[摘要] 幾乎所有國家的高等教育都面臨著困境,發(fā)展中國家尤甚。隨著發(fā)展中國家中學畢業(yè)人數(shù)的日益增加,國民經(jīng)濟水平的進一步提高,民眾對高等教育的需求也大幅增長。因此,高等教育規(guī)模擴張對其公平性提出了更高的要求,具體表現(xiàn)為增加學生的入學機會、為學生提供更多的選擇權,同時鼓勵學生連續(xù)就讀以完成學位,實現(xiàn)高等教育的真正公平。
[關鍵詞] 發(fā)展中國家;入學機會;選擇權;就讀持續(xù)性
[中圖分類號] G40-059.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008-004X(2009)06-033-06
一、高等教育規(guī)模擴張對公平性的影響
大多數(shù)發(fā)展中國家的高等教育規(guī)模擴張戰(zhàn)略,使其學生數(shù)獲得了前所未有的增長。在這些國家里,學生入學人數(shù)的年均增長率大多在4%~6%之間。在過去的二三十年里,這種擴張使高等教育入學人數(shù)增長了3倍,這毫無疑問地增加了傳統(tǒng)意義下弱勢群體的入學人數(shù)。因為沒有足夠的入學人數(shù),就不可能提供更為平等的高等教育入學機會。然而,這種規(guī)模擴張政策只是促進高等教育入學機會均等的必要條件而非充分條件。因此,我們有必要將影響高等教育公平的其他條件、因素和認識狀況一一揭示出來。
一般認為,高等教育的國家體系增加了傳統(tǒng)弱勢群體的學生,如女子及處于不利社會經(jīng)濟地位(SES)或偏遠地區(qū)的學生的入學機會,這可以促進入學機會的均等。部分國家已經(jīng)有意識地將高等教育規(guī)模擴張的目標定位為這種平等。特羅(Trow,1974)將這種高等教育的變革過程看作是從“精英”向“大眾化入學”體系的一種運動。
在很多時候,這種高等教育供給方的規(guī)模擴張政策有助于增加接受高等教育的學生數(shù)。但是在大多數(shù)發(fā)展中國家入學人數(shù)的增長并不一定能確立起“大眾化入學”體系,也不一定會促進入學機會的均等。只有少數(shù)國家如烏拉圭和洪都拉斯已經(jīng)努力為所有中學畢業(yè)生提供“開放入學機會”。在這兩類情況下都存在著重要的平等問題,歷史上處于弱勢的學生群體仍然只有有限的入學機會(這在很大程度上要歸咎于發(fā)展不充分的中學教育瓶頸)。
高等教育入學機會、選擇權與連貫性等主要公平問題,在發(fā)展中國家一直存在。此外,高等教育的需求方也存在嚴峻的問題,許多因素對學生的中學學業(yè)成績以及高等教育入學機會、選擇權和畢業(yè)率等均產生著負面影響,人們對傳統(tǒng)弱勢群體接受高等教育的機會與連貫性的關心仍在繼續(xù)。
在大多數(shù)發(fā)展中國家,來自弱勢群體的學生在大學教育的申請與認可中一直低于適當比例。高等教育需求大于供給的國家,一般通過競爭性考試選拔入學人員,而沒有充分考慮其公平性。盡管某些國家實行了入學考試制度,但高收入群體通過競爭性考試的可能性要比處于較低社會經(jīng)濟階層的學生高出3倍之多。另外,來自高收入群體的學生,可以進行私人輔導而進入高質量的私立或公立中學,這都會使他們比低收入階層子女更有可能通過入學考試,并擁有更多選擇高水平大學的機會。
高等教育供給方用以緩解高等教育社會壓力的一些政策,經(jīng)常被指責是引起教育質量下滑的根本原因(參見Castro Levy,1997;Williamson,1987)。人們一般認為,大多數(shù)大學特別是那些在大都市之外新建的大學,其教育服務質量低下,許多新建院校缺乏教學與科研所需的最基本的資源保障;人們還認為,因為這類高校規(guī)模較小、成本較高并且資源沒有得到合理運用,所以導致其收取“高額費用”(Lewis Dundar,1995)。一個重要的問題是,隨著教育質量的下滑,公平與效率之間是否也存在一個平衡點?規(guī)模擴張策略是否可以為弱勢群體提供更多的入學機會?是否降低了系統(tǒng)內部的效率就能保持現(xiàn)有的入學公平?不幸的是,大多數(shù)發(fā)展中國家至今還沒有系統(tǒng)地考察這種“供給方政策”問題。
