中國城市弱勢(shì)群體就業(yè)支持體系探析

[摘要] 隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和市場(chǎng)化進(jìn)程的顯著加快，弱勢(shì)群體尤其是城市弱勢(shì)群體的就業(yè)困境成了一個(gè)普遍關(guān)注的社會(huì)問題。本文的城市弱勢(shì)群體主要是指城鎮(zhèn)下崗、失業(yè)人員。就這一群體而言，他們的勞動(dòng)能力和就業(yè)能力偏低，在以“效率”為基礎(chǔ)的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，依靠市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)無法有效解決其就業(yè)和生活困境。如果這種狀況不改變，隨著弱勢(shì)群體的規(guī)模逐漸龐大，將會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此如何解決城市弱勢(shì)群體的就業(yè)問題不僅成為政府和社會(huì)廣泛關(guān)注的問題，而且已經(jīng)成為關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定全局的大事。

[關(guān)鍵詞] 弱勢(shì)群體 下崗失業(yè) 就業(yè)困境 促進(jìn)就業(yè)

一、探討弱勢(shì)群體就業(yè)問題的意義

現(xiàn)階段，我國正處在一個(gè)復(fù)雜的、特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在新舊體制的交鋒和摩擦中，弱勢(shì)群體尤其城市弱勢(shì)群體的就業(yè)困境成了一個(gè)普遍關(guān)注的問題。這一群體同時(shí)承受著絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的雙重困擾，邊緣化日益明顯但整合性較弱，相對(duì)剝奪感比較強(qiáng)烈，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受力脆弱，具有社會(huì)轉(zhuǎn)型期明顯的結(jié)構(gòu)性特征和社會(huì)階層分布特點(diǎn)，已經(jīng)構(gòu)成了影響社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展的重要風(fēng)險(xiǎn)因素之一，同時(shí)依靠弱勢(shì)群體自身的努力也難以擺脫困境。在這樣一個(gè)背景之下，從政策和制度上解決弱勢(shì)群體就業(yè)的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)問題，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，化解政治風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展是有著重大的現(xiàn)實(shí)意義的。

二、我國城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體分析

目前，我國學(xué)術(shù)界對(duì)于“弱勢(shì)群體\"這一概念有不同的稱法，學(xué)者們根據(jù)自己的研究，從不同的角度對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行了各自的界定。例如從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，陳成文提出社會(huì)弱者是一個(gè)在社會(huì)性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會(huì)群體。

總體來說，弱勢(shì)群體主要是指那些勞動(dòng)能力和就業(yè)能力低下，資源缺乏(就業(yè)信息、社會(huì)關(guān)系等)，身處困境(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治)之中的人群。現(xiàn)階段我國的社會(huì)弱勢(shì)群體包括生活弱勢(shì)群體（主要包括貧困者群體）、就業(yè)弱勢(shì)群體（主要包括下崗、失業(yè)者）、生理弱勢(shì)群體（殘疾人群體）、年齡弱勢(shì)群體（退休者群體、老年人群體）等類型。本文所主要討論的是我國“改革中的弱勢(shì)群體”，就是伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制改革產(chǎn)生的，由于失去發(fā)展機(jī)遇和客觀條件，在收入分配、社會(huì)地位、競(jìng)爭(zhēng)能力等方面處于劣勢(shì)的就業(yè)弱勢(shì)群體。

三、我國城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的就業(yè)問題分析

對(duì)于弱勢(shì)群體來說，失業(yè)是導(dǎo)致其形成的主要原因。就業(yè)權(quán)利沒有很好的實(shí)現(xiàn)，就意味著減少或沒有收入來源，其他相關(guān)的權(quán)利都難以保障，也難以獲得真正意義上的平等。也就是說，弱勢(shì)群體最主要的表現(xiàn)特征就是在就業(yè)方面。因此，要從根本上援助弱勢(shì)人群，使其由弱到強(qiáng)，除了要完善社會(huì)保障和社會(huì)救助體系，解決其生存問題來治標(biāo)之外，最根本的是在保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，建立弱勢(shì)群體就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，為弱勢(shì)群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)其就業(yè)來治本。

1.城市弱勢(shì)群體的就業(yè)特征分析

對(duì)于城市弱勢(shì)群體來說，不管其就業(yè)形式如何，都是經(jīng)常處于一種就業(yè)不穩(wěn)定不充分的狀態(tài)。下面具體從總體規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分布、年齡性別及文化程度結(jié)構(gòu)等幾個(gè)方面來討論這部分人群的就業(yè)特征。

