讓地方政府發(fā)債無異養(yǎng)虎為患

地方政府搞大躍進，24個省市合計投資總額接近18萬億，這是一個不可能完成的烏托邦計劃。我國一年財政收入最高不過5萬多億，18萬億相當(dāng)于4年的財政收入，不吃不喝全部投入積極財政，都無法滿足需要、在最理想的情況下，我國地方政府未來3年可撬動的投資總額，為10萬億。投資大躍進實際上是在搞赤字財政。

進行預(yù)決算硬約束之前，允許地方政府發(fā)債無異于養(yǎng)虎為患。

財政部牽頭起草、允許地方政府發(fā)債的方案已經(jīng)上報國務(wù)院。草案尚未成定案，有關(guān)方面已經(jīng)緊鑼密鼓，勢在必得。據(jù)了解，財政部數(shù)月前便已經(jīng)在其預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員也已初步到位。

在沒有硬約束的情況下，應(yīng)該杜絕地方政府舉債。

由政府代替市場存在低效現(xiàn)象，國家審計署的報告在案，有興趣者盡可翻閱。比低效現(xiàn)象更可怕的，是對政府預(yù)決算的軟約束。這次地方政府在數(shù)周內(nèi)上報18萬億投資，是地方政府投資大躍進弊病的大爆發(fā)，可見根本沒有公共財政預(yù)算硬約束這根弦。

如果允許地方政府發(fā)債，即便實行最嚴(yán)厲的約束，也不過是增加了行政成本與博弈成本。我國目前《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，地方政府的債務(wù)已經(jīng)難以扼制：中西部10省市的49個縣平均債務(wù)余額3.3億元，地方政府“隱形”省級政府的直接負債據(jù)保守估計約為6000億元。2005年11月，由溫家寶總理主持、歷時近三年打造的《中國生產(chǎn)力發(fā)展研究》報告指出，目前全國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，占GDP的10％。另據(jù)里昂信貸證券的估計，縣(市)級地方政府的負債規(guī)模，應(yīng)為3萬億元左右?？梢?，突破預(yù)算法的準(zhǔn)債務(wù)融資并不少見，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此破產(chǎn)。

如果允許地方政府發(fā)債，又沒有除行政管制之外的法律硬約束，沒有公開透明的公共財政體系，無異于向熱衷于基建、形象工程的地方政府宣告——花錢吧，盛宴開始了。

2004年，浙江省人大代表，臺州財政局長婁依興等人提出聯(lián)名議案，提出政府負債應(yīng)納入財政預(yù)決算的范圍，接受人大的審查，人大有必要對地方政府負債投資建設(shè)計劃實行項目論證、評估、審批。每年要對計劃執(zhí)行的動態(tài)狀況進行分析，而且要建立償債準(zhǔn)備金制度。同時，要制定債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系。對政府負債及其他可能導(dǎo)致風(fēng)險的財政活動等都應(yīng)納入上級政府及人大的監(jiān)督范圍，加強審計力度，并對下級政府的財政狀況進行評估、預(yù)警。

在財政第一線的婁依興指出，政府借的債，最后都要財政來兜底。財政不堪重負，但預(yù)算只有貸款貼息，沒有償債還本安排，如此下去勢必影響到可持續(xù)發(fā)展。

政府承擔(dān)隱性信用擔(dān)保的破產(chǎn)案件不計其數(shù)，遠的有王岐山副總理親自解題的政府信用擔(dān)保的廣國投破產(chǎn)案，近的有山東青州政府為籌備第七屆全國花博會，掀起“借款運動”，先期在教育系統(tǒng)試行，一些學(xué)校向教師提出，不借款取消晉級和評優(yōu)，并承諾年利率10％，由財政還本付息。據(jù)報道，青州市已開工建設(shè)32項配套工程，總投入將超過150億元。按青州市財政局公布的數(shù)字，2007年該市地方財政收入9.73億元。青州市政府已經(jīng)事實破產(chǎn)。從國際上來看，美國新澤西州“關(guān)閉”已經(jīng)沒有權(quán)力支出任何預(yù)算的州政府，日本北海道北部小鎮(zhèn)申請“破產(chǎn)”，而冰島政府負債過多瀕臨破產(chǎn)更是響亮的警鐘。

前鑒不遠，難道，過幾年我們也會聽到某省政府破產(chǎn)的新聞?難道政府對于政府的隱性債務(wù)我們可以一笑了之。如果說，1994年的分稅制使地方政府財權(quán)、事權(quán)不匹配，應(yīng)該改變的是稅收分配制度，而不是賦予地方政府發(fā)債權(quán)。

政府作為行政法人，從理論上擁有發(fā)債權(quán)，也有破產(chǎn)權(quán)。但是，只要我們沒有公共財政的硬約束，只要沒有人大的硬約束，給地方政府發(fā)債權(quán)就是變相剝奪納稅人的財富。中國沒有美國式的全球鑄幣稅，政府破產(chǎn)的結(jié)果只能讓國內(nèi)納稅人埋單，納稅人在購買債券時買了一次單，最終政府破產(chǎn)將再買一次單。

目前披露的嚴(yán)格的行政約束，如控制發(fā)債的程序及程度，允許發(fā)債的地方政府初期可能只在省級層面，地方舉債資金的運用范圍也將有十分嚴(yán)格的限定——恕我直言，這些行政約束不會管用，如果管用，地方政府就不會有那么多隱形負債和形象工程了。