撥開地方債的層層迷霧

2000億元的地方債發(fā)行工作日前在新疆拉開帷幕，緊接其后的是安徽40億元地方債#8943;#8943;不同往年的是，今年的地方債由財政部代理發(fā)行，眼下地方債再次成為人們關(guān)注的焦點。

在經(jīng)濟(jì)蕭條、樓市萎靡的情況下，高度依賴土地出讓金的地方財政開始“捉襟見肘”。很多地方政府為了修飾自己的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和裝飾自己的城市名片，通過各種地方性的融資平臺大舉借債，制造了很多“隱性債務(wù)”。目前各地政府通過自己設(shè)立的投資公司、信托公司、資產(chǎn)管理公司等制造的“隱性債務(wù)”大概有四萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財政收入的62.7%，地方財政收入的136.4%。從當(dāng)前政府統(tǒng)計口徑來看，這些地方政府債分別由直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬這三部分組成。

■ 2000億元地方債開閘，中央“代發(fā)、 代還”取代以往“轉(zhuǎn)貸”模式

為了規(guī)范地方政府的融資行為，財政部牽頭起草了有關(guān)加強地方政府債務(wù)管理的方案。在今年2月17日召開的十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議上，《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》得以匯報之后，2000億元地方債即將開閘的消息被炒得沸沸揚揚。直到3月17日，財政部才表態(tài)：由財政部代地方發(fā)行的2000億元債券將冠以發(fā)債地方政府名稱發(fā)行，債券期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標(biāo)確定，中央代辦還本付息和發(fā)行費，本金利息和發(fā)行費最終均由地方政府承擔(dān)。如果地方政府未按時還本付息，財政部將在年終結(jié)算的時候直接從地方政府財政專戶中扣減。“代發(fā)、 代還”將取代以往的“轉(zhuǎn)貸”模式。

由財政部“代發(fā)、代還”，顯然可以繞過《預(yù)算法》(《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?，但這個名叫“地方債”的債券與國債顯然差別不大，仍然是以中央政府的財政信譽為擔(dān)保，如果地方政府到期無法還本付息，理論上是要由中央政府最后兜底。但是，一旦純粹意義上的“地方債”開閘，各種期限、各種形式、各種需求和各種規(guī)模的地方債會一擁而上，五花八門的地方債會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2000億元的規(guī)模。尤其是在目前，各地政府均有大量的“隱性”債務(wù)還未曝光，一旦開閘，必然會出現(xiàn)“借新債還舊債”的現(xiàn)象，新債的作用和目的很有可能會被抵消掉。

■ 目前的地方政府隱性債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間正好形成錯配，“借錢過日子”改變不了貧瘠的現(xiàn)狀

此次地方債的分配略微傾向于西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些地方正好是債務(wù)比重較高的地區(qū)。有數(shù)據(jù)反映，我國目前的隱性債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間正好形成錯配，即經(jīng)濟(jì)落后和經(jīng)濟(jì)總量小的地區(qū)舊債與GDP之間的比重比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)總量大的地區(qū)比重大。比如，西部地區(qū)的陜西省2007年底債務(wù)總額達(dá)1272億元，相當(dāng)于GDP的23.2%，其中直接債務(wù)為886億元，占債務(wù)總額的69.7%，擔(dān)保債務(wù)345億元，占債務(wù)總額的27.1%，政策性掛賬40億元，占債務(wù)總額的3.2%；中部地區(qū)的河南省2007年底債務(wù)總額為2171億元，占GDP的14.5%，其中直接債務(wù)為1805億元，擔(dān)保債務(wù)158.2億元，政策性掛賬208億元。這種舊債的“錯配”，使得一些經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)很有可能會出現(xiàn)借新還舊。在這個時候，除了對西部地區(qū)必要的扶持政策外，還得加大金融支持的力度，否則經(jīng)濟(jì)狀況不改善，這種“錯配”會隨著新債的增加而繼續(xù)拉大，“借錢過日子”改變不了貧瘠的現(xiàn)狀。

要改變我國地方政府目前的財政窘境，政府的行政管理體制必須進(jìn)行改革，而且還要提高財政資金和債務(wù)融資的使用效率。否則，如果不及時壓縮開支，不裁減隊伍，不提高財政資金的使用效率，不對一些地方發(fā)展事項進(jìn)行機制上的約束，繼續(xù)讓他們沉溺于“大而全”、超標(biāo)準(zhǔn)、脫離實際需要的建設(shè)，借來的錢永遠(yuǎn)都不能滿足用錢的需求。而且，寅吃卯糧很有可能會讓債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給后人。

