地方政府公共事業(yè)委托代理型管理方式的建構(gòu)途徑探討

[摘 要]基于委托代理的地方政府公共事業(yè)管理方式創(chuàng)新，需健全地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作招投標(biāo)管理機(jī)制，完善地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同保證制度，創(chuàng)新地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作激勵(lì)約束機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]委托代理；地方政府；公共事業(yè)；管理方式

[中圖分類號] F21[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2008)10-0046-05

※基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目《政府公共事業(yè)的管理績效評估與模式創(chuàng)新研究》(05BZZ014)階段性成果。 委托代理理論是新制度經(jīng)濟(jì)理論中最具方法論和規(guī)范性的流派之一。建構(gòu)地方政府公共事業(yè)委托代理型管理方式，是推進(jìn)地方政府公共事業(yè)管理方式創(chuàng)新的必然選擇。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要健全地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作招投標(biāo)管理機(jī)制，完善地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同保證制度，創(chuàng)新地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作激勵(lì)約束機(jī)制。

一、健全地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作招投標(biāo)管理機(jī)制

健全地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作招投標(biāo)管理機(jī)制，就是要加強(qiáng)地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作評標(biāo)專家管理，規(guī)范評標(biāo)程序，采取科學(xué)的評標(biāo)方法，健全社會監(jiān)督機(jī)制。

1.加強(qiáng)評標(biāo)專家管理

首先，注意提高評標(biāo)專家的素質(zhì)和修養(yǎng)，加強(qiáng)對評標(biāo)專家的培訓(xùn)、考核、評價(jià)和動態(tài)管理。地方政府可以每年組織一次或幾次評標(biāo)專家的培訓(xùn)，規(guī)定未經(jīng)培訓(xùn)或培訓(xùn)考核不合格的，不得擔(dān)任地方政府公共事業(yè)評標(biāo)專家，同時(shí)建立健全評標(biāo)專家考核評議制度。在評議的過程中，要真抓實(shí)干，防止“走過場”和流于形式主義；要對被評議的專家在一定時(shí)期內(nèi)的評標(biāo)工作進(jìn)行清查，把對個(gè)案的定性分析和對總體的定量考察結(jié)合起來，對于在評議中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)給以指出并予以糾正，對于評議不合格的專家，應(yīng)取消其評標(biāo)專家資格，決不能做“好好先生”。[1]

其次，地方政府部門可以采用隨機(jī)抽取方式抽取評標(biāo)專家，對于技術(shù)復(fù)雜的特殊的地方公共事業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目，也可以采取直接指定的方式選擇評標(biāo)專家；要嚴(yán)格執(zhí)行地方政府公共事業(yè)評標(biāo)回避制度，對于與評標(biāo)項(xiàng)目有切身利害關(guān)系的專家，應(yīng)盡量避免其參與評標(biāo)工作；要做好評標(biāo)專家名單的保密工作，對泄露專家情況的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。此外，需要注意的是，政府部門的行政人員不得作為評標(biāo)專家參加本地區(qū)所管轄范圍內(nèi)的項(xiàng)目的評標(biāo)工作。

再次，地方政府公共事業(yè)評標(biāo)專家要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，按照規(guī)定的程序和招標(biāo)文件載明的評標(biāo)方法進(jìn)行評標(biāo)，不受任何單位和個(gè)人的非法干預(yù)。評標(biāo)工作應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、客觀、科學(xué)，并達(dá)到應(yīng)有的深度，對地方公共事業(yè)招標(biāo)人提供的清標(biāo)結(jié)果要認(rèn)真復(fù)核、全面評審，切實(shí)保證評標(biāo)工作的有效性。

2.規(guī)范評標(biāo)程序

根據(jù)我國的實(shí)際情況，地方政府公共事業(yè)招投標(biāo)工作的基本程序可以分為初步評標(biāo)，詳細(xì)評標(biāo)和結(jié)束評標(biāo)三個(gè)階段。

(1)初步評標(biāo)。該階段的任務(wù)主要是：①評標(biāo)專家審查地方公共事業(yè)投標(biāo)文件，審查的內(nèi)容包括：投標(biāo)文件是否完整；是否存在計(jì)算上的錯(cuò)誤；是否對招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出了完全響應(yīng)。對于符合上述要求的，就確定為合格投標(biāo)人。②對最低報(bào)價(jià)的投標(biāo)進(jìn)行評審，如果沒有完全符合招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，應(yīng)按招標(biāo)文件的規(guī)定界定為廢標(biāo)和不合格投標(biāo)。然后再對次低報(bào)價(jià)進(jìn)行初評，以此類推，直到通過初審確定最低價(jià)合格標(biāo)和次低價(jià)合格標(biāo)為止。③對確定為基本上符合要求的投標(biāo)，進(jìn)一步核實(shí)有沒有計(jì)算和累計(jì)方面的錯(cuò)誤。