(1)從總量方面來看，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體規(guī)模龐大，數(shù)量呈遞增趨勢(shì)。長時(shí)間的失業(yè)是弱勢(shì)群體的一個(gè)重要特征。從我國近年來就業(yè)的總體趨勢(shì)來看，就業(yè)總量繼續(xù)增長，失業(yè)率逐年攀升。以廣東省為例：2001年為34.50萬人，失業(yè)率為2.9%，2002年則達(dá)到36.49萬人，失業(yè)率為3.1%（資料來源于中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2003年））。在過去的幾年里，城市下崗職工再就業(yè)率一直呈下滑狀態(tài)： 2000年為35%，而2001年又有明顯下降，2003年全國登記失業(yè)率為4.3%6。由此可見失業(yè)是城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的一個(gè)主要特征，同時(shí)也是他們面臨的最主要的問題，且其規(guī)模和深度已經(jīng)足以構(gòu)成社會(huì)問題 。

(2)從性別、年齡、文化程度等方面來看，男性比女性更具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，年輕的下崗職工就業(yè)上相對(duì)有優(yōu)勢(shì)，而大專以上文化的下崗職工就業(yè)率最高。勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所2000年6月從沈陽和武漢兩個(gè)城市的40萬名下崗職工名單中隨機(jī)抽樣得出來的7000名，進(jìn)行入戶調(diào)查。下面的表1則是此次調(diào)查在各種類型下崗再就業(yè)狀況方面的結(jié)果。

表1 各種類型下崗職工再就業(yè)狀況單位：%

資料來源:勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所2000年6月調(diào)查

從表1我們可以看（1）從性別方面來看，男性的再就業(yè)率明顯高于女性。男性下崗職工的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不僅表現(xiàn)在再就業(yè)率高于50%，在積極自謀職業(yè)和承辦企業(yè)上也呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，其比例高于女性20個(gè)百分點(diǎn)以上。（2）從年齡方面來看，隨著年齡的增大，下崗職工的再就業(yè)率逐步下降。35歲及以下的下崗職工的再就業(yè)率為48.2%，36歲～45歲下降到46.45%，而45歲以上進(jìn)一步下降到44.7%。據(jù)對(duì)沈陽市、武漢市30名下崗職工的入戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)35歲以上的女工，40歲以上的男工，很難再找到簽定合同的、相對(duì)穩(wěn)定工作。但是從另一方面來看，年齡越大的下崗職工，自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè)傾向卻越大。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所的此次調(diào)查，36歲～45歲下崗職工自謀職業(yè)的比重達(dá)到最高，比樣本高出5.6個(gè)百分點(diǎn)；45歲以上下崗職工創(chuàng)辦企業(yè)比重最高，比樣本高出7.4個(gè)百分比點(diǎn)。（3）從文化程度上看，大專以上文化的下崗職工再就業(yè)率最高，而且其更多的是通過受雇實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的；而初中、小學(xué)及以下文化程度的下崗職工，則更傾向于自謀職業(yè)，高中文化的下崗職工創(chuàng)辦企業(yè)的比重最高。

2.城市弱勢(shì)群體的就業(yè)空間分析

隨著就業(yè)彈性的下降，城鎮(zhèn)單位正規(guī)就業(yè)人數(shù)也隨之下降。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2001年第三季度，全國城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員人員11367.6萬人，比2000年年末減少245萬人，減幅達(dá)4.09%(見表2)

表2 2001年第三季度城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員人員人數(shù) 單位:萬人

資料來源:國家統(tǒng)計(jì)局，轉(zhuǎn)引自蔡昉主編，《2002年：中國人口與勞動(dòng)問題報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第30頁。

從以上數(shù)據(jù)可以看出現(xiàn)階段我國的就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，就業(yè)供求非常矛盾。而相對(duì)來說正規(guī)部門的安置能力有限，對(duì)勞動(dòng)的吸納能力也在不斷下降。同時(shí)正如在前一部分所分析的，社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)下崗人員普遍存在知識(shí)含量低、技能單一、年齡偏大等原因在勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。因此，對(duì)于新階段的中國城市弱勢(shì)群體所采取的就業(yè)支持應(yīng)該逐步向非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域傾斜。因此，必須及時(shí)轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極在各種領(lǐng)域中尋找機(jī)會(huì)。當(dāng)然政府也要制定并有效實(shí)施對(duì)城市弱勢(shì)群體的就業(yè)扶持政策，為其就業(yè)或創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

