我國市場主體退出制度的法律思考

[摘要] 目前，我國市場主體退出行為監(jiān)管存在重準(zhǔn)入輕退出、重注銷輕監(jiān)管、企業(yè)信用體系建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱等問題。加強對市場主體退出行為的監(jiān)管是對市場經(jīng)營主體實施全程監(jiān)管的重要內(nèi)容，是建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場秩序的客觀要求。加強對市場主體退出行為的全過程監(jiān)管，有利于打擊非法經(jīng)營，保護合法經(jīng)營，維護正常的市場經(jīng)濟秩序。同時，在規(guī)范和引導(dǎo)中，能有效地促進市場主體健康快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 市場主體 退出制度 完善

市場主體退出制度與市場主體準(zhǔn)入制度相對應(yīng)，共同構(gòu)成工商機關(guān)確認(rèn)市場主體資格這一基本職能所依據(jù)的登記管理制度。多年來，在市場主體準(zhǔn)入方面已經(jīng)形成了一套相對完善的制度和體系，而市場主體退出卻未受到應(yīng)有的重視，其法律規(guī)范和操作執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)進一步研究和完善。

一、我國目前市場主體退出制度的現(xiàn)狀

市場主體退出制度即市場主體依照法定程序和法定條件，經(jīng)過登記主管機關(guān)核準(zhǔn)后，喪失主體資格和經(jīng)營資格，從而退出市場的制度，包括條件、程序、過程和方式。根據(jù)我國相關(guān)法律，市場主體退出方式有兩種：主動退出和被動退出。主動退出即市場主體自己因歇業(yè)、解散等原因申請注銷，是市場主體意志的體現(xiàn)。這種方式從法律規(guī)定上來說是非常明確的，關(guān)鍵是在實踐中如何更好地去認(rèn)真執(zhí)行。目前出現(xiàn)的問題是一些市場主體、投資人搞假破產(chǎn)、假清算騙取注銷登記。現(xiàn)在市場主體退出的基本特點是“四多四少”， 即強制吊銷執(zhí)照的多，主動申請注銷的少；因企業(yè)改制撤并申請注銷的多， 因依法宣告破產(chǎn)申請注銷的少；國有集體企業(yè)提出注銷申請的多， 私營企業(yè)提出注銷申請的少； 因未年檢吊銷執(zhí)照的多， 因其他違法行為吊銷執(zhí)照的少。被動退出即登記主管機關(guān)依法吊銷違法市場主體的營業(yè)執(zhí)照，是一種處罰性質(zhì)的行政制裁。這種退出方式一般源于兩個方面：一是市場主體嚴(yán)重違反登記管理法規(guī)。二是市場主體發(fā)生了嚴(yán)重違反市場管理法規(guī)的違法行為。

在市場經(jīng)濟體制下，兩種退出方式互為補充，普遍為世界各國認(rèn)同和采納。如果市場體系發(fā)育完善、市場競爭井然有序的話，市場主體在歇業(yè)、破產(chǎn)、解散、依法關(guān)閉時申請注銷退出市場應(yīng)該是主要方式，市場管理者對嚴(yán)重違法的市場主體依法吊銷營業(yè)執(zhí)照作為一種行政管理手段應(yīng)該只是作為市場主體退出的輔助方式。而目前，少數(shù)市場主體認(rèn)為主動退出一般需要清算、公告?zhèn)鶛?quán)人、完稅、還債、銷戶等步驟，手續(xù)多、程序繁，而不去辦理注銷登記；更多的情況是一些市場主體、投資人為了逃避債務(wù)、稅收，鉆法律空子，在退出市場時，不是主動辦理注銷登記，而是采取“銷聲匿跡”的方式坐等工商部門吊銷營業(yè)執(zhí)照。事實上工商部門每年都要通過年檢依法吊銷一大批“三無”企業(yè)、查無下落企業(yè)、不參加年檢企業(yè)，而真正因為嚴(yán)重違反市場管理法規(guī)被吊銷營業(yè)執(zhí)照的卻并不多見。吊銷營業(yè)執(zhí)照是位于限制人身自由之后最嚴(yán)厲的行政處罰措施，應(yīng)成為制裁市場主體制假售假、商標(biāo)侵權(quán)、不正當(dāng)競爭等嚴(yán)重違法行為的重要手段，如今卻成了市場主體退出的主要渠道。這種“本末倒置”的退出市場方式，從事實上證明當(dāng)前市場主體退出制度不但不能實現(xiàn)國家保護債權(quán)人權(quán)益和國家稅源的立法初衷，相反卻危及交易安全，而且還嚴(yán)重影響了行政處罰的嚴(yán)肅性。