(2)詳細(xì)評標(biāo)。評標(biāo)專家按照地方政府公共事業(yè)招標(biāo)文件或者投標(biāo)邀請書中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行詳細(xì)評審和比較，對設(shè)立標(biāo)底的，還要參考標(biāo)底，從而在合格投標(biāo)人中選出中標(biāo)候選人。

(3)結(jié)束評標(biāo)。即評標(biāo)專家向地方公共事業(yè)招標(biāo)人提出書面評標(biāo)報(bào)告，并推薦合格的中標(biāo)候選人。如果招標(biāo)人授權(quán)評標(biāo)專家直接確定中標(biāo)人的，評標(biāo)委員會也可以在提出的書面評標(biāo)報(bào)告中直接確定地方公共事業(yè)中標(biāo)人。

3.采取科學(xué)的評標(biāo)方法

自1979年招投標(biāo)制度在建筑行業(yè)試行以來，建設(shè)部已頒發(fā)了規(guī)范有關(guān)項(xiàng)目勘探設(shè)計(jì)、施工、貨物、工程設(shè)計(jì)、房屋建筑和市政工程招投標(biāo)的行政法規(guī)及其資質(zhì)管理辦法共六部規(guī)章，各省市也陸續(xù)頒發(fā)了相應(yīng)的地方管理辦法和實(shí)施細(xì)則。在這些行政法規(guī)和實(shí)施細(xì)則中都對評標(biāo)辦法作了較為明確規(guī)定。到2001年，為加強(qiáng)對招投標(biāo)工作的監(jiān)督管理，原國家計(jì)委等七部委聯(lián)合發(fā)布了12號令《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》，該規(guī)定是各行業(yè)共同遵守的評標(biāo)方法的通則。該辦法明確了三類評標(biāo)方法：包括經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其它評標(biāo)方法。在該辦法規(guī)定的上述三種評標(biāo)方法的基礎(chǔ)上，各部委根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)又頒布了一些具體規(guī)定。例如，國家交通部針對公路工程勘察設(shè)計(jì)、施工、施工監(jiān)理，水運(yùn)工程機(jī)電設(shè)備、施工、勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)管理頒布的部門規(guī)章中對評標(biāo)辦法的適用范圍分別作了界定。[2]如表1所示：

資料來源：陳川生、沈力：《招投標(biāo)實(shí)踐中不同評標(biāo)方法的研究》，載《中國招標(biāo)》2007年第20期。

在這種情況之下，要進(jìn)一步提高評標(biāo)方法選擇的科學(xué)性，就要解決好兩個(gè)方面問題，首先，解決好招標(biāo)過程中過分重視報(bào)價(jià)的問題，可將地方政府公共事業(yè)招標(biāo)工作分兩步進(jìn)行。第一步為地方政府公共事業(yè)技術(shù)標(biāo)的報(bào)送和評審，第二步為地方政府公共事業(yè)商務(wù)標(biāo)(即報(bào)價(jià))的報(bào)送和評審。只有在通過技術(shù)標(biāo)的評審后，才有資格參加第二步商務(wù)標(biāo)的評審。其中，在技術(shù)評審中應(yīng)著重審查地方政府公共事業(yè)投標(biāo)文件中是否嚴(yán)格按照招標(biāo)文件各章節(jié)條款的內(nèi)容和順序逐項(xiàng)作出實(shí)質(zhì)性應(yīng)答，投標(biāo)文件中是否完全具備招標(biāo)書中所要求的資料、圖紙等；地方政府公共事業(yè)投標(biāo)文件中工期安排是否合理，是否滿足招標(biāo)文件的要求；地方政府公共事業(yè)投標(biāo)文件中提高的施工機(jī)械設(shè)備是否先進(jìn)、齊全，針對現(xiàn)場實(shí)際情況，配置是否合理；施工組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)力量能否滿足施工需要；施工組織設(shè)計(jì)是否合理可行，主要施工方案是否合理有革新，主要安全技術(shù)措施是否安全可靠；工程質(zhì)量保證體系是否全面、可靠。在商務(wù)標(biāo)評審中，應(yīng)著重審查投標(biāo)文件中單價(jià)、材料構(gòu)成及用量和水平是否合理，有無嚴(yán)重的不平衡報(bào)價(jià)；商務(wù)部分是否提出與招標(biāo)文件中合同條款相悖的要求；地方政府公共事業(yè)投標(biāo)人的信譽(yù)、業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況等。其次，注意給評標(biāo)專家留有充足的智力咨詢的空間和足夠的自由度。要充分信任和發(fā)揮專家的專業(yè)技術(shù)水平，并通過項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)踐對當(dāng)時(shí)的評標(biāo)專家進(jìn)行評價(jià)和管理。

