產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中地方官員行為的博弈分析

[摘要] 當前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件和時機成熟，從東部向中西部進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱潮開始出現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出地和接受地的地方官員是影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一個重要變量，本文以廣東省為例從公共選擇理論的角度來分析地方官員在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的激勵問題，試圖解釋其行為，并為促進產(chǎn)業(yè)合理流動的產(chǎn)業(yè)政策提供某些思路。

[關(guān)鍵詞] 地方官員 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 公共選擇 政策

隨著我國東部沿海地區(qū)生產(chǎn)要素價格與中西部地區(qū)之間差距的拉大以及東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍進入以重化工為代表的升級轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件和時機成熟，從東部向中西部進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱潮開始出現(xiàn)。

產(chǎn)業(yè)的遷移將會顯著影響地區(qū)的經(jīng)濟增長和地方官員的可控資源。地方政府會使用經(jīng)濟或行政的手段干預(yù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以吸引產(chǎn)業(yè)的流入，限制產(chǎn)業(yè)的流出。

本文以廣東省為例從公共選擇理論的角度來分析地方官員在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的激勵問題，試圖解釋其行為，并為促進產(chǎn)業(yè)合理流動的產(chǎn)業(yè)政策提供某些思路。

一、研究綜述

江小涓（1993）率先將公共選擇理論引入到對產(chǎn)業(yè)政策的分析中，認為在研究、考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)政策問題時，將政府視為“全局利益”的代表、認為政府能“公正客觀”地制定政策的前提有一些經(jīng)不住檢驗之處。但是問題也不應(yīng)被推至另一極端，認為政府只是根據(jù)自身利益制定政策。政府的行為介乎于兩者之間。而產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行者所面對的誘因和壓力與政策制定者不同，他們有選擇地執(zhí)行政策，產(chǎn)業(yè)政策的實際效果部分地由他們的行為決定。

而對于地方政府對產(chǎn)業(yè)流出的限制，主流文獻將其形成原因歸結(jié)為20世紀80年代以來的財政包干體制強化了地方政府的財政和經(jīng)濟激勵，各地區(qū)為本地資源、市場搞地方保護，導致過度進入，而且難以退出（沈立人、戴園晨，1990；銀溫泉、才婉如，2001；Young，2000；江小涓，1993）。而周業(yè)安 (2003)、周黎安(2004)等人從地方政府官員的政治市場新角度對此進行了分析。前者認為，中國的政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)這一對矛盾，產(chǎn)生中央(或上級，下同)政府對地方政府官員只能采用經(jīng)濟指標考核下的政治晉升制度，由此政治競爭引發(fā)了強烈的地方擴張沖動。后者認為，各地方的政治晉升錦標賽不同于經(jīng)濟市場競爭，這是一種零和博弈，因此，各地方政府對于那些利己不利人的事情激勵最充分，而對那些利己利人的雙贏合作則激勵不足。何曉星（2005）則有不同看法，認為晉升并不是地方官員的主要動機，而運用橫向擴張途徑以獲得自我晉升則是中國目前地方官員主要的選擇，并認為在中國初期市場經(jīng)濟的特定條件下，地方資源完全的“內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)與公共選擇制度兩者約束的顯著失效是地方官員強烈擴張沖動的充分必要條件。

但總體而言，已有的文獻只能說明地方政府對產(chǎn)業(yè)流出進行限制的動機，而對地方政府推行地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作的動機卻較少涉及。本文試圖針對廣東新出現(xiàn)的以地方政府為主導的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作進行解釋。

二、廣東地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的新動向及其解釋

隨著近年來廣東山區(qū)綜合投資環(huán)境的改善和珠三角產(chǎn)業(yè)升級的迫切需要，廣東區(qū)域合作出現(xiàn)了一種新動向，即以“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)”的形式實現(xiàn)珠三角與山區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作。

所謂“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)”是指由山區(qū)政府在本地經(jīng)國務(wù)院、省政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地中，整體或部分劃出一定面積的土地；而由珠三角地區(qū)政府負責組織規(guī)劃、投資、開發(fā)、建設(shè)和招商引資等工作，并按商定比例在一定時期內(nèi)進行利益分成，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)一經(jīng)出現(xiàn)，就得到了珠三角和各山區(qū)政府的大力響應(yīng)，并得到了廣東省政府的積極扶持。據(jù)統(tǒng)計，廣東省至目前已簽訂正式協(xié)議的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)達20個，另還有59個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)正在洽談中。珠三角企業(yè)到廣東山區(qū)“圈地”已成為廣東近年來的一大新趨勢。

