自然壟斷產(chǎn)業(yè)的所有制改革與規(guī)制研究

[摘要] 本文研究了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的所有制改革與規(guī)制的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)國家壟斷經(jīng)營實(shí)質(zhì)上是建立了一個特殊的規(guī)制框架。在這種模式下，沒有獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，卻自動的實(shí)現(xiàn)了對自然壟斷產(chǎn)業(yè)在進(jìn)入、投資、價格等方面的規(guī)制，保證了自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制所應(yīng)該考慮的社會目標(biāo)。而自然壟斷企業(yè)民營化改革使得政府從原來基于財產(chǎn)關(guān)系的全面控制轉(zhuǎn)向基于法律關(guān)系的依法行政，包含著某種形式的規(guī)制改革。在此基礎(chǔ)上，本文還對兩種所有制下自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制進(jìn)行了比較分析，發(fā)現(xiàn)它們在規(guī)制范圍和效率上存在差異。就提高規(guī)制效率而言，與競爭更兼容的民營化改革更有效。

[關(guān)鍵詞] 自然壟斷 所有制改革 規(guī)制

無論是在理論上還是實(shí)踐中，人們都意識到了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)特性，又由于自然壟斷多出現(xiàn)在電力、電信、鐵路、煤氣等關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，更是增加了人們對其非經(jīng)濟(jì)層面的關(guān)注。那么，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的這些特性，是否會影響其所有制結(jié)構(gòu)、進(jìn)而影響其規(guī)制方式，究竟采用國家壟斷經(jīng)營的方式還是民營的方式更能提高規(guī)制效率呢？這是本文研究的內(nèi)容。

一、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國家壟斷經(jīng)營

采取國家壟斷經(jīng)營是許多國家治理自然壟斷問題的一種模式。在這種模式下，沒有獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)施全面控制，包括對自然壟斷產(chǎn)業(yè)在進(jìn)入、投資、價格等方面的規(guī)制，同時保證自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)該考慮的社會目標(biāo)。從廣義上講，這也是規(guī)制的一種形式。因此，國家壟斷經(jīng)營建立了一個特殊而又有效的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制框架。它在以下四個方面具有優(yōu)勢：

1.國有壟斷經(jīng)營有利于保證投資。自然壟斷部門投資所具有的特點(diǎn)使得國有壟斷經(jīng)營比私人投資更有優(yōu)勢。第一，自然壟斷產(chǎn)業(yè)需要巨額的一次性投資。私人部門難以籌集，國有資本相對于單個私人資本要大得多，可以滿足自然壟斷行業(yè)前期大規(guī)模資本投入的需要。第二，由于資本的沉淀性，一旦投資完成，就對投資者產(chǎn)生了鎖?。↙ock-in）效應(yīng)，某些經(jīng)濟(jì)主體如規(guī)制機(jī)構(gòu)就可能利用這一效應(yīng)侵害投資者的利益?；诶硇灶A(yù)期，私人投資者會主動規(guī)避這一投資風(fēng)險，結(jié)果是自然壟斷部門前期的私人投資往往不足。而國家可以利用自身的暴力潛能化解“鎖住效應(yīng)”產(chǎn)生的利益侵害問題。第三，自然壟斷產(chǎn)業(yè)必須注重社會效益，使得這種投資從經(jīng)濟(jì)效益上看是不劃算的，因此私人資本的進(jìn)入可能性則會小得多。但如果社會效益十分突出，國有資本就可能介入，彌補(bǔ)私人投資的不足。

2.有利于成本的節(jié)約。國家經(jīng)營自然壟斷行業(yè)勢必伴隨進(jìn)入規(guī)制，強(qiáng)制私人把有限的資源用于更有效的用途，對沉沒成本的節(jié)省是有益的。國有壟斷還常常會引起該行業(yè)的縱向一體化，可以減少上下游產(chǎn)業(yè)鏈接的不確定性，從而有效節(jié)約交易費(fèi)用。另外，進(jìn)入規(guī)制對廣告費(fèi)的節(jié)省也是十分可觀的。競爭性企業(yè)的廣告投入是一種非生產(chǎn)用途，現(xiàn)代社會中這種投入有愈演愈烈之勢。沒有了競爭者，廣告的必要性也必然會減少很多。