從歷史上看,大多數(shù)發(fā)展中國家的公共政策制訂者很少注意到該問題的“需求方”。盡管在過去的二三十年里,這些國家的高等教育獲得了空前的發(fā)展,但每年仍有三分之一以上的入學申請者無法獲得入學機會,公共政策經(jīng)常忽視那些影響高等教育入學需求的因素,只是設想降低學費甚至免除學費以及實施低額財政補助政策(諸如飲食、住宿、書籍、醫(yī)療和愛好等方面為學生提供財政補貼)為中低收入階層子女提供更多平等的入學機會。
不幸的是,高等教育經(jīng)濟學的許多研究表明,當強烈的個人需求面對有限的高等教育供給時,這種資助政策很可能會加劇社會不公。簡言之,發(fā)達國家和發(fā)展中國家的大多數(shù)高等教育觀察家都認為,對高等教育領域的學生進行巨額補助,就意味著缺少入學機會的貧困家庭要為特權階層負擔更多。就是說,公共補助支撐起的民主化入學難以從實質上增加低收入家庭學生的入學機會。
在大多數(shù)發(fā)展中國家,高等教育入學機會均等的另一個問題在于許多中等學校投入嚴重不足,質量低下(世界銀行,1990,1993,1995)。中小學教育質量的下降,對高等教育入學機會均等有著很大的負面影響,尤其在競爭激烈的大學入學考試存在的情況下,這種負面影響更為突出(Baloglu,1990;TUGIAD,1993)。土耳其高等教育會議的一項研究(York,1990)表明,土耳其45%的中學畢業(yè)生未能掌握“規(guī)定的最低學業(yè)知識”,無法通過第一階段的大學入學考試。該研究指出,這在很大程度上應歸咎于土耳其中等教育的有限供給和質量下滑。因此,為了彌補中等教育質量的缺陷,許多學生不得不參加私人補習,其花銷通常比接受高等教育的費用還要高。
發(fā)展中國家的大多數(shù)公立高校管理者和政治家誤以為低收費或免除學費可以為弱勢群體提供更多的入學機會,從而促進教育機會均等。這種觀點是錯誤的。發(fā)展中國家高等教育的發(fā)展大潮未必能撐起所有的航船??梢钥隙ǖ氖?,某些低收入家庭子女確實通過這20年的規(guī)模擴張獲得了接受高等教育的機會,但絕大多數(shù)公共補助已經(jīng)并將繼續(xù)為中高收入家庭的子女所享有。
研究表明,低收入群體接受高等教育的比例并沒有因為“免費”政策得到根本改善。事實上,免費體系通常會引發(fā)收入的回歸再分配——如缺少入學機會的貧困階層支撐著特權階層。世界銀行和區(qū)域發(fā)展銀行都曾指出,大多數(shù)發(fā)展中國家的中高收入群體以壓倒性優(yōu)勢獲取了更多的高等教育補助及其附加利益。
這種補助的回歸效應源于這樣幾個因素:首先,許多來自低收入社會經(jīng)濟階層和弱勢家庭的學生或者在高中畢業(yè)前就已輟學,或者就讀于較差的中學,或者在競爭性入學考試中落榜。這是因為他們成長于文化缺失的家庭和社區(qū),并且接受著質量較差的中等教育,這些都是不斷累積的不利因素。即使是在實行公立大學開放入學政策的那些國家(如洪都拉斯和烏拉圭),大多數(shù)的低收入階層子女在畢業(yè)前就已輟學。其二,高等教育個人花費的大部分不是學雜費,而是交通、飲食與住宿費用。因為大多數(shù)公立大學都位于城市中心,這些開銷對于居住在城市之外偏遠地區(qū)的學生來說,就更為突出。其三,接受高等教育的機會成本(如已知收入)對于許多低收入家庭子女來說,也是一個重要的決定性因素。
二、公平問題引發(fā)的大學入學規(guī)模擴張
