長(zhǎng)三角信用信息分類制度考察

[摘要] 目前長(zhǎng)三角地區(qū)大致上將信用信息按三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：從信息收集的渠道上，劃分為公共機(jī)構(gòu)獲取的信息和私人機(jī)構(gòu)征集、加工的信息；從信息的法律屬性上，區(qū)分為屬于個(gè)人隱私或商業(yè)秘密的信息，以及其他信息；依照提供信用信息的主要途徑，劃分為應(yīng)公共管理的需要可提供的信息，應(yīng)民商事主體的要求并經(jīng)被征信人的同意才可提供的信息，以及應(yīng)民商事主體的要求但不必經(jīng)被征信人的同意就可提供的信息。上述信息分類制度有待進(jìn)一步改進(jìn)，主要是做到對(duì)相關(guān)法律概念的把握進(jìn)一步細(xì)化和精確化。

[關(guān)鍵詞] 信用 信息 分類 長(zhǎng)三角 法律

信用信息是指自然人或組織在民商事活動(dòng)中或與公共機(jī)構(gòu)交往中產(chǎn)生的反映其誠(chéng)信情況的有關(guān)記錄，主要由基本信息、特殊活動(dòng)（信貸）信息，以及征信機(jī)構(gòu)所作的評(píng)估報(bào)告等。信用信息在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是金融領(lǐng)域中有著十分重要的價(jià)值。

長(zhǎng)三角地區(qū)由于信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，征信業(yè)務(wù)有了一定的發(fā)展，對(duì)信用信息的采集和分類制度有了相應(yīng)的地方立法。2003年12月28日，上海市發(fā)布了《上海市個(gè)人信用征信管理試行辦法》，其后又于2005年3月17日發(fā)布了《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》，此外有一些配套性的規(guī)定如《上海市征信機(jī)構(gòu)備案規(guī)定》等；浙江省則于2005年9月1日頒布了《浙江省企業(yè)信用信息征集和發(fā)布管理辦法》，2007年8月21日出臺(tái)了《浙江省信用服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，配套性的規(guī)定有《浙江省企業(yè)信用基準(zhǔn)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法》、《浙江省企業(yè)信用信息查詢辦法》、《浙江省社會(huì)信用體系建設(shè)“十一五”規(guī)劃》等，至于個(gè)人征信問(wèn)題，《浙江省個(gè)人信用信息征集和應(yīng)用管理辦法》以及《個(gè)人聯(lián)合征信系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行工作規(guī)則》尚在調(diào)研過(guò)程中，關(guān)于商業(yè)征信活動(dòng)的，尚有《浙江省信用服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等；江蘇省于2007年9月13日同時(shí)出臺(tái)了《江蘇省個(gè)人信用征信管理暫行辦法》和《江蘇省企業(yè)信用征信管理暫行辦法》，主管部門正在研究制訂一些配套規(guī)則。

