我國政府綠色采購的實(shí)踐與對(duì)策研究

[摘要] 本文簡(jiǎn)要概括了我國政府綠色采購的實(shí)踐，指出了其中存在的主要問題，并有針對(duì)性的從法律法規(guī)、采購標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)志和認(rèn)證制度及采購清單制度、政府優(yōu)惠政策、加強(qiáng)監(jiān)督等方面提出了對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 政府綠色采購 綠色采購清單 綠色采購標(biāo)準(zhǔn) 環(huán)境標(biāo)志

Erdmenger認(rèn)為，政府綠色采購是當(dāng)供應(yīng)商提供同等質(zhì)量和功能的產(chǎn)品時(shí)，政府尋求更環(huán)保產(chǎn)品的行為。我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府綠色采購就是通過政府龐大的采購力量，在政府采購中選擇那些符合國家生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)的行為。

一、我國政府綠色采購實(shí)踐及存在的主要問題

1.我國政府綠色采購的實(shí)踐

2006年10月，我國財(cái)政部、國家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布了“關(guān)于實(shí)施環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見”和“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”，并規(guī)定于2007年1月1日起在中央一級(jí)預(yù)算單位和省級(jí)(含計(jì)劃單列市)預(yù)算單位實(shí)行，2008年1月1日起全面實(shí)施。這是我國建立可持續(xù)消費(fèi)模式，從而推進(jìn)構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)的一個(gè)十分重要的制度與政策上的突破。

近年來，我國政府綠色采購取得了一定進(jìn)展，一些部門和單位開展了一些試點(diǎn)工作。如北京2008奧運(yùn)會(huì)行動(dòng)規(guī)劃中明確表示：“在奧運(yùn)設(shè)施建設(shè)中，廣泛使用綠色環(huán)保建筑材料”；北京奧組委對(duì)每一類采購產(chǎn)品都規(guī)定了產(chǎn)品的環(huán)境要求，優(yōu)先選購獲得環(huán)境標(biāo)志的產(chǎn)品。一些地方政府已頒布或正在制訂地方的政府綠色采購法規(guī)，如貴陽市政府頒布了《貴陽市政府綠色采購管理辦法》，以地方規(guī)章的形式保障政府綠色采購，青島市已經(jīng)開始了政府綠色采購的實(shí)踐，深圳、廈門等一些城市正在制訂本地的政府綠色采購法規(guī)。

2.我國政府綠色采購實(shí)踐中存在的若干主要問題

(1)法律制度不完備。我國2003年通過的《政府采購法》第九條明確將環(huán)境保護(hù)規(guī)定為我國政府采購的公共政策目標(biāo)之一。除此之外，我國還制定了一系列涉及推進(jìn)政府綠色采購的政策文件，如2004年12月發(fā)布《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》，2006年年底進(jìn)一步頒發(fā)《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》和首批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》，2007年年初再次發(fā)布調(diào)整后的《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》。雖然以上這些政策和法律文件為我國推行政府綠色采購制度提供了一定的政策和法律基礎(chǔ)，但在整體上還存在結(jié)構(gòu)性和功能性的欠缺，具體表現(xiàn)為政策法律協(xié)調(diào)性差、操作性不強(qiáng)。而且缺乏對(duì)非綠色采購行為處理措施的規(guī)定，如果采購人不愿意接受環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，政府主管部門也沒有有效措施強(qiáng)制其實(shí)施綠色采購。

(2)綠色采購清單需要進(jìn)一步擴(kuò)充和調(diào)整。2006年年底我國參照國際慣例頒發(fā)首批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》，首批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》包括輕型汽車、復(fù)印機(jī)、打印機(jī)、傳真機(jī)等14類產(chǎn)品81家企業(yè)856個(gè)型號(hào)的產(chǎn)品。2007年初財(cái)政部、國家環(huán)?？偩衷俅伟l(fā)布調(diào)整后的《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》，將政府綠色采購清單從調(diào)整前的81家增加到444家。與我國政府綠色采購的龐大需求相比，上述清單是顯然不夠的，必須加以擴(kuò)充。同時(shí)，對(duì)于清單上已列的企業(yè)和產(chǎn)品，應(yīng)該根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、技術(shù)革新等實(shí)際情況加以調(diào)整。