二、完善地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證擔(dān)保體系

運(yùn)用保證擔(dān)保手段推進(jìn)地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作的發(fā)展已是國外一種成熟的通行做法。為進(jìn)一步規(guī)范我國的地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)建立符合我國國情的地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證擔(dān)保體系。

1.宏觀上正確選擇保證擔(dān)保模式

目前，國際上工程擔(dān)保模式主要有兩種：美式高保額有條件擔(dān)保模式和歐洲無條件低保額銀行保函模式。其中，北美國家采用的主要是高保額有條件模式(由專業(yè)保證保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)保證人)，而歐洲和國際商會采用則是低保額無條件模式(見索即付.由銀行和專業(yè)保證保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)保證人)。

借鑒歐式低比例保證和美式高比例保證的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)狀況，建議逐步建立一種適合我國國情的保證模式，即適當(dāng)比例的有條件合同保證模式：

投標(biāo)保證擔(dān)保額應(yīng)不低于合同價(jià)格的20%，上限為80萬元；近期履約保證的保額不少于主合同價(jià)格的20%，條件成熟時(shí)可以提高到25%～50%。

由銀行和信用保證公司并行作為地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同保證的保證人。作如此選擇，原因是：自我國上個(gè)世紀(jì)80年代引入保證擔(dān)保制度以來，只有銀行系統(tǒng)將工程擔(dān)保納入了自己的業(yè)務(wù)范圍予以展業(yè)，至今，銀行系統(tǒng)已有一套比較完善的保函審批和監(jiān)管體制，銀行保函模式基本上得到了市場的認(rèn)同與肯定。而把信用保證公司作為地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人的理由是：目前，我國市場上的專業(yè)擔(dān)保公司已得到較快較好的發(fā)展，并日趨走向成熟，并在保證擔(dān)保市場上占有一席之地，發(fā)揮了較好的作用。

2.中觀上建立健全保證擔(dān)保機(jī)制

健全地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作會計(jì)制度。要增加預(yù)算支出科目，將公共事業(yè)合同保證費(fèi)用列入投資預(yù)算，并予以單列；修改施工企業(yè)會計(jì)核算辦法，在公共事業(yè)實(shí)施科目下的成本項(xiàng)目明細(xì)科目中增加擔(dān)保費(fèi)用。通過制定相關(guān)規(guī)定明確允許代建單位將保費(fèi)列入公共事業(yè)工程造價(jià)，同時(shí)允許公共事業(yè)承包商將保費(fèi)列入工程成本中。

完善擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制。一是制定公共事業(yè)委托代理運(yùn)作擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用及擔(dān)保能力評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立對擔(dān)保機(jī)構(gòu)定期評級制度。在此基礎(chǔ)上，還要制定公共事業(yè)委托代理運(yùn)作擔(dān)保行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本充足率、準(zhǔn)備金和經(jīng)營業(yè)績等指標(biāo)作出規(guī)定，并根據(jù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用和能力等級，確定允許其開展公共事業(yè)擔(dān)保的業(yè)務(wù)范圍。二是建立公共事業(yè)委托代理運(yùn)作擔(dān)保信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，該系統(tǒng)建立后，對于不具備擔(dān)保能力或擔(dān)保余額總額超出擔(dān)保能力的機(jī)構(gòu)可以限制其出具保函或建議其做出聯(lián)保、再保等安排。三是實(shí)行保函備案制度，通過該種制度，政府公共事業(yè)主管部門可以加強(qiáng)對備案保函的規(guī)范性進(jìn)行審核和監(jiān)督，促使擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供符合規(guī)范的擔(dān)保，遏制規(guī)避監(jiān)管的行為，避免公共事業(yè)委托代理運(yùn)作擔(dān)保流于形式。

