiàng)費(fèi)用并不高，行政機(jī)關(guān)完全有能力負(fù)擔(dān)。從上文武漢市2007年年報(bào)顯示，政府信息公開規(guī)定的實(shí)施并未導(dǎo)致公眾大規(guī)模地申請(qǐng)“運(yùn)動(dòng)”，特別是沒有導(dǎo)致針對(duì)政府公務(wù)行為的申請(qǐng)“運(yùn)動(dòng)”，多數(shù)申請(qǐng)是為了尋求個(gè)人或集體的切身利益所作的申請(qǐng)。事實(shí)上，幾個(gè)地區(qū)的申請(qǐng)數(shù)量都在政府可以承受的范圍之內(nèi)。這顯示出中國(guó)的公眾與西方實(shí)行政府信息公開法的地區(qū)一樣，多數(shù)是比較理性及自我的，以公益為目標(biāo)申請(qǐng)公共信息的情況屬于少數(shù)。

3.“兩型社會(huì)”的服務(wù)型政府理念有待提高

以國(guó)家安全以及保護(hù)政府擁有的敏感資料為由，可以對(duì)信息自由進(jìn)行限制，或者以一種限制性的方式界定信息自由。［8］以違反《保密法》等為由對(duì)應(yīng)該公開的信息不予公開，成了政府的一塊“擋箭牌”。政府的服務(wù)理念并不是只做在表面，而是要在公民需要的時(shí)候，積極作為，只有理念提升了，服務(wù)型政府才能得到完善起來。

4.“兩型社會(huì)”中的政務(wù)公開形式化分析

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第16條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！稐l例》所規(guī)定的法定公開場(chǎng)所包括各級(jí)國(guó)家檔案館和公共圖書館（簡(jiǎn)稱“兩館”）。筆者前往湖北省圖書館調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府對(duì)“兩館”的開辟和建設(shè)盡管有所投入，但結(jié)果并不盡如人意。受制于種種困難，其最為典型的做法，是僅僅在圖書館設(shè)置若干臺(tái)可以連接政府網(wǎng)站的電腦，以此證明已將其辟為政府信息公開場(chǎng)所，以“滿足”公開條例的要求。同樣的，根據(jù)武漢市政務(wù)公開工作的相關(guān)要求，很多部門設(shè)立了信息公開窗口，專門設(shè)崗接待，但后來又因前來申請(qǐng)的公民很少，后來慢慢就撤銷了，只留下個(gè)空窗口，公民申請(qǐng)信息公開，仍舊不能很快找到相關(guān)部門得到解決，信息公開在形式上成了空話。

四、“兩型社會(huì)”中的政務(wù)公開之完善

1.創(chuàng)建環(huán)境與資源政務(wù)公開網(wǎng)

“兩型社會(huì)”突出體現(xiàn)在環(huán)境友好與資源節(jié)約上，而電子政務(wù)既是政務(wù)信息化的具體體現(xiàn)，也是政府信息公開的標(biāo)志，還是城市競(jìng)爭(zhēng)力提升的途徑之一。我國(guó)絕大多數(shù)關(guān)系生態(tài)環(huán)境和自然資源開發(fā)法律，都沒有公開程序規(guī)定，這與國(guó)際通行的環(huán)境與資源保護(hù)程序形成巨大反差，環(huán)境與資源與人類的基本生存有重大關(guān)系，其公開性也就成為正當(dāng)基礎(chǔ)。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)創(chuàng)建環(huán)境與資源政務(wù)公開網(wǎng)，可以參照“湖北財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)”，隸屬人大，把環(huán)境和資源相關(guān)工作統(tǒng)籌起來，突出公開，利用人大的作用，進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，讓公眾可以很直觀的看到這兩方面工作的進(jìn)度。同時(shí)，設(shè)立網(wǎng)上交流平臺(tái)，由專門工作人員對(duì)公眾提出的問題給予解答，并結(jié)合激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)公眾實(shí)名參與，給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。