3.現(xiàn)階段中國對(duì)城市弱勢(shì)群體的就業(yè)扶持政策及其存在的問題

這些制度和政策對(duì)解決弱勢(shì)群體的就業(yè)問題起到了積極的作用。但是在推進(jìn)弱勢(shì)群體就業(yè)的實(shí)踐過程中，由于行政管理體制、傳統(tǒng)就業(yè)制度，以及醫(yī)療保障制度等的限制，使就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大與發(fā)展面臨著許多制度上的約束，從而在實(shí)踐中遇到了許多的問題，難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）經(jīng)濟(jì)政策方面。在這個(gè)方面是我國政府目前努力最多的一面，卻沒有取得預(yù)想中的成效.主要原因在于我國大多數(shù)傳統(tǒng)產(chǎn)品和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力非正常過剩，大量企業(yè)經(jīng)營困難，甚至停產(chǎn)倒閉，使下崗和失業(yè)人員逐年增加，困難群眾數(shù)量增多，同時(shí)由于數(shù)量龐大的低收入群體收入太低，缺乏購買力，因而導(dǎo)致國內(nèi)消費(fèi)需求難以擴(kuò)大，造成大量的二、三產(chǎn)業(yè)開工不足或不景氣，難以提供較多的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，從總體和宏觀層面上來講，要解決大多數(shù)人的就業(yè)問題，必須首先增加困難群眾和低收入群體的收入，提高他們的購買力，以便有效刺激國內(nèi)消費(fèi)需求，使大量二、三產(chǎn)業(yè)能夠擺脫困境，擴(kuò)大生產(chǎn)和服務(wù)，從而提供較多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（2）優(yōu)惠政策落實(shí)力度不夠。政府對(duì)弱勢(shì)群體就業(yè)有著多方面的優(yōu)惠政策，對(duì)弱勢(shì)群體的就業(yè)起到了很大的作用。但是從另一方面來看，這些政策尚未完全到位，地區(qū)間發(fā)展不平衡。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①一些地方對(duì)國家關(guān)于支持再就業(yè)工作的優(yōu)惠政策宣傳的不夠，下崗失業(yè)人員和企業(yè)對(duì)國家頒布的再就業(yè)優(yōu)惠政策不能及時(shí)了解，使得各項(xiàng)優(yōu)惠政策的作用沒有得到及時(shí)有效的發(fā)揮；②稅收、工商、金融等部門在執(zhí)行各項(xiàng)再就業(yè)優(yōu)惠政策上力度不夠；③對(duì)下崗失業(yè)人員的培訓(xùn)工作相對(duì)滯后。培訓(xùn)渠道單一，培訓(xùn)力量及經(jīng)費(fèi)相對(duì)欠缺，培訓(xùn)內(nèi)容與市場(chǎng)實(shí)際需要存在著差距，影響了接受培訓(xùn)的積極性和自覺性；④勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋面有限，信息傳導(dǎo)不夠靈敏，其職業(yè)指導(dǎo)功能未能充分發(fā)揮就業(yè)指導(dǎo)作用，勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)人員的服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量還沒有達(dá)到市場(chǎng)的要求。

四、完善中國城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)扶持政策體系探討

扶持和幫助弱勢(shì)群體就業(yè)是我國社會(huì)主義制度本身的要求，也是保證市場(chǎng)就業(yè)有效運(yùn)作的條件。這部分人的就業(yè)和生活保障若無政府特殊就業(yè)援助和社會(huì)傾情相助，僅靠自己通過市場(chǎng)化途徑是難以解困的。對(duì)這部分弱勢(shì)群體必須充分發(fā)揮政府作用，專項(xiàng)援助，運(yùn)用更加優(yōu)惠和更有力的措施幫助他們更快地就業(yè)，走出弱勢(shì)困境。

1.創(chuàng)新弱勢(shì)群體的就業(yè)觀念

首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，克服依賴、自卑、“貴族”心理等，及時(shí)調(diào)整心態(tài)，不等不靠，自強(qiáng)自立，積極尋找各種就業(yè)機(jī)會(huì)。正如前面所分析的，對(duì)于城市弱勢(shì)群體來說，非正規(guī)就業(yè)是解決這一群體的有效途徑。因此，政府應(yīng)該高度重視非正規(guī)就業(yè)的重要性，廣泛宣傳新的就業(yè)觀念，提倡非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣的就業(yè)形式，系統(tǒng)構(gòu)建非正規(guī)就業(yè)支持體系。