大多數(shù)發(fā)展中國家對高等教育公平性的探討,在很大程度上是勸說性的,或者僅僅被歸整為公共政策的一項重要社會目標。相關文獻很少談及可衡量的具體結果。在已有的對公平性的政策探討中,人們主要關注的是入學機會和入學規(guī)模的擴大,而很少探討如選擇權或連貫就讀至畢業(yè)等有關公平性的其他問題。結果是,幾乎沒有什么公共政策或院校政策關注擴大學生選擇權或者減少學生輟學率問題。不幸的是,大多數(shù)發(fā)展中國家提出的“公平政策”,都未能達到預期效果。
譬如大多數(shù)國家的中央政府都會強調高等教育機會均等問題,但往往關心的只是供給方的態(tài)度,而很少關注需求方的意見。因此人們常常簡單地認為,擴大高等教育規(guī)模可能會提高包括固有弱勢群體在內的所有群體的高等教育入學機會。在20世紀90年代經(jīng)濟轉型的重建時期,以增加入學人數(shù)提高公平性的策略就典型地遵循了以下5條路徑中的至少一種:(1)大幅增加現(xiàn)有院校的入學規(guī)模;(2)新建院校特別是在主要城市之外發(fā)展新大學;(3)擴充兩年制的職業(yè)技術學院;(4)發(fā)展高等教育的非傳統(tǒng)形式如遠程教育和夜校;(5)發(fā)展私立高等教育機構。因此,更多學生進入私立院校的趨勢也就十分明顯。在許多國家,私立院校的入學人數(shù)已經(jīng)超過入學總人數(shù)的一半。但不幸的是,幾乎沒有什么有用的經(jīng)驗數(shù)據(jù)可以說明這些巨大變化可能對公平性產生影響。
再譬如盡管一直有人認為發(fā)展中國家的私立高等教育發(fā)展肯定會帶來更多的教育機會不均等問題,但最近的研究顯示,其實際結果可能恰恰相反。例如Tan和Mingat(1992)認為,在選取的幾個亞洲國家,10%受教育水平最高的人口所花費的累積性公共資金份額,與私立高等教育的投資份額成負相關關系。他們還進一步推論,在選取的這11個亞洲國家樣本中,高等教育的毛入學率與私立高等教育的投資份額高度相關。這些事實無不證明了高等教育的私人融資有助于促進資源流動,并擴大公共資金的覆蓋范圍。拉丁美洲、中東地區(qū)和前蘇聯(lián)的轉型國家也存在類似情況,最近他們的私立高等教育機構也因此承擔著經(jīng)濟增長或轉型的不同責任而獲得了較快發(fā)展。
不過,盡管越來越多的人們都關心教育的公平效果,而且有人聲稱高校規(guī)模擴張可能促進教育的公平性,但很少資料可以說明這些做法的有效性。如高校入學人數(shù)、院校與課程的可選性、學生就讀至畢業(yè)的連貫性等相關指標。雖然這些指標經(jīng)常相互關聯(lián),但大多數(shù)情況下,它們是可測量的,并各自擁有可識別的特征。
三、高等教育領域內的選擇狀況
就目前世界高等教育實際情況看,許多大學和學院都是通過減免學費或提供特殊津貼等方式為學生提供財政補貼,這不僅是招收最優(yōu)秀最聰慧學生的一種重要手段,也是為了保障招收那些弱勢群體政策下享有優(yōu)先權的學生。研究人員(Lay和Maguire,1980; Leslie et al.,1997)通過研究已經(jīng)得出基本結論,在低收入家庭學生中,費用的多少(如學費水平和其他個人支出)與是否給予財政補助都是他們選擇某一院校的最重要參考因素。正如人們想象的那樣,因為公立兩年制初級學院與職業(yè)學校收費低而補助高,所以低收入家庭學生的比例也就逐年增加。
事實上,無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,都極為擁護構建高收費、高補助的高等教育體系,因為這樣做既可以通過高補助確保低收入學生入學,又可以為這些來自低收入家庭具有較高能力的學生提供更多選擇院校與專業(yè)的機會。這種情況在發(fā)達國家的私立院校中體現(xiàn)得尤為明顯。在發(fā)達國家的這些院校中,從高收入家庭學生那里收取的學費經(jīng)常用于補助低收入家庭學生。盡管大多數(shù)有關“教育選擇的公平性”的文獻都來自于對發(fā)達國家的研究,但我們沒有理由認為大多數(shù)發(fā)展中國家的相似情況一定會產生不同的結果。