(3)缺乏統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。政府綠色采購產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的確立是政府綠色采購政策實(shí)施的基礎(chǔ)，我國當(dāng)前與綠色產(chǎn)品相關(guān)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)有多種，中國質(zhì)量認(rèn)證中心執(zhí)行的強(qiáng)制性產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)；中標(biāo)認(rèn)證中心執(zhí)行的是該中心頒布的環(huán)保產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心執(zhí)行的是國家環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品技術(shù)要求。這些認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)都具有國家承認(rèn)的法律效力和各自的特點(diǎn)，但由于隸屬于不同的主管部門其標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的門檻和要求不同，所以也很難達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一不但給政府綠色采購帶來障礙，也無形中增加了綠色產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的成本。

(4)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)成本過高造成采購障礙。由于計(jì)入了相關(guān)的社會(huì)、環(huán)境成本，所以綠色產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)偏高，在采購時(shí)處于比較不利的地位?，F(xiàn)有的采購管理機(jī)制沒有體現(xiàn)政府鼓勵(lì)綠色采購的政策，尤其在編制采購預(yù)算、制定采購法規(guī)與政策、對(duì)政府采購事務(wù)進(jìn)行協(xié)議與管理、進(jìn)行采購統(tǒng)計(jì)分析與評(píng)估時(shí)，不能充分考慮綠色產(chǎn)品在其開發(fā)過程中提高了環(huán)保、安全等方面的成本，因而在招標(biāo)管理辦法與程序中沒有給予必要的價(jià)格傾斜。此外，各政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常受到必須優(yōu)先采購特殊團(tuán)體和區(qū)域產(chǎn)品或其他受法令指定優(yōu)先采購項(xiàng)目的限制，這些特殊規(guī)定勢(shì)必與綠色采購發(fā)生經(jīng)費(fèi)擠壓現(xiàn)象，從而造成采購障礙。

(5)對(duì)政府綠色采購的監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，我國還比較缺乏對(duì)政府綠色采購政策執(zhí)行情況和綠色清單中所涉及企業(yè)的監(jiān)督檢查，沒有統(tǒng)一的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)政府綠色采購的比例進(jìn)行科學(xué)的考核，對(duì)違反政府采購要求的單位和企業(yè)也缺乏處罰力度。同時(shí)，我國政府綠色采購信息公開在廣度和深度上還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、完善我國政府綠色采購的對(duì)策建議

針對(duì)以上我國政府綠色采購的實(shí)踐狀況和存在的主要問題，可以采取以下措施：

1.進(jìn)一步制定和完善有關(guān)法律法規(guī)

通過立法強(qiáng)制推行或鼓勵(lì)政府綠色采購是國際上通行的做法。例如，美國《聯(lián)邦政府采購法》就對(duì)政府綠色采購做了詳細(xì)規(guī)定，日本和韓國則分別制定了《綠色采購法》和《鼓勵(lì)采購環(huán)境友好產(chǎn)品法》。我國的政府綠色采購法律法規(guī)體系整體上還存在結(jié)構(gòu)性和功能性的欠缺，具體表現(xiàn)為政策法律協(xié)調(diào)性差、操作性不強(qiáng)。例如《政府采購法》第九條只是籠統(tǒng)地將“保護(hù)環(huán)境”作為政府采購的公共政策目標(biāo)，而對(duì)如何在政府采購中保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)政府綠色采購，則沒有明確的法律規(guī)定和具體措施。我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，修改《政府采購法》或出臺(tái)我國政府綠色采購條例，要制定專門的《政府綠色采購法》，對(duì)政府實(shí)行綠色采購的主體、責(zé)任、綠色采購標(biāo)準(zhǔn)和綠色采購清單的制定和發(fā)布、在政府綠色采購中“國貨優(yōu)先”等做出明確規(guī)定，為推行政府綠色采購提供強(qiáng)有力的法律保障。