建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用記錄機(jī)制。通過建立重大不良性記錄，規(guī)范信息采集和調(diào)查、信用咨詢及評級，形成公共事業(yè)委托代理保證信用信息數(shù)據(jù)庫，并搭建政府管理部門、銀行和專業(yè)信用保證機(jī)構(gòu)共享的信用平臺。

3.微觀上科學(xué)設(shè)計(jì)保證擔(dān)保品種

參見工程建設(shè)的階段，我國地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證擔(dān)保品種應(yīng)包括五種：

一是地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人投標(biāo)保證。指由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人為代理人向公共事業(yè)委托代理運(yùn)作招標(biāo)人提供的，保證代理人按照招標(biāo)文件的規(guī)定參加公共事業(yè)委托代理運(yùn)作招標(biāo)活動的保證。代理人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤回投標(biāo)文件，或中標(biāo)后不簽署政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同的，由保證人按照約定履行保證責(zé)任。投標(biāo)保證擔(dān)保額不低于合同價(jià)格的2%。

二是地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人履約保證。由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人為代理人向發(fā)改委提供的，保證代理人履行公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同約定義務(wù)的保證。如果地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人未按照合同的約定履行義務(wù)，由保證人按照約定履行保證責(zé)任。

三是地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人付款保證。由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人為代理人向公共事業(yè)承包商提供的，保證代理人履行政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同約定的支付工程款義務(wù)的保證。也就是說，如果地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人未按照政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同的約定履行支付工程款的義務(wù)，由保證人按照約定履行保證責(zé)任，即履行代為支付工程款的義務(wù)。

四是地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人預(yù)付款保證。由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人為代理人向發(fā)改委提供的，保證代理人收到發(fā)改委的預(yù)付款后將政府公共事業(yè)款項(xiàng)?？钣糜谡彩聵I(yè)建設(shè)的保證。如果代理人未將預(yù)付款用于政府公共事業(yè)建設(shè)，由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人按照約定履行保證責(zé)任，即賠償發(fā)改委損失。

五是地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作代理人維修保證。由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人為代理人向發(fā)改委提供的，保證代理人在政府公共事業(yè)工程保修期內(nèi)所出現(xiàn)質(zhì)量缺陷時(shí)及時(shí)進(jìn)行維修的保證。如果代理人未按照公共事業(yè)委托代理運(yùn)作合同的約定維修政府工程，由地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保證人按照約定履行保證責(zé)任，賠償發(fā)改委的損失。維修保證的保額為主合同會額的10%。

三、建立健全地方政府公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理制度

地方政府公共事業(yè)委托代理風(fēng)險(xiǎn)是指在地方公共事業(yè)委托代理關(guān)系確立后，由各相關(guān)主體引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括地方政府部門引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目管理公司引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)以及公共項(xiàng)目承包商引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。[3]對這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和控制，有利于保障地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作走向成功。

1.健全地方政府公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度

思路決定出路。新的思路昭示著新的出路。[4]健全地方政府公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度，重點(diǎn)是要規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控程序，有效實(shí)施監(jiān)控，規(guī)范結(jié)果運(yùn)用。

(1)規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控程序。包括做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控準(zhǔn)備，有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控結(jié)果運(yùn)用三個(gè)方面：首先，做好監(jiān)控準(zhǔn)備。目前，地方政府公共事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控存在的突出問題就是前期準(zhǔn)備不足，表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是不知道監(jiān)控什么。不能根據(jù)監(jiān)控的目的明確監(jiān)控對象，不能解決評價(jià)什么的問題，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控?zé)o所適從，無的放矢；二是不知道為什么要監(jiān)控。對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的宗旨、目的和要求，理解不深，掌握不透；三是不知道該由誰來監(jiān)控；四是不知道參照什么指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)控。這些問題的存在，嚴(yán)重制約了地方政府公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的有效性、客觀性和科學(xué)性。解決好這些問題，就要正確確定監(jiān)控項(xiàng)目，科學(xué)制訂監(jiān)控方案。其次，有效實(shí)施監(jiān)控。就是要規(guī)范公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)信息、數(shù)據(jù)收集，杜絕“官出數(shù)字，數(shù)字出官”，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功；下級騙上級，層層加水，水到渠成”的現(xiàn)象；科學(xué)選擇風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)收集的方式與方法；健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控實(shí)施責(zé)任機(jī)制；健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。最后，規(guī)范結(jié)果運(yùn)用。要敦促地方政府根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控結(jié)果來檢驗(yàn)地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作是否達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)；根據(jù)監(jiān)控結(jié)果來診斷政府公共委托代理運(yùn)作中存在的問題及問題存在的主要原因，并科學(xué)總結(jié)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)并予以推廣；利用監(jiān)控結(jié)果來推進(jìn)政府公共事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，運(yùn)用監(jiān)控結(jié)果來優(yōu)化基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，運(yùn)用監(jiān)控結(jié)果來增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性。解決這些問題，重中之重就是要規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)結(jié)果運(yùn)用，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。[5]