另外一些研究者(如ChapmanJackson,1987; Hearn,1984)通過研究發(fā)現(xiàn),學費補貼對大多數(shù)學業(yè)優(yōu)異學生的影響明顯不大。因為大多數(shù)學業(yè)優(yōu)異的學生均來自于中高社會階層的家庭,因此,這些學生在選擇院校時更看重的是院校質量與聲望,而不是費用的多少(如高學費高補助)。如在土耳其,最近一項調查當問及考生們如果可以進入更高水平的大學或專業(yè)他們是否愿意支付高學費時,相當部分學生表示愿意支付更高的學雜費(Council on Higher Education,1998)。而且頗具啟示的是,處于較高社會經(jīng)濟地位家庭的學生,并不像處于較低社會經(jīng)濟地位家庭的學生那樣,對費用極具敏感性。
還有一些研究者認為,地理條件也是學生選擇院校和專業(yè)的重要標準。有人認為(如Cuccaro-AlaminChoy,1998;hearn,1994)在一些情況下,特別是對處于較低社會經(jīng)濟階層而且能力較弱的學生來說,地理條件成為影響學生選擇中學后教育的最重要因素。例如,中學后職業(yè)培訓課程與兩年制學院經(jīng)常開辦于偏遠地區(qū),這是為了確保弱勢群體子女在高等教育入學方面的公平性。但是,有關部門在進行這種設置時又常常忽視了可能對學生選擇與畢業(yè)公平性產生的負面效應。
不過,有文獻表明,學生分流后,上述學生很少會攻讀社會經(jīng)濟收益較好的4年制和5年制學位。這是因為,大多數(shù)發(fā)展中國家的這類院校的課程體系都十分僵化。當一個學生(特別是在大多數(shù)兩年制學校中)完成了部分專業(yè)學習甚至完成所有課程后,如果他想在4年制或5年制院校中學習新專業(yè)或一組課程,他就必須從頭學起。這種僵化的課程體系在經(jīng)濟轉型國家中表現(xiàn)得最為明顯。因此,不少發(fā)展中國家雖然以公平為基點建立了一套政策體系,但其最終效應在很大程度上仍然是負面的,因而嚴重地限制了傳統(tǒng)弱勢家庭學生的選擇權(如阻礙他們選擇課程與大學學位)。
四、高等教育的就讀持續(xù)性與結業(yè)狀況
無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,人們經(jīng)常忘記高等教育的就讀持續(xù)性與學位完成情況也是衡量公平的重要維度。就是說,對就讀持續(xù)性與學位完成的強調,應該與公平問題相關而不僅僅是效率問題。例如,目前美國的開放入學體系使得75%以上的高中畢業(yè)生都可以進入中學后教育機構學習,但他們的結業(yè)率卻大幅低于入學率。在過去的20年中,美國白人與黑人、白人與拉美裔子弟之間的“大學入學差距”,已經(jīng)從15%下降到了5%,然而他們之間“學位完成情況的差距”卻一直頑強地高居20%以上(Smith,1996)。發(fā)展中國家雖然缺少此類相關文獻,但毫無疑問地也存在這種不同群組之間的差距問題。
美國近20年來的研究一直顯示,與人口統(tǒng)計變量(如性別、種族、社會經(jīng)濟地位等)產生的預期影響相比,學生具有優(yōu)越的學業(yè)背景所產生的影響與自身的考試成績(Alexander與Pallas,1984)、中學后教育的入學及大學結業(yè)狀況(Alexander,Riordan,F(xiàn)ennessey,Pallas,1982)等方面更具相關性。令人吃驚的是,很多研究者卻極少關注這類文獻。盡管如此,Adelman(1999)通過最近對高中與beyond cohort data set的大多數(shù)研究發(fā)現(xiàn),具有較高學業(yè)強度與質量的高中課程,確實對大學結業(yè)狀況有著極為重要的影響。他還發(fā)現(xiàn),與社會經(jīng)濟地位相比,“學業(yè)資源”(高中課程的構成、考試分數(shù)與班級排名)與學士學位的完成更為相關?!疤幱趦煞N最低社會經(jīng)濟階層家庭但接受了最好的(中學)學業(yè)資源的學生,要比大多數(shù)處于頂級社會階層家庭的學生更易獲得學士學位”(Adelman,1999,vii)。具有較高學業(yè)強度與質量的高中課程對非洲裔與拉美裔學生獲得學位的影響甚至比對白人學生的影響更大。