3.國家壟斷經(jīng)營有利于解決自然壟斷行業(yè)的定價矛盾。自然壟斷行業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的重要特征之一是它存在定價悖論。在強(qiáng)自然壟斷行業(yè)，若以邊際成本定價，則現(xiàn)有的企業(yè)會因?yàn)椴豢沙掷m(xù)經(jīng)營而被迫退出；在弱自然壟斷領(lǐng)域，以邊際成本定價則會吸引潛在企業(yè)進(jìn)入而危及現(xiàn)有企業(yè)的壟斷地位，引發(fā)“可持續(xù)力”問題。但若國家壟斷了該行業(yè)，就能夠有的效阻止?jié)撛诟偁幷叩倪M(jìn)入。無論國家把價格定在哪個水平上，都只不過類似征稅方式的改變，因而使自然壟斷行業(yè)的定價矛盾不再特別重要。

4.國家壟斷經(jīng)營有利于保證自然壟斷產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。國有企業(yè)的本質(zhì)是國家作為企業(yè)所有權(quán)的主體，與私人企業(yè)相比，最鮮明的特征就是其經(jīng)營目標(biāo)的多重性，往往既要追求經(jīng)濟(jì)效益，又要考慮社會效益。這種經(jīng)營目標(biāo)的多重性，一方面使國企可能沖破經(jīng)濟(jì)利益的羈絆，確保提供的產(chǎn)品或服務(wù)的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不對稱提供質(zhì)量低劣的產(chǎn)品或服務(wù)牟利的機(jī)會主義動機(jī)，保障了提供產(chǎn)品或服務(wù)的信任性。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的民營化改革

民營化的基本含義是將生產(chǎn)經(jīng)營活動從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門，衡量標(biāo)準(zhǔn)之一是政府依據(jù)所有權(quán)對企業(yè)施加影響程度的降低?？梢杂卸喾N方式對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行民營化，包括從承包經(jīng)營等簡單的管理合同到資產(chǎn)出售或私有化。比較常見的合同形式主要有：管理合同、租賃、特許經(jīng)營、市場準(zhǔn)入、資產(chǎn)剝離等。

1.管理合同。由某個私有企業(yè)（或個人）受托管理一個國有自然壟斷企業(yè)，并通過支付管理費(fèi)的方式對該企業(yè)（或個人）進(jìn)行補(bǔ)償。管理費(fèi)通常依賴于某些績效指標(biāo)。其主要作用是將私有企業(yè)的管理技術(shù)引入到國有企業(yè)中。按照這種合同，這個私有企業(yè)不承擔(dān)投資和商業(yè)風(fēng)險。

2.租賃。同樣由某個私有企業(yè)（或個人）受托管理一個國有企業(yè)的資產(chǎn)，通過對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的使用者收費(fèi)對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。此外，該企業(yè)有義務(wù)維護(hù)受托資產(chǎn)，但是并不進(jìn)行投資。

3.特許經(jīng)營。由某個私有企業(yè)（或個人）在一定時間內(nèi)經(jīng)營和管理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)，它要求該私有企業(yè)承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險，并且具有重要的投資義務(wù)。這是目前世界上比較流行的民營化方式。這種合同的主要特點(diǎn)是，在投資建設(shè)期內(nèi)，該企業(yè)具有一個安全的產(chǎn)權(quán)保障，因而使政府的承諾變得可信。

4.市場準(zhǔn)入。某個私有企業(yè)（或個人）被允許與現(xiàn)有的國有企業(yè)進(jìn)行競爭，而且不必在未來將資產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)交給國有企業(yè)，如“建設(shè)－經(jīng)營－擁有”（BOT）合同。實(shí)際上，這種合同是一種增量意義上的私有化。