2.建立綠色采購標(biāo)準(zhǔn)制度

綠色采購標(biāo)準(zhǔn)制度是與綠色采購清單制度相輔互補(bǔ)的一種制度。綠色標(biāo)準(zhǔn)制度注重的是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，給政府采購者提供的是一種標(biāo)準(zhǔn)而不是某種特定的產(chǎn)品。綠色標(biāo)準(zhǔn)制度具體，具有針對(duì)性、實(shí)用性和非常強(qiáng)的可操作性，采購人員可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)便地判別所采購的物品和服務(wù)項(xiàng)目是否符合政府綠色采購的要求。政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)的制訂，需要根據(jù)節(jié)能和環(huán)保以及產(chǎn)品的使用特性，進(jìn)行系統(tǒng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和多方面的詳盡論證，得出一個(gè)科學(xué)的指向標(biāo)準(zhǔn)。比如，建筑工程項(xiàng)目，由于建筑能耗占了我國能耗的30%以上，綠色采購就應(yīng)主要參照國家建筑行業(yè)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于市政建設(shè)工程的采購，就應(yīng)多考慮環(huán)境問題，所使用的產(chǎn)品應(yīng)更多參照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善環(huán)境標(biāo)志計(jì)劃和認(rèn)證制度

從國際經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品也是各國制定綠色采購產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和指南的重要基礎(chǔ)。例如加拿大在采購產(chǎn)品時(shí)把產(chǎn)品是否有環(huán)境標(biāo)志作為選擇標(biāo)準(zhǔn)之一，挪威也是通過環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證體系來推動(dòng)綠色采購的。1993年，我國開始實(shí)施環(huán)境標(biāo)志計(jì)劃和認(rèn)證制度。迄今，我國已批準(zhǔn)頒布環(huán)境標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)56項(xiàng)、1000多家企業(yè)、18000多種產(chǎn)品獲得了環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證。我國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證制度包括了環(huán)境保護(hù)國際履約類、可再生回收利用類、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量類、改善居室環(huán)境質(zhì)量類、保護(hù)人體健康類和節(jié)約能源資源等六大類，基本涵蓋了政府采購的產(chǎn)品內(nèi)容。目前，我國已借鑒國際經(jīng)驗(yàn)將環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品作為政府綠色采購的指定產(chǎn)品，并編入我國政府綠色采購產(chǎn)品清單。由于環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品是下一步我國制定政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、清單和指南的重要基礎(chǔ)，因此，我國應(yīng)不斷擴(kuò)大環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證范圍，并要不斷完善環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品的認(rèn)證方法。

4.以環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品為核心，完善綠色采購清單制度

綠色采購清單制度是國際上實(shí)施政府綠色采購的通行制度，許多國家在政府綠色采購中都實(shí)行了該制度。如日本政府在環(huán)境機(jī)構(gòu)的倡議下創(chuàng)立了采購商品的建議清單，韓國也由多個(gè)部門共同商討并公告生態(tài)產(chǎn)品清單。目前中國環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證即I型環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證與ISO14024國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了向國際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的轉(zhuǎn)化，這為提高我國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力有積極意義。建議在編制我國政府綠色采購產(chǎn)品清單時(shí)，應(yīng)以認(rèn)證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品為基礎(chǔ)，將環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品作為我國政府綠色采購清單中的核心產(chǎn)品。在此基礎(chǔ)上，我國政府綠色采購清單制度還須進(jìn)一步完善：一是要進(jìn)一步擴(kuò)大清單所涵蓋的范圍。對(duì)那些還沒有進(jìn)入清單的企業(yè)及產(chǎn)品，經(jīng)認(rèn)證符合要求，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)入清單，為政府綠色采購提供更多的選擇。二是要及時(shí)合理地調(diào)整已列入清單的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品?！董h(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》并不是一經(jīng)公布就長(zhǎng)期有效，財(cái)政部、國家環(huán)保總局要及時(shí)合理地調(diào)整環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的政府采購范圍。對(duì)那些已列入清單的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，如果其認(rèn)證證書有效期已到，或在生產(chǎn)過程中環(huán)境標(biāo)志指標(biāo)達(dá)不到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)及時(shí)清理。