但由于產(chǎn)業(yè)的遷出不僅會直接減少遷出地的財政收入，影響其GDP增幅和地方官員的可控資源，更嚴重的是，如果新的產(chǎn)業(yè)不能迅速成長起來，遷出地就會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化的現(xiàn)象。因此，在地方政府相互競爭的背景下，珠三角各地方政府為何對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)如此熱衷呢？

容易理解的原因是，隨著珠三角地區(qū)要素成本尤其是土地成本的顯著上升，在面臨新一輪以石化、汽車為代表的重工業(yè)國際資本轉(zhuǎn)移的機遇面前，這些地方的政府有著強烈的意愿促使本地的傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)外遷，以實現(xiàn)“騰籠換鳥”，促使本地產(chǎn)業(yè)升級。

但這只是問題的一個方面。在珠三角內(nèi)部也有一些地方，如珠海西部，工業(yè)用地成本也很低，200元～400元/畝的價格與廣州20萬～30萬/畝的價格存在巨大的差距，但為何這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)未能在珠海出現(xiàn)呢？本文試圖從公共選擇理論的角度來看進一步分析這個問題。

本文借鑒周黎安(2004)對Lazear和Rosen(1981)錦標賽（tournaments）模型所做的一個擴展模型來說明來對此進行解釋。但與周黎安不同的是，本文假設(shè)官員面臨的不只是晉升博弈，更主要的是對利于個人橫向擴張以實現(xiàn)自我晉升的資源的競爭博弈，這種資源包括上級政府的優(yōu)惠政策、機場、港口等重要基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)的設(shè)立等。這是由于能晉升的官員只有少數(shù)，通過個人橫向擴張以實現(xiàn)自我晉升是大多數(shù)官員的現(xiàn)實選擇。而通過對這些先發(fā)資源的爭奪，勝利者就推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，并有可能形成經(jīng)濟中心，從而對周邊地區(qū)形成虹吸效應(yīng)，導致中心－外圍的形成。這對官員而言就意味著晉升、聲譽和更多可掌握的資源。此外，本文進一步討論了地區(qū)之間外溢效應(yīng)的值域問題。

設(shè)某一級地方政府官員與另一地方政府官員博弈的主要指標為經(jīng)濟業(yè)績。這是因為經(jīng)濟業(yè)績是比較容易掌握的指標，在上下級政府面臨嚴重信息不對稱時是上級政府考核下級政府的首選。

每個地區(qū)的經(jīng)濟績效由yi代表，地方官員的努力與其所在地區(qū)經(jīng)濟績效的關(guān)系可表示如下：

(1)

其中代表i地區(qū)的地方官員的努力程度，代表j地區(qū)的地方官員努力程度。此模型假設(shè)地方官員對地方的經(jīng)濟績效影響非常大（事實上我們可以發(fā)現(xiàn)很多這樣的案例，如一些地方官員個人因素對珠海經(jīng)濟發(fā)展的影響非常明顯）。我們假設(shè)上級政府可以觀察到y(tǒng)i但不能觀察到是A地區(qū)的地方官員的私人信息。系數(shù)r代表j地區(qū)的地方官員的努力對i地區(qū)的經(jīng)濟績效直接產(chǎn)生的邊際效應(yīng)，即對i地區(qū)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。我們假設(shè)，即無論溢出效應(yīng)為正還是為負，我們都假定任何一個地區(qū)官員的努力對自己業(yè)績的影響程度要超過對別人的影響程度，而且本文假設(shè)r是晉升距離的衰減函數(shù)，即距離越遠，其值越小。這一方面是因為距離相近的地區(qū)其自然條件類似，另一方面則是由于因為相近的地區(qū)一般競爭會加劇，上級政府也容易將其進行對比，所以距離越近，溢出效應(yīng)越大。是一個隨機擾動項，和相互獨立，-服從一個期望值為0、獨立和相同的對稱分布F。

政治錦標賽的規(guī)則是如果i地區(qū)的經(jīng)濟業(yè)績超過j地區(qū)，即，那么官員i就會獲得V的效用，該效用包括晉升的可能增大、聲譽的提高、橫向擴張的資源增加等，相反此時官員j則只能獲得小于V的v效用，該效用顯著小于V是由于晉升的可能減小、聲譽的損失、橫向擴張的資源減少等。由于服從對稱分布F，官員i效用增加的概率為：

(2)

這樣，官員i的效用函數(shù)為：

(3)