目前三地立法大致上將信用信息按以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：

第一，從信息收集的渠道上，劃分為公共機(jī)構(gòu)獲取的信息和私人機(jī)構(gòu)征集、加工的信息。浙江省在這方面規(guī)定得比較全面。在政府公共信息的采集和提供上，浙江省打破了政府管理的垂直和橫向管轄之分，要求這兩類管理機(jī)構(gòu)都必須向行政職能部門提供企業(yè)基本信息，以使這些信息可以為信用服務(wù)機(jī)構(gòu)所獲得。這樣的征信方式極大地豐富了被征信主體信息資源內(nèi)容，減少了市場(chǎng)的信息搜索成本，是非常有效率的。《浙江省企業(yè)信用信息征集和發(fā)布管理辦法》第5條規(guī)定，“各級(jí)經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、工商、財(cái)政、稅務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、民政、勞動(dòng)保障、安全監(jiān)管、環(huán)保、信息產(chǎn)業(yè)、科技、文化、出版、廣電、公安、物價(jià)、建設(shè)、交通等行政主管部門，以及海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、證券、銀行、保險(xiǎn)等管理機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)共同做好企業(yè)信用信息征集和發(fā)布的相關(guān)工作”，第7條具體規(guī)定了上述各部門的職責(zé)分工，要求它們?cè)诟髯月氊?zé)范圍內(nèi)及時(shí)向省級(jí)行政主管部門或管理機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)企業(yè)信用信息，省級(jí)行政主管部門或管理機(jī)構(gòu)將本部門信息匯總后提供給省企業(yè)信用信息發(fā)布查詢機(jī)構(gòu)?！墩憬⌒庞梅?wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第6條則規(guī)定，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的前提下，可向省信用信息發(fā)布查詢機(jī)構(gòu)查詢信用信息。而上海市在這方面則顯然過(guò)于謹(jǐn)慎，堅(jiān)守金融領(lǐng)域嚴(yán)格垂直管理的原則。《上海市個(gè)人信用征信管理試行辦法》第4條就規(guī)定，“上海市征信管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱市征信辦）負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人信用征信進(jìn)行監(jiān)督管理。中國(guó)人民銀行上海分行按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)涉及銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的個(gè)人信用征信進(jìn)行監(jiān)督管理”，第26條還規(guī)定，“征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年第一季度向市征信辦報(bào)告上一年度的下列情況……涉及銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)向中國(guó)人民銀行上海分行報(bào)告”。筆者認(rèn)為浙江省的做法在法理依據(jù)上有《立法法》的支持，是可取的，因?yàn)榈胤椒ㄒ?guī)和規(guī)章可以就當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)進(jìn)行全面規(guī)范。上海市后來(lái)出臺(tái)的《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》就沒(méi)有再提及金融信用信息的特別監(jiān)管問(wèn)題，不知是不是與采納了浙江省的做法有關(guān)。江蘇省全面吸收了浙江省的這一立法，并且走得更遠(yuǎn)，要求公權(quán)力部門建立公共信息庫(kù)的不只是企業(yè)信息，還有個(gè)人基礎(chǔ)信息；要求配合征信工作的不只是各類行政部門，還有司法機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門。《江蘇省個(gè)人信用征信管理暫行辦法》第8條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行使公共管理職能的組織、公用事業(yè)單位、行業(yè)組織在個(gè)人信用信息生成之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向省政府指定的個(gè)人基礎(chǔ)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)提供。具體提供信息的范圍、時(shí)間、方式、格式等，由省信用管理機(jī)構(gòu)商有關(guān)信息提供單位后，報(bào)省政府確定”，第9條規(guī)定，“征信機(jī)構(gòu)可以從省政府指定的個(gè)人基礎(chǔ)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)獲取個(gè)人信用信息”；《江蘇省企業(yè)信用征信管理暫行辦法》第9條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行使公共管理職能的組織、公用事業(yè)單位、行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向公共信用信息中心提供企業(yè)信用信息，但涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的除外。具體提供信息的范圍、時(shí)間、方式、格式等，由省信用管理機(jī)構(gòu)商有關(guān)信息提供單位后，報(bào)省政府確定。企業(yè)基礎(chǔ)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)與其他數(shù)據(jù)庫(kù)之間可以交換信息數(shù)據(jù)，使用通過(guò)交換獲取的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，第10條規(guī)定，“征信機(jī)構(gòu)可以從公共信用信息中心獲取企業(yè)信用信息”。

第二，從信息的法律屬性上，區(qū)分為屬于個(gè)人隱私或商業(yè)秘密的信息以及其他信息。關(guān)于什么是隱私和秘密，三地的立法均采用了全國(guó)性立法中一般性的解釋，但并沒(méi)有據(jù)此對(duì)信用信息的具體內(nèi)容予以明確界定。像上海市規(guī)定尊重個(gè)人隱私，把個(gè)人信用信息范圍區(qū)分為無(wú)須被征信個(gè)人同意即可采集的、應(yīng)當(dāng)征得同意才可采集的以及除被征信個(gè)人同意外禁止采集的信息三類，又進(jìn)一步把上述信息分為可披露的信息和未經(jīng)允許、不得披露的信息兩類；當(dāng)然，這些分類標(biāo)準(zhǔn)是非常模糊的，并且往往相互交叉；更重要的是，上述信息與個(gè)人隱私之間的相互關(guān)系也是比較模糊的。值得注意的是，可能是意識(shí)到了上述區(qū)分信息種類的不準(zhǔn)確性，上海市對(duì)企業(yè)信息就沒(méi)有再作如此詳細(xì)的區(qū)分了，只是一概地說(shuō)，對(duì)所涉的商業(yè)秘密未經(jīng)被征信企業(yè)許可不得向他人提供，但企業(yè)信息中哪些屬于商業(yè)秘密的問(wèn)題同樣未能得到解決。浙江省對(duì)于信用信息的分類比上海市更加模糊，《浙江省企業(yè)信用信息征集和發(fā)布管理辦法》規(guī)定企業(yè)信用信息分為基本信息和提示信息，并沒(méi)有說(shuō)明兩者區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是什么，同時(shí)又說(shuō)上述信息中涉及商業(yè)秘密的信息不得對(duì)外披露，但哪些屬于商業(yè)秘密并不明確。此外，該規(guī)章規(guī)定企業(yè)信用信息按上述分類并按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、平等披露的原則向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，但根據(jù)《浙江省企業(yè)信用信息查詢辦法》等的規(guī)定，哪類主體可以獲得哪些信息也并不明確。《浙江省信用服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》除規(guī)定某些禁止采集的信息以及對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家秘密進(jìn)行保密以外，沒(méi)有對(duì)信息作進(jìn)一步分類，也沒(méi)有明確哪些信息屬于隱私或是秘密。江蘇省關(guān)于信用信息的分類以及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)的規(guī)定基本上是參照上海市的規(guī)定。