5.制定和實(shí)施針對(duì)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)惠政策

由于多數(shù)綠色產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中的費(fèi)用要高于非綠色產(chǎn)品，因此，對(duì)于節(jié)能和環(huán)保有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)先采購，同時(shí)采取價(jià)格補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策。為此可以從以下三個(gè)方面開展工作：一是實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼。實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼是西方發(fā)達(dá)國家推行綠色采購的一條成功經(jīng)驗(yàn)。例如，德國政府對(duì)生產(chǎn)綠色食品的農(nóng)場(chǎng)每公頃補(bǔ)貼300馬克～500馬克。因此，要允許政府優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品，并可以高于市場(chǎng)的價(jià)格來購買綠色產(chǎn)品。二是實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和開展綠色產(chǎn)品開發(fā)的企業(yè)給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于更新、改造生產(chǎn)設(shè)備和工藝手段的資源消耗型企業(yè)也給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。通過財(cái)政補(bǔ)貼以補(bǔ)償生產(chǎn)企業(yè)對(duì)環(huán)境的治理費(fèi)用和保護(hù)稀缺資源，引導(dǎo)、鼓勵(lì)更多的企業(yè)從事綠色生產(chǎn)。三是對(duì)綠色消費(fèi)和綠色生產(chǎn)適當(dāng)減免稅收，對(duì)浪費(fèi)性消費(fèi)和污染環(huán)境的消費(fèi)課以重稅。比如，開征高額的增值稅和資源稅，抑制其生產(chǎn)和消費(fèi)，而對(duì)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)在稅收上給予適當(dāng)?shù)販p免，降低廠商的生產(chǎn)成本，激勵(lì)公眾消費(fèi)綠色產(chǎn)品。

6.加強(qiáng)監(jiān)督，加快推進(jìn)政府綠色采購

促進(jìn)政府綠色采購的健康發(fā)展，必須建立起對(duì)政府綠色采購的監(jiān)督機(jī)制。一是嚴(yán)格管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。要從政府采購目錄的制定、采購限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定以及政府采購預(yù)算的編制、批準(zhǔn)上，全面落實(shí)綠色產(chǎn)品采購政策。要加強(qiáng)對(duì)政府綠色采購政策執(zhí)行情況和綠色清單中所涉及企業(yè)的監(jiān)督檢查，加大對(duì)違反政府采購要求的處罰力度。二是公開綠色采購信息，建立綠色信息網(wǎng)絡(luò)。公開綠色采購信息可增加政府綠色采購的透明度，以便于相關(guān)部門的監(jiān)督和管理。建立綠色采購信息網(wǎng)絡(luò)可為采購方和供應(yīng)商了解和搜集綠色信息提供方便，同時(shí)還可提高政府綠色采購效率，拓寬政府采購信息流通渠道。如日本1996年成立了全國綠色采購網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟（GPN），建立了一個(gè)包括600多家供應(yīng)商、超過10000多種產(chǎn)品的信息數(shù)據(jù)庫。三是實(shí)行并強(qiáng)化政府綠色采購（尤其是大宗采購）聽證制度。四是建立績(jī)效考評(píng)制度，強(qiáng)化法定購買比例。政府綠色采購制度的施行必須與政府的績(jī)效考評(píng)制度掛鉤，可以考慮制定政府機(jī)關(guān)綠色采購績(jī)效考核辦法及評(píng)價(jià)指標(biāo)并賦予一定的分值，納入年度考核中進(jìn)行考評(píng)。

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