2.增設(shè)服務(wù)型政府的義務(wù)性規(guī)定

服務(wù)型政府是十七大報(bào)告的要求，同時(shí)也是“兩型社會(huì)”政府工作的重心。行政主體法律義務(wù)性，是構(gòu)建服務(wù)型政府的核心，法律義務(wù)性規(guī)則在規(guī)范人的行為上有強(qiáng)制性和有效性。政治的“公開性”原則，如果不作強(qiáng)制性的義務(wù)規(guī)定，其性質(zhì)僅僅是政治倫理的，而不是法律的。也就是說“政務(wù)公開”的行為規(guī)范若僅僅建立在公民“知情權(quán)”的價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)上，那它就不是法律規(guī)范，而屬政治道德規(guī)范。因?yàn)樗_立的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)政治道德的良知與正義，而不是根據(jù)能否“被禁止”、“被命令”從事的行為標(biāo)準(zhǔn)。［9］因此，只有強(qiáng)調(diào)行政主體義務(wù)，樹立行政主體義務(wù)觀念，才能強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)。“兩型社會(huì)”中的政務(wù)公開制度必須增設(shè)行政主體義務(wù)性規(guī)定。法國(guó)政務(wù)公開中在諸多方面為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了程序性義務(wù)。包括咨詢程序、行政程序中的告知義務(wù)、先契約公告義務(wù)、行政處理決定形式上的公開、行政處理決定的公開等。［10］武漢城市圈在增設(shè)服務(wù)型政府的義務(wù)性規(guī)定的時(shí)候，可以據(jù)此參照。

3.取消依申請(qǐng)政務(wù)公開的相關(guān)費(fèi)用

如密爾所說，“評(píng)價(jià)一個(gè)政府的好壞。應(yīng)該根據(jù)它對(duì)人們的行動(dòng)，根據(jù)它對(duì)事情所采取的行動(dòng)，根據(jù)它怎樣訓(xùn)練公民，以及如何對(duì)待公民，根據(jù)它傾向于促使公眾進(jìn)步或使公眾墮落，以及它為公眾和依靠公眾所做工作的好壞。政府既是對(duì)人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的安排。在前一種職能上，它的有益的行動(dòng)主要是間接的，但并不因此是較不重要的，而它的有害行動(dòng)則可以是直接的?！保?1］這項(xiàng)費(fèi)用雖然不多，而且申請(qǐng)的公民也不多，但卻能在一定程度上提高公民的知情意識(shí)，行政主體為作為納稅人的公民有義務(wù)提供這項(xiàng)服務(wù)，這項(xiàng)費(fèi)用免費(fèi)并不會(huì)給行政主體帶來很多經(jīng)濟(jì)上的損失，反而會(huì)提升本機(jī)構(gòu)在公眾當(dāng)中的形象。自2004年《武漢市信息公開條例》至今，武漢市的行政復(fù)議案件相對(duì)比較少，大約22件，訴訟案件同樣比較少，大約7件。這也說明，依申請(qǐng)公開的信息給政府增加的成本，政府是完全可以承擔(dān)的，不用把這個(gè)成本再轉(zhuǎn)嫁到申請(qǐng)人身上，更何況這個(gè)成本并不高。

4.建立政務(wù)公開監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)政府出現(xiàn)以后，它便成了公共利益的代表，并向公民提供公共物品的服務(wù)。這樣，原來個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系便“外化”為個(gè)人與政府的關(guān)系，并分別承擔(dān)著私人物品和公共物品之間的供給。私人物品的交易依賴私人契約來治理，而公共物品的交易則需要有社會(huì)契約。于是，人類社會(huì)便有了公共領(lǐng)域和市民社會(huì)的分割，并適用于不同的法律規(guī)則。引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，對(duì)社會(huì)公眾的監(jiān)督給予一定激勵(lì)措施，可以提高公眾的參與性，這點(diǎn)可以作為“兩型社會(huì)”創(chuàng)新改革的一個(gè)方面，在人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立專門監(jiān)督激勵(lì)實(shí)施機(jī)構(gòu)，制定一套激勵(lì)體系，對(duì)在公眾監(jiān)督過程中，提出共性問題和建議的公民或單位，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。作為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，武漢市政府可以在這方面做有益的嘗試。

好社會(huì)就是一個(gè)追求最大化幸福總量的社會(huì)。在我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的大框架下，“兩型社會(huì)”的構(gòu)建是一個(gè)探索的過程，需要全民的參與，政務(wù)公開制度的逐步完善，將會(huì)加快“兩型社會(huì)”建設(shè)的步伐。

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責(zé)任編輯劉鳳剛