5.資產(chǎn)剝離。將現(xiàn)有的資產(chǎn)出售給私有企業(yè)（或個人）。這是一種存量意義上的私有化。在很多國家，這種形式的民營化正變得越來越重要。

在這些民營化方式中，私人部門的參與程度、權(quán)利與義務(wù)、成本回收與風(fēng)險是不同的。所有合同形式都可以帶來私有部門的管理技術(shù)，但并不是都能保證企業(yè)回收成本。管理合同通過管理費(fèi)而不是價格來補(bǔ)償私有企業(yè)。租賃合同規(guī)定私有企業(yè)可以通過向用戶收費(fèi)回收經(jīng)營和維護(hù)成本，但不是全部的投資成本。更深化的私人參與形式能夠保證企業(yè)回收全部投資成本，因而使企業(yè)承擔(dān)投資風(fēng)險。不同的合同對政府財政收入的貢獻(xiàn)也不同。出售資產(chǎn)可帶來至少短期和直接的財政收益，但是在大多數(shù)合同形式中，政府都可以從出售經(jīng)營許可中得到收入。

國有企業(yè)的民營化過程一定包含著某種形式的規(guī)制改革，比如：在競爭性市場上，將國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)，并取消政府規(guī)制；將具有很強(qiáng)市場勢力的國有企業(yè)（如具有自然壟斷屬性的公共事業(yè)）轉(zhuǎn)給私人部門，此時有可能建立新的規(guī)制體制，從原來基于財產(chǎn)關(guān)系的全面控制轉(zhuǎn)向基于法律關(guān)系的依法行政。在這種情況下，規(guī)制的程度有可能增強(qiáng)也有可能減弱。因此，雖然對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行民營化可能帶來的潛在收益是巨大的，經(jīng)濟(jì)效益的提高、政府財政負(fù)擔(dān)的減輕以及對資本市場發(fā)育的促進(jìn)，都是促使政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的動力。但是，這些收益的實(shí)現(xiàn)還有賴于一些必要的條件，自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化的效果將主要取決于規(guī)制的質(zhì)量。

三、兩種所有制下自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制比較

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)決定了自然壟斷產(chǎn)業(yè)不能像普通的競爭性產(chǎn)業(yè)一樣，僅僅通過單一的反壟斷法來加以監(jiān)控，而是需要規(guī)制。其本質(zhì)反映了政府和市場在某種程度上的分工。而且在不同的所有制條件下，政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制在程度和范圍上有一定的差別。

1.規(guī)制范圍的比較。國家和市場行為的不同并不僅僅是公有制和私有制之間的區(qū)別，還包括控制模式之間的比較——直接通過所有制控制、間接通過規(guī)制進(jìn)行的控制、以及分散化的市場之間的比較。政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)的規(guī)制產(chǎn)生了一系列的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，這種干預(yù)可以理解是為一種控制權(quán)，拉豐和梯諾爾（2004）進(jìn)一步把這種控制權(quán)區(qū)分為兩個方面：外部控制和內(nèi)部控制。

一般競爭性行業(yè)的私人企業(yè)既不受政府的外部控制，也不受政府的內(nèi)部控制。對于國有壟斷經(jīng)營的企業(yè)來說，絕大部分資產(chǎn)是政府所有，因此政府對它既實(shí)施內(nèi)部控制，又實(shí)施外部控制。而在私人的自然壟斷企業(yè)中，所有權(quán)屬于私人部門，私人部門對企業(yè)的管理擁有剩余權(quán)。因此，政府只擁有外部控制權(quán)，股東則實(shí)施內(nèi)部控制權(quán)。當(dāng)然，還有其他類型的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，每一種治理結(jié)構(gòu)會有幾種變體。例如，在特許經(jīng)營的企業(yè)中，政府擁有資產(chǎn)，將經(jīng)營權(quán)下放到私人部門。實(shí)際上不存在所謂的不受規(guī)制的私人企業(yè)，即使在最成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，大部分私人企業(yè)都要受反托拉斯法和關(guān)稅、補(bǔ)貼以及其他政府決策的影響。從某種意義上說，政府對任何產(chǎn)業(yè)都要進(jìn)行干預(yù)，最起碼也要征收賦稅，區(qū)別只是干預(yù)的程度不同而已（張昕竹，2000）。不受規(guī)制的企業(yè)只能理解為不受特殊規(guī)制，而只受一般性準(zhǔn)則影響的企業(yè)。