二、市場主體無序退出現(xiàn)象成因的法律分析

市場主體無序退出現(xiàn)象的產(chǎn)生，有市場環(huán)境不夠純凈、市場參與者素質(zhì)高低不一、市場監(jiān)管乏力等因素的影響，但究其原因相關(guān)法制體系建設(shè)的不統(tǒng)一和不完整是最主要的。

1.市場主體退出的法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、操作性。一是市場主體法律規(guī)定眾多、雜亂。有以責(zé)任形式為基礎(chǔ)的、有以所有制形式為基礎(chǔ)的、有以投資人身份為基礎(chǔ)的。由于受立法思路不同和歷史條件不同的影響，對市場主體退出都有著類似的規(guī)定，但又不盡相同，給實踐操作中相互之間的把握帶來困難。二是破產(chǎn)清算的法律缺乏系統(tǒng)性。雖然目前有相關(guān)的法律法規(guī)，但沒有形成完整系統(tǒng)的規(guī)范，所帶來的掌握難、理順難、理論研究難等弊端是顯而易見的，普通執(zhí)法人員、投資人執(zhí)行起來很難把握。三是破產(chǎn)清算之外的清算沒有明確、完整的法規(guī)來調(diào)整。

2.法律法規(guī)對市場主體退出的最終標(biāo)準(zhǔn)不明確。從現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的表述中發(fā)現(xiàn)，不同的市場主體其退出標(biāo)準(zhǔn)是不同的，這就給市場監(jiān)管工作人員在具體操作中增加了困難，導(dǎo)致各地執(zhí)行情況是各自為政。靜態(tài)意義上的退出標(biāo)志(吊銷或者注銷)，和動態(tài)意義上的退出標(biāo)志(清算終止)，何為市場主體的最終退出標(biāo)志，或者是互為前置要件模糊不清。從市場主體登記行為的法律定義分析，其含有確認(rèn)民事主體資格和經(jīng)營主體資格雙重性的特性來看，吊銷營業(yè)執(zhí)照只能視作為取消了經(jīng)營主體資格，而不能視同市場主體的完全退出。

3.法律法規(guī)對無序退出市場主體缺乏嚴(yán)厲的懲戒性規(guī)范和有效的防范手段。不按規(guī)定辦理注銷手續(xù)的行政制裁是吊銷執(zhí)照，這正是部分惡意退出者求之不得的好事。僅有的市場禁入條款，也只限于部分有不良行為記錄的法定代表人，而除此以外的其他企業(yè)負(fù)責(zé)人，以及投資人卻不受該條款約束。再有對不按規(guī)定組織清算的也只有禁止性規(guī)定，而無追責(zé)性保證條款。加之又沒有其他諸如經(jīng)濟的、民事的、刑事的制約機制作補充，對市場主體無序退出行為的監(jiān)管和防范相對處于聽之任之狀態(tài)。

4.法律法規(guī)對市場主體退出程序的規(guī)定不完善。一方面是根本就沒有程序性的相關(guān)規(guī)定。如個體工商戶的收繳營業(yè)執(zhí)照退出程序、非公司企業(yè)法人企業(yè)的直接注銷程序、公司被吊銷營業(yè)執(zhí)照的清算程序等，都沒有具體的操作規(guī)程。另一方面是有的程序性規(guī)定也各不相同。如同樣是法人類市場主體，公司注銷必須提供清算報告，而非公司企業(yè)法人就較為靈活，允許用落實清算責(zé)任的保證作替代。再者就是有的程序性規(guī)定形同虛設(shè)。如按規(guī)定，合伙企業(yè)和個人獨資企業(yè)被吊銷執(zhí)照后，必須履行清算程序，并辦理注銷手續(xù)，但事實上普遍難以落實。