■ 地方政府前人舉債“短用”后人“長還”，制造諸多代際不公平現(xiàn)象

我們知道，長期的政府債券一般都具有“跨代分配”(或“代際分配”)的特征，往往是前人舉債“短用”而要后人來“長還”（長期歸還），這樣會制造諸多代際不公平現(xiàn)象。尤其是在目前地方長官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且很多新官上任都要燒“三把火”。但隨著地方財政收入的緊張，“人吃馬喂”、 公共服務(wù)開支、“鋪攤子”等都需要錢，當(dāng)土地出讓金模式受阻之后，經(jīng)營城市的收入大打折扣。于是，一些地方政府采取“長借短用”、“跨代分配”的長期政府債券來彌補資金缺口，而長期政府債券正好可以實現(xiàn)地方政府負(fù)責(zé)人的目標(biāo)，即在短期之內(nèi)獲取政績，而將還款責(zé)任延續(xù)給后人，而且很有可能會出現(xiàn)為了短期效益而損害長遠(yuǎn)利益，極有可能會通過盲目的GDP擴(kuò)張，來提前攫取社會資源和經(jīng)濟(jì)增長的后勁，會制造一大堆“產(chǎn)能過?！焙透瘮」こ?。

其實，股票市場中的一、二級市場割裂現(xiàn)象制造的弊端就是長期政府債券“跨代分配”隱患的最好例子。由于畸形的發(fā)行制度導(dǎo)致利益過度偏重一級市場， 從而一級市場的短期分配提前攫取了二級市場的長期空間，二級市場只能高位接棒繼續(xù)炒作，導(dǎo)致中國A股市場長期弊端重重。另外，像目前的房地產(chǎn)市場也是很好的例子，地方政府與開發(fā)商捆綁的房地產(chǎn)開發(fā)模式，必然會出現(xiàn)大量的空置房與高成本、低需求之間的矛盾，而且“過剩的產(chǎn)品”又不能及時地隨著市場價格的回調(diào)，導(dǎo)致“越套越深”。

因此，發(fā)行長期的地方債一定要防止“跨代分配”的隱患和腐敗工程，盡量堅持“誰借誰還”的原則，而且要實施行政責(zé)任追溯機制，盡量避免制造過多的、不負(fù)責(zé)任的代際不平等現(xiàn)象。

■ “代發(fā)、代還”只是權(quán)宜之計，需賦予地方政府獨立舉債的權(quán)力，用“開前門、關(guān)后門、修圍墻”的方式來發(fā)展地方債

目前大量的地方政府隱性債務(wù)已經(jīng)成為既定的現(xiàn)實，而且很多地方政府融資的意愿極強，如果不給其陽光化的渠道，則很有可能會通過其他變相的地方融資平臺來舉債，來制造隱性債務(wù)。顯然，當(dāng)前對地方債應(yīng)該有疏有堵、規(guī)范運作、有效監(jiān)管。對已經(jīng)制造的“隱性債務(wù)”，除了追究不良債務(wù)的責(zé)任和實施更加嚴(yán)格的監(jiān)管之外，還得督促其盡快按期還本付息，否則不允許其借新債。并對一些久借不還的地區(qū)，財政部發(fā)行的新債在分配時應(yīng)減少其份額，否則永遠(yuǎn)會借新還舊。

正如財政部財科所所長賈康建議的那樣，在消化處理掉原來地方債的前提下，按照“開前門、關(guān)后門、修圍墻”的方式來發(fā)展地方債。如果僅僅只關(guān)前門，而旁門左道和各種不規(guī)范的“隱性債務(wù)”游離在監(jiān)管之外，會制造不確定性的風(fēng)險。如果有了前門，讓其陽光化，實施有效監(jiān)管，風(fēng)險就會相對縮小。

目前由財政部“代發(fā)、代還”的地方債從某種程度上來說，還不是完整意義上的地方債，應(yīng)該是“中央—地方債”，雖然納入了地方政府的預(yù)算，也冠以地方政府債的名號，但還沒有賦予地方政府獨立舉債的權(quán)力。如果將來要發(fā)行真正意義上的地方債，一定要有健全的第三方評估體系和監(jiān)管體系，防止參差不齊的地方債損害投資者的利益。因為，每一個負(fù)債主體的償還能力是不一樣的，作為風(fēng)險收益的利率顯然不應(yīng)該一樣，西部地區(qū)和東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)效益和風(fēng)險程度都是不一樣的，如果用統(tǒng)一的利率標(biāo)準(zhǔn)由財政部來舉債，只能小規(guī)模、短期化進(jìn)行，而不具有可持續(xù)性。

另外，在使用地方債融來的資金時，一定要平衡好地方債的公共服務(wù)性與贏利性，不能太注重贏利性，更不能以1994年分稅制改革造成的地稅減少、地方政府機構(gòu)隊伍龐大等為借口，將其用到地方政府的日常開支上，而是應(yīng)該用在一些有現(xiàn)金流的項目上，比如橋梁、隧道、公路、鐵路等保障性收費項目上，以保障債券的還本付息。否則，如果用新資金來解決老問題、來救樓市，很有可能會制造出更多新問題。