在受規(guī)制自然壟斷企業(yè)中，規(guī)制機(jī)構(gòu)和股東之間的控制權(quán)，從而相應(yīng)的剩余控制權(quán)的分配也因產(chǎn)業(yè)和時間而異。在非常時期，政府對私人企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)司空見慣。政府還可以改變法律來影響控制權(quán)的分配。因此，相關(guān)的治理結(jié)構(gòu)不僅取決于剩余控制權(quán)形式上的配置，還取決于決定政府違約、改變所有權(quán)結(jié)構(gòu)和干預(yù)私人所有權(quán)的成本，這與一系列社會政治條件相關(guān)。在政府剝奪私人產(chǎn)權(quán)成本較小的國家，公共所有權(quán)有可能是唯一有效或者有競爭力的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

2.規(guī)制的效率比較。究竟是國有企業(yè)直接壟斷經(jīng)營的效率高，還是受規(guī)制的私有自然壟斷企業(yè)的效率高，這是一個富有爭議性的問題。雖然有學(xué)者比較了國有企業(yè)與私有企業(yè)的效率問題，并得出了私有企業(yè)比國有企業(yè)效率更高的結(jié)論。但比較的對象是一般競爭性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。以下從企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)等四個方面分析公有制和私有制條件下的對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制效率。

(1)在企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)方面。在國有企業(yè)直接壟斷經(jīng)營的情況下，政府目標(biāo)具有多樣性、模糊性和多變性。政府可能會考慮到控制失業(yè)、限制（或鼓勵）出口、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展等等目標(biāo)，以及考慮涵義模糊的“公共利益”等。因此，為服務(wù)于政府所追求的目標(biāo)，企業(yè)經(jīng)理只能進(jìn)行一種次優(yōu)投資。政府目標(biāo)的不確定性導(dǎo)致了對經(jīng)理優(yōu)化投資激勵的扭曲。在私有制下，這種扭曲不大可能發(fā)生7。但是，受規(guī)制的私有自然壟斷企業(yè)必須服務(wù)于兩個“主人”，即規(guī)制者和股東。規(guī)制者與股東之間可能會出現(xiàn)目標(biāo)沖突。

(2)在預(yù)算軟約束方面。預(yù)算軟約束一直是國有企業(yè)的代表性詬病。一般認(rèn)為，在國有企業(yè)直接壟斷經(jīng)營的情況下，政府是企業(yè)的所有者，國有企業(yè)不會受到破產(chǎn)程序的約束。在企業(yè)困難時，政府總會對它進(jìn)行財政補(bǔ)貼，企業(yè)預(yù)算約束軟化，對經(jīng)理的激勵大大降低，不利于企業(yè)效率的提高。但是，預(yù)算軟約束同樣會出現(xiàn)在受規(guī)制的私有自然壟斷企業(yè)中。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大，其產(chǎn)品或服務(wù)與消費(fèi)者基本生活密切，其破產(chǎn)會造成人民生產(chǎn)、生活甚至社會、政治的動蕩。因此，即便是受規(guī)制的私有自然壟斷企業(yè)的經(jīng)營出現(xiàn)困難，政府還是會通過提高產(chǎn)品價格等方式避免它們的破產(chǎn)。無論國有還是私有，破產(chǎn)兼并機(jī)制在自然壟斷領(lǐng)域都很難真正發(fā)揮激勵作用。一旦企業(yè)經(jīng)理有這樣的預(yù)期，就會降低努力水平，不利于企業(yè)效率的提高。