近年來,一些發(fā)展中國家越來越關注日益增加的隱性輟學率,并努力建立更好的責任與匯報機制。比如智利60%以上的中學畢業(yè)生可以升入大學,但其中只有一半學生可以畢業(yè)?!督?jīng)濟學家》最近的報道稱(Dropping out,1999),世界銀行正通過貸款資助以解決這類問題。智利政府也在努力為大學建立一套國家認證體系,同時建立一個高度公開的系統(tǒng)用以報告輟學率之類的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同樣,土耳其已將公共政策條例作為國家改革高等教育優(yōu)先權的重要部分,要求所有四年制大學生必須在6年內完成學業(yè)。
五、一些尚未解決的公平問題
在入學選擇與持續(xù)就讀公平性方面,大多數(shù)發(fā)展中國家一直面臨著許多尚未解決但卻十分重要的問題:什么因素最有可能影響高等教育入學率?什么樣的人可以就讀什么樣的院校?以免費或名義收費與豐厚的私人補貼為特點的公共資助高等教育體系是否真正促進了男女之間、城鄉(xiāng)之間與不同社會經(jīng)濟階層之間的教育機會均等?什么人可以從高等教育中獲益,又應該由什么人來資助高等教育?近年來的高等教育規(guī)模擴張是否有助于增加傳統(tǒng)弱勢群體的就學人數(shù)?來自傳統(tǒng)弱勢群體的學生是否只獲得了就學機會,卻在畢業(yè)之前不得不輟學?等等。直到目前,大多數(shù)發(fā)展中國家的相關官員并未認真審視所有的這類問題。
經(jīng)過過去30年的快速發(fā)展,財政緊縮的狀況也日益嚴峻,這似乎正在制約著高等教育規(guī)模的進一步擴張與體系改善。據(jù)稱,擴充免費和低收費的新型中學后教育機構,大多是為了給傳統(tǒng)弱勢群體提供更多的入學機會,否則,這一群體將無法進入高等教育領域。但是,這些措施的效果卻又在很大程度上無法考證。制約院校財政并不一定損害或連累學生的入學、專業(yè)選擇與就讀持續(xù)性。
目前發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是,高等教育入學人數(shù)、課程種類及其高等學校機構數(shù)已經(jīng)獲得了快速的增長,但在促進弱勢群體的教育機會均等方面卻進展緩慢。大多數(shù)發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)顯示,傳統(tǒng)弱勢群體的教育機會改善仍然停留在表面,在某些國家里他們的教育機會狀況甚至在惡化。來自這類群體的學生在大學水平教育的申請人數(shù)與入學人數(shù)中繼續(xù)低于適當比例。在一些國家(如土耳其),來自較低社會經(jīng)濟階層的大學申請者通過競爭性入學考試的可能性,估計要比來自較高收入群體的申請者低3倍,這種高等教育參與狀況在過去的20年當中,并沒有得到顯著改善。大多數(shù)來自較低社會經(jīng)濟階層和偏遠地區(qū)的學生,在高等教育選擇權方面依然受到限制,他們依然主要集中于兩年制或更低層次的職業(yè)學校、學費高昂的遠程教育機構或夜校就讀。處于較低社會經(jīng)濟地位階層的學生,即使獲得了高等教育入學機會,也大多只能就讀于較低質量課程的學校。