第三，依照提供信用信息的主要途徑，劃分為應(yīng)公共管理的需要可提供的信息，應(yīng)民商事主體的要求并經(jīng)被征信人的同意才可提供的信息，以及應(yīng)民商事主體的要求但不必經(jīng)被征信人的同意就可提供的信息。上海市和浙江省同時(shí)規(guī)定了這三種情況?！渡虾Ｊ袀€(gè)人信用征信管理試行辦法》第14條規(guī)定：“除下列情形外，征信機(jī)構(gòu)不得向任何單位或者個(gè)人提供個(gè)人信用報(bào)告、個(gè)人信用評(píng)估或者披露個(gè)人信用信息：（一）被征信個(gè)人本人要求提供；（二）具有向被征信個(gè)人提供信貸、賒銷、租賃、就業(yè)、保險(xiǎn)、擔(dān)保等意向或者其他正當(dāng)理由，并經(jīng)被征信個(gè)人授權(quán)；（三）具有對(duì)被征信個(gè)人進(jìn)行商賬催收等業(yè)務(wù)意向，且提供相關(guān)證明材料；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形?！薄渡虾Ｊ衅髽I(yè)信用征信管理試行辦法》沒(méi)有對(duì)取得征信產(chǎn)品的途徑作詳細(xì)規(guī)定，但一般把它理解為與個(gè)人征信的索取是相同的。浙江省對(duì)此規(guī)定為兩種情形，對(duì)于政府收集的信息中可披露的部分，根據(jù)《浙江省企業(yè)信用信息征集和發(fā)布管理辦法》規(guī)定，社會(huì)成員不需被征信企業(yè)的同意是可以查詢的，這其實(shí)與上海市和江蘇省除征信規(guī)章以外的其他有關(guān)規(guī)定（如政府信息公開(kāi)方面的規(guī)規(guī)范）是一致的；而對(duì)于民間信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的征信產(chǎn)品，《浙江省信用服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》的規(guī)定比上海市的授權(quán)范圍要更寬泛，其第13條規(guī)定：“除下列情形外，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)不得向被征信主體以外的其他單位或者個(gè)人披露信用信息、提供信用產(chǎn)品：（一）已征得被征信主體許可或授權(quán)；（二）行政主管部門或管理機(jī)構(gòu)依法履行行政監(jiān)管職責(zé)，需要提供信用服務(wù)和產(chǎn)品；（三）公安、檢察、法院等單位依法進(jìn)行調(diào)查；（四）與被征信主體達(dá)成信貸、賒銷、租賃、保險(xiǎn)、擔(dān)保、就業(yè)等業(yè)務(wù)意向，確需了解被征信主體的信用狀況，且不違反法律、法規(guī)規(guī)定；（五）有對(duì)被征信主體進(jìn)行商賬催收等業(yè)務(wù)意向，且能提供相關(guān)證明材料、不違反法律、法規(guī)規(guī)定；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形?！毕啾戎?，江蘇省的規(guī)定就過(guò)于保守，在應(yīng)民商事主體要求但未經(jīng)被征信人同意的情況下，征信服務(wù)機(jī)構(gòu)原則上不得提供信用信息?！督K省個(gè)人信用征信管理暫行辦法》第19條規(guī)定，“征信機(jī)構(gòu)提供和使用個(gè)人信用信息，應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖徽餍湃送?。法律、法?guī)、規(guī)章另有規(guī)定從其規(guī)定”；《江蘇省企業(yè)信用征信管理暫行辦法》第12條規(guī)定，“征信機(jī)構(gòu)提供和使用企業(yè)信用信息、企業(yè)信用報(bào)告，以及企業(yè)信用評(píng)估報(bào)告，應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖徽餍牌髽I(yè)同意。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定從其規(guī)定。征信機(jī)構(gòu)不得擅自向其他任何單位和個(gè)人披露企業(yè)信用信息、提供企業(yè)信用報(bào)告，以及企業(yè)信用評(píng)估報(bào)告”。

從總體上看，長(zhǎng)三角地區(qū)關(guān)于信用信息的分類制度已經(jīng)比較全面，不過(guò)在技術(shù)層面上尚顯粗糙。其中的主要問(wèn)題就是對(duì)于相關(guān)法律概念的把握尚待進(jìn)一步細(xì)化和精確化。就公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)采集的信息的相互關(guān)系上，公共機(jī)構(gòu)獲取的未必就是公共信息，未必可以向私人征信組織提供；隱私和商業(yè)秘密未必僅僅是空間概念，已為一定范圍內(nèi)的人們所知的信息對(duì)于另一個(gè)人群而言未必就可以視為公開(kāi)信息；提供信用信息的對(duì)象、條件和途徑也不能一概而論，應(yīng)該把這個(gè)問(wèn)題與特定的信息是否涉及隱私和商業(yè)秘密結(jié)合起來(lái)考慮，公共機(jī)構(gòu)未必就能在任何場(chǎng)合下獲取任何信息，而私人請(qǐng)求信息查詢的范圍與信息所有者同意與否的情形也應(yīng)詳細(xì)的加以列示。

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