2.充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重作用

完善勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)，促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng)。首先，建立準(zhǔn)確及時(shí)的勞動(dòng)就業(yè)信息系統(tǒng)、規(guī)范有序的勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)體系，建立有效的勞動(dòng)就業(yè)法律監(jiān)督制度，為市場(chǎng)化就業(yè)制度提供機(jī)構(gòu)和制度保障，使勞動(dòng)力市場(chǎng)健康運(yùn)行，保護(hù)企業(yè)和勞動(dòng)者雙方的合法權(quán)益。其次，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)援助，實(shí)施就業(yè)承諾制度。針對(duì)素質(zhì)低、技能單一、年齡偏大的就業(yè)弱勢(shì)群體，加大職業(yè)技能的培訓(xùn)力度，提高他們適應(yīng)崗位變換的能力，而培訓(xùn)的技能應(yīng)該是簡(jiǎn)便易學(xué)，有市場(chǎng)需求的實(shí)用技能，使培訓(xùn)者培訓(xùn)后能夠上崗就業(yè)。同時(shí)，政府還要對(duì)技能培訓(xùn)給予特殊扶持政策，一方面中央和地方政府財(cái)政預(yù)算中要增加弱勢(shì)群體再就業(yè)培訓(xùn)支出，以加強(qiáng)免費(fèi)培訓(xùn)就業(yè)弱勢(shì)群體的工作；另一方面采取“政府購買培訓(xùn)成果”的方式，從根本上提高職業(yè)培訓(xùn)的實(shí)際效果。

3.鼓勵(lì)弱勢(shì)群體自主創(chuàng)業(yè)

對(duì)于弱勢(shì)群體中有創(chuàng)業(yè)意識(shí)的，要采取“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”的方式，通過創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)時(shí)間相結(jié)合，提高創(chuàng)業(yè)的成功率，具體路徑可采用建立創(chuàng)業(yè)園區(qū)基地，為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、政策扶持、信息咨詢、創(chuàng)業(yè)交流等服務(wù)。對(duì)經(jīng)過職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)合格、身體適合、不挑不揀的弱勢(shì)群體的求知者，實(shí)施就業(yè)承諾制度，保證其盡快就業(yè)。

4.建立健全社會(huì)保障制度，為弱勢(shì)群體提供社會(huì)保障

從法律上明確社會(huì)保障在對(duì)弱勢(shì)群體扶持中的功能和作用，明確社會(huì)保障的對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范社會(huì)保障制度的執(zhí)行政策和相應(yīng)的申報(bào)審批程序。政府部門、社會(huì)團(tuán)體的扶持行為必須具有制度的保證，有專門的組織機(jī)構(gòu)和專門的經(jīng)費(fèi)，而且有一套相應(yīng)的法律和政策來指導(dǎo)和約束這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)的使用，使以政府為主體、社會(huì)援助為基礎(chǔ)的扶持行為在制度和法律的約束下進(jìn)行。從而徹底轉(zhuǎn)變落后的社會(huì)保障觀念和手段，明確社會(huì)保障對(duì)象，界定社會(huì)弱勢(shì)群體標(biāo)準(zhǔn)，徹底解決社會(huì)保障范圍小、覆蓋面狹窄、資金籌集困難、保障措施不公正等問題，徹底解決由企業(yè)、勞動(dòng)部門分別實(shí)施社會(huì)保障措施所導(dǎo)致的政事不分、管理體系不統(tǒng)一、實(shí)施辦法各異、程序過于復(fù)雜、配合銜接困難等問題。

從相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期來看，我國的就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，就業(yè)問題將會(huì)成為我國政府和社會(huì)長期關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。作為改革開放、社會(huì)轉(zhuǎn)型的代價(jià)，城市弱勢(shì)群體由于勞動(dòng)能力和就業(yè)能力偏低，其就業(yè)問題更成了現(xiàn)階段深化改革、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)急需解決、不容回避的問題，。需要政府和社會(huì)投入更大的精力關(guān)心和幫助他們解決就業(yè)和生活問題，從而確保我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。

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