其效用最大化的一階條件為：

(4)

其中為分布函數(shù)F的密度函數(shù)。在對稱的納什均衡下，(4)式變?yōu)椋?/p>

(5)

其效用最大化的二階條件要求：

(6)

由于服從對稱分布，因此，在對稱的納什均衡下，

，又由于

效用最大化的二階條件(6)成立。

為理解(5)的含義，我們將其與社會福利最大化的條件進行比較。社會剩余的期望值最大化表示為：

(7)

其效用最大化的一階條件為：

(8)

比較(5)和(8)不難發(fā)現(xiàn)，在社會最優(yōu)的情況下，r越大地方官員的激勵越大，而在政治錦標賽下，r越大地方官員的激勵越小。因此，在存在地方競爭的條件下，地方官員對可能會影響其他地區(qū)的地方官員的合作激勵不足。

以上討論暗含的假定是r為正，即A地方的官員其行為對B地方的經(jīng)濟業(yè)績具有正的外溢效應(yīng)。那么如果其為負呢？即A地方的官員其行為對B地方的經(jīng)濟業(yè)績具有負的外溢效應(yīng)。這種情況在現(xiàn)實中更容易看到。如各地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時設(shè)置的各種障礙、本地經(jīng)濟的污染、對外地產(chǎn)品設(shè)置的與本地產(chǎn)品不一樣的準入標準等。顯然r為負，則結(jié)論與上面的相反，即其值越大，地方官員的激勵越大，因為其有利自己不利別人；而與社會福利最大化的要求則相反。

下面我們進一步看r值變動的情況。由于r是距離的衰減函數(shù)，隨著距離加大，r值變小，一個地方的官員其行為對另一個地方的官員的晉升、替代性關(guān)鍵資源的競爭影響減弱，社會最優(yōu)情況下的激勵條件和錦標賽情況下的激勵條件趨于相似，地方官員對合作的激勵增大。

據(jù)此，我們不難理解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)為何只在廣東的山區(qū)出現(xiàn)。一方面，珠三角內(nèi)部競爭的是同質(zhì)的資源，而與東西兩翼、北部山區(qū)并不構(gòu)成這種競爭，對他們而言，他們競爭的是互補的資源。另一方面，由于地域板塊不同，政府官員職位晉升競爭的因素減弱，地方官員不用擔心產(chǎn)業(yè)遷入地的經(jīng)濟發(fā)展對其職位晉升構(gòu)成威脅，因而在珠三角本地想要“騰籠換鳥”、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的大背景下，他們具有推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的激勵。

三、完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策建議

首先，改革地方官員的評價制度。政府官員的業(yè)績評價對其行為具有重大影響，因此，要想規(guī)范其行為，減少其對產(chǎn)業(yè)集聚與擴散的負面影響，使產(chǎn)業(yè)集聚與擴散能基于產(chǎn)業(yè)內(nèi)在離心力與向心力的共同作用，必須改革現(xiàn)行政府官員的評價制度。

其次，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，消除區(qū)際壁壘。

由上文的分析可知，設(shè)置區(qū)際壁壘、阻礙要素流動對需要職位晉升和自我晉升的地方官員來是經(jīng)濟理性的。而隨著距離的增大，這種動機會減弱。因此，要形成區(qū)域間相互促進、優(yōu)勢互補的互動機制，除了改革地方官員的考核機制外，上級政府的協(xié)調(diào)和激勵是非常重要的。

最后，設(shè)立產(chǎn)業(yè)退出基金，實施產(chǎn)業(yè)退出援助計劃。

省市區(qū)等各級財政設(shè)立調(diào)整援助基金。通過受益者提供的補償援助退出企業(yè)。這方面的措施有兩種類型。一是同行業(yè)內(nèi)的補償，在一個行業(yè)中，一些企業(yè)退出，會使那些留在這個行業(yè)中的企業(yè)受益。如果退出者不能得到補償，則主動退出行為會受到限制，每個企業(yè)都在等待別的企業(yè)退出，自己從中受益。因此，可將行業(yè)內(nèi)留存企業(yè)的收益的一部分通過有關(guān)政府機構(gòu)或政府指定的金融機構(gòu)，作為退出企業(yè)的補償費用。二是跨行業(yè)的補償，指將各地鼓勵發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生稅收或其購買土地的金額中的一部分，作為受沖擊企業(yè)的調(diào)整援助基金，按照設(shè)備封存或淘汰的比例分配，支持其進行設(shè)備更新或轉(zhuǎn)產(chǎn)行為。

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