更為嚴重的是,大多數(shù)發(fā)展中國家的高等教育資助政策與過程,也在制造著更大的社會不公。當就讀高等教育的絕大部分學生都來自于中高收入家庭時,大多數(shù)發(fā)展中國家通過學費或雜費達到的成本回收效果十分有限;當大量低收入家庭的學生不恰當?shù)孛媾R入學失敗、課程或院校選擇權受到局限、無法畢業(yè)、學費高昂的夜校教育等問題時,大多數(shù)公共補貼與學后收益就都被引向那些處于最高社會經(jīng)濟地位的學生。此外,大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家偏遠地區(qū)的中學,都存在著嚴重的投資不足問題(世界銀行,1990)。在發(fā)展中國家,要求對公共高等教育財政進行改革的呼聲越來越高,同時加強目前實踐措施的公平效率的需求也十分緊迫。因此,公共政策的注意力至少應該集中在審視公平問題的主要目標上來。為此,建議如下:
修訂供給政策。要求每所中學后教育機構以書面的或核準的形式明確自身的特殊使命與目標,使其更好地提高教學、科研、服務和學生公平等方面的效率。應明確所有此類學校必須成為以科研和服務為宗旨的國家級和世界級水平的“大學”,成為以教學與公平性為宗旨的區(qū)域型“大學”。
提供適宜的條例與規(guī)則,使每一所高等教育機構在強化使命與目標的同時,應擁有更靈活運用資源的責任、動力與職責。因此,在大多數(shù)國家適當解除管制,十分必要。因為這樣不但可以加大高校自主權,而且能使其在課程設計、專業(yè)設置與財政來源多樣化方面更具靈活性。
消除軌制與課程轉換之間的壁壘。前蘇聯(lián)轉型國家及其他一些發(fā)展中國家的教育體制,大都朝著早期狹窄的專業(yè)化方向發(fā)展,這種狀況應該得到重新審視。例如,一個國家應該考慮用哪些方式可以使較為低廉的培訓課程替代昂貴的專業(yè)化中等職業(yè)教育課程,這種培訓課程整合了學術教育與職業(yè)教育的特點,因此可以緩解過早在八年級或九年級開始的分軌壓力,以此鼓勵并督促所有大學建立相對統(tǒng)一的兩年制學習課程,使學生避開分軌體系,集中精力學習主要的課程。
更新需求政策。應努力將所有中學后教育機構的學費與雜費提高到教育總成本的20%~30%,同時還應將一部分增加的資金用于資金資助的資格調查,以利盡可能向處于較低社會經(jīng)濟階層的學生收取較低的學雜費用。在這方面,一個棘手的問題是,許多國家特別是前蘇聯(lián)解體分化出來的國家將免費高等教育納入了法律條款,因此這些國家必須改變或尋求新的方法繞過這些條款,以盡可能多地為低收入家庭子女提供入學機會。
為了滿足處于較低社會經(jīng)濟階層的學生在飲食與住宿方面的需求,特別是為了滿足那些無法在家居住的學生需求,應通過獎學金或者貸款方式向學生提供有效的(如十分明顯的)財政資助。尤其是應針對低收入家庭子女的實際情況,在提供高額資助政策的同時將相關信息傳播公開化。
譬如從全國每所中學中挑選兩名最好的畢業(yè)生(但家庭經(jīng)濟收入較低),保送至有財政資助的頗具競爭力的大學學習。這對于改變那些處于弱勢群體而又具相當實力的學生未來命運,是一個很好的做法。
再譬如在所有國家的高等教育的各分支系統(tǒng)實行認證體制,這樣做,不但能使學生更好地獲得有關資助及補貼標準以及生源選擇信息,而且能使相關管理部門對院校的質量控制發(fā)揮一定的影響力。
還譬如在努力促進高校入學考試體系的現(xiàn)代化方面,對于那些沒有國家級入學考試體系的國家,應該將重點放在考試及其過程標準化上。應允許各大學編制自己的書面考試題目并通過面試加以輔佐,這樣做既可避免考試過程中的腐敗與歧視,又可客觀公正地選錄符合各自標準的大學新生,而且這種大學入學考試對于實現(xiàn)教育機會均等十分必要。
總之,以上政策建議主要針對的是高等教育公平問題。如果這些建議仍然與高等教育入學、選擇與就讀持續(xù)性的一些問題諸如財富、區(qū)域、性別與種族等家庭環(huán)境因素相關,那么,仍要謹慎地建立保障弱勢群體的積極政策措施。尤其在大多數(shù)發(fā)展中國家與轉型國家,進行這類轉變與改革的必要性更為必要。
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[責任編輯:李敏]