(3)在政府承諾方面。政府與企業(yè)關(guān)系中存在著承諾問題，即使政府追求效率目標(biāo)，政府缺乏承諾本身也會成為無效率干預(yù)的根源?！凹喰?yīng)”和“鞭打快?！北闶谴祟惽闆r。此外，政府缺乏承諾還會被自利的理性行為主體所利用，以獲取經(jīng)濟(jì)租金。政府缺乏承諾能力的程度對私有企業(yè)和公有企業(yè)一樣。因此，在考慮不同所有權(quán)之間行為的差別的時候，重要的是要了解承諾問題在何種程度上，以及如何在特定的體制環(huán)境下得到解決。

(4)在監(jiān)督機(jī)制方面。在國有企業(yè)直接壟斷經(jīng)營的情況下，作為所有者的政府部門獲取企業(yè)信息相對容易，可進(jìn)行更有效的監(jiān)督和規(guī)制。而在受規(guī)制的私人自然壟斷情況下，一方面，自然壟斷企業(yè)受規(guī)制者的監(jiān)督，但由于規(guī)制者獲取信息相對困難，監(jiān)督效果必然較差；另一方面，自然壟斷企業(yè)還要受到企業(yè)所有者（股東）的監(jiān)督。由于大部分私有化企業(yè)的所有權(quán)分散在大量股東手中，任何一個股東都沒有動力和能力去評價和監(jiān)督管理者的行為。股東的分散性使得建立股東行為的協(xié)調(diào)機(jī)制很困難，難以形成良好的監(jiān)督機(jī)制。

四、不同的所有制與競爭的兼容性

可見，在相同的市場結(jié)構(gòu)（壟斷）下，所有制對經(jīng)濟(jì)效率的影響很難準(zhǔn)確評價。所有制本身對經(jīng)濟(jì)效率不存在實(shí)質(zhì)的影響。所有制性質(zhì)的變化不一定是效率改進(jìn)的必要條件，一個競爭性的環(huán)境對企業(yè)行為和市場績效更重要。來自國外的實(shí)證研究證明了這個結(jié)論。紐伯里（2002）的調(diào)查表明，處于壟斷地位的英國電信公司在私有化后并沒有為電信業(yè)帶來顯著的經(jīng)濟(jì)效率的提高，只有在完全開放固定電話市場后，英國電信公司的效率才有了大幅度的提高。競爭不僅在促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部效率中發(fā)揮了一種刺激機(jī)制的作用，而且，它在不完全信息的世界發(fā)揮了一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制的作用，打破了企業(yè)對信息的壟斷，迫使企業(yè)按照邊際成本或平均成本的原則定價，以實(shí)現(xiàn)分配效率，從而促進(jìn)整個社會效率。

既然競爭是促進(jìn)效率的根本手段。那么，不同的所有制與競爭的兼容程度會有所不同嗎？競爭與所有制改革有著天然的聯(lián)系，不可能與多元的投資和經(jīng)營主體的參與完全割裂開來。相比較而言，公有制與競爭的兼容程度更低。競爭的題中應(yīng)有之義是不同資本所屬廠商之間的競爭。若引入競爭的結(jié)果僅僅是打破廠商壟斷，而仍然堅持國有資本，那么，引入競爭就只是為拆分而拆分，最終只能是預(yù)算軟約束下國有企業(yè)之間的惡性競爭。其結(jié)果很可能是既有效率低下之弊，又無規(guī)模效益之利。從這一意義上，引入競爭和自然壟斷產(chǎn)業(yè)的所有制改革有著天然的聯(lián)系。隨著在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中不斷的引入競爭需要，對原來的由國有企業(yè)直接進(jìn)行壟斷經(jīng)營的治理模式提出了挑戰(zhàn)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)不可避免的面臨著民營化改革。與此相適應(yīng)，原有的行政管理方式需要向規(guī)制進(jìn)行過渡。

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