三、完善和規(guī)范市場主體退出制度的思路

建立市場經(jīng)濟體制，應(yīng)以“寬進嚴(yán)出”為原則，以進出暢通為目標(biāo)，建立健全市場主體退出的各項制度，進一步完善優(yōu)勝劣汰機制，從法制體系層次和實踐操作規(guī)程方面加快疏通市場主體的退出關(guān)，提高市場主體的合格率。

1.明確市場主體退出的標(biāo)準(zhǔn)。從經(jīng)濟學(xué)的角度，我們認(rèn)為市場主體退出的標(biāo)準(zhǔn)是出于市場退出成本與收益比較，出于市場主體經(jīng)濟性虧損的大小，或預(yù)期收益大于機會成本時，所進行自覺的調(diào)整性退出。從法律的角度，市場 主體退出標(biāo)準(zhǔn)為，必須經(jīng)過實質(zhì)意義上的清算程序 ( 除合并、分立外 ) 和形式意義上的注銷程序，才能完全退出市場。即實體上市場主體全部財產(chǎn)被依法清算，并了結(jié)一切債權(quán)債務(wù)，為市場主體退出的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)；在程序上向登記機關(guān)完成辦理注銷登記并公告，為市場主體退出的最終標(biāo)志，兩個條件缺一不可。

2.優(yōu)化和簡化注銷登記程序，降低退出成本，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)通過正常途徑合法注銷。一是對小規(guī)模公司、未開業(yè)企業(yè)以及無債權(quán)債務(wù)企業(yè)的退出，可以設(shè)置簡易程序，提高退出效率。二是對企業(yè)分支機構(gòu)的注銷應(yīng)更加簡捷方便，只要由其上級單位承諾承接債權(quán)債務(wù)即可辦理。三是政府主管機構(gòu)要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)施，提高辦事效率，加強有關(guān)政府部門之間的協(xié)調(diào)和配合，簡化行政審批程序。

3.明確清算主體的嚴(yán)格責(zé)任，即直接負(fù)有清算義務(wù)的市場主體設(shè)立人、投資人，在其批準(zhǔn)或投資設(shè)立的市場主體出現(xiàn)解散事由時，應(yīng)履行組織清算組進行清算的義務(wù)。逾期不清算或不依法清算的，特別是處分了應(yīng)清算市場主體的財產(chǎn)，視為放棄對所設(shè)立或投資的市場主體所負(fù)有限責(zé)任，而直接享有和承擔(dān)終止市場主體的債權(quán)和債務(wù)。因延遲履行清算義務(wù)，給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)對所造成的損失負(fù)賠償責(zé)任；對沒有造成損失的，應(yīng)由人民法院指定有關(guān)人員進行清算，承擔(dān)因指定清算所增加的清算費用。如果市場主體被吊銷營業(yè)執(zhí)照后財產(chǎn)下落不明而不能舉證的情況下視為處分了市場主體的財產(chǎn)。對于故意逃債和變相逃債的，應(yīng)當(dāng)建立起追究市場主體的嚴(yán)格刑事責(zé)任制度。

4.建立市場主體信用制度。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)和我國政府主動導(dǎo)型市場化改革模式的實際情況， 我國建立市場主體信用制度建設(shè)主要應(yīng)包括以下幾方面：首先，明確產(chǎn)權(quán)制度。信用制度本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)的不明晰導(dǎo)致企業(yè)未來預(yù)期的不確定性，加劇了退出行為的投機化。因此，國有企業(yè)要克服短期行為，建立誠信制度，關(guān)鍵還是要深化改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，尤其是要完善作為現(xiàn)代企業(yè)制度核心的產(chǎn)權(quán)制度。