(2)引導(dǎo)和推動多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。一是強(qiáng)化人大的監(jiān)控。要盡快出臺《公共事業(yè)項(xiàng)目監(jiān)控法》等專項(xiàng)法規(guī)，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控有法可依，有章可循；逐步建立人大代表項(xiàng)目調(diào)研制度和人大代表微服私訪制度，合理界定人大代表在暗訪、暗查地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作過程中的職責(zé)與權(quán)限，明確人大代表微服私訪的經(jīng)費(fèi)來源，建議從人大的日常辦公經(jīng)費(fèi)中予以撥出。二是引導(dǎo)群眾、媒體參與監(jiān)控。注意擴(kuò)大民眾的知情權(quán)、參與權(quán)。及時(shí)向民眾通報(bào)公共事業(yè)委托代理運(yùn)作的情況，聽取民眾的意見，接受群眾的監(jiān)督；健全群眾舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系。包括公開的投訴電話、舉報(bào)信箱和專業(yè)用于監(jiān)控地方公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的群眾監(jiān)督網(wǎng)站，安排地方政府領(lǐng)導(dǎo)來信、來訪接待日，并充分發(fā)揮廉政信息員在項(xiàng)目運(yùn)作中的作用；進(jìn)一步完善媒體監(jiān)督機(jī)制，賦予媒體必要的人事自主權(quán)、經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和報(bào)道自主權(quán)，保證其在發(fā)現(xiàn)地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作中問題時(shí)敢于說話，同時(shí)建立媒體自律機(jī)制，保證信息的正確性、可靠性。

2.完善地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作管理制度

建立健全地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作管理制度，是有效防范地方政府公共事業(yè)委托代理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的根本所在。

(1)健全委托代理運(yùn)作決策機(jī)制。首先，創(chuàng)新決策咨詢制度。一是建立決策咨詢委員會。組成人員可以包括高校公共事業(yè)管理及委托代理運(yùn)作方面的專家等、委員會主任一職可以由長期從事地方公共事業(yè)管理，事業(yè)心強(qiáng)，善于研究問題的退下來的地方政府領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任。同時(shí)明確委員會的職責(zé)，規(guī)定其只具有地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作的建議權(quán)，不具有決策的拍案權(quán)。二是建立富有靈活性的項(xiàng)目咨詢工作機(jī)制。地方政府可以組織專家人員進(jìn)行課題研究，就地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作決策中的問題進(jìn)行咨詢；也可以通過座談會、研討會的形式與專家進(jìn)行面對面的交談，直接就相關(guān)問題進(jìn)行咨詢。三是建立形式多樣化的咨詢報(bào)酬機(jī)制，地方政府可以采取月工資的形式，也可以采用年終獎(jiǎng)金的形式，或者按照咨詢的次數(shù)來支付專家一定的酬勞。其次，完善項(xiàng)目決策聽證制度。要健全決策聽證法規(guī)。盡快制定一部統(tǒng)一的《聽證程序法》或制定一部專門的關(guān)于地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作決策聽證單行法規(guī)；進(jìn)一步改進(jìn)決策聽證方式；完善決策聽證程序。

(2)完善委托代理運(yùn)作動力機(jī)制。第一，構(gòu)建物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)結(jié)合的動力機(jī)制。在設(shè)計(jì)地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作激勵(lì)機(jī)制時(shí)，應(yīng)吸取的教訓(xùn)是既不要低估物質(zhì)激勵(lì)的力量，把精神作用看成是包醫(yī)百病的“靈丹妙藥”，片面地夸大精神激勵(lì)的作用，把人們對物質(zhì)利益的追求以及對解決一切實(shí)際問題的合理要求，都統(tǒng)統(tǒng)看作是搞“物質(zhì)刺激”、“金錢掛帥”、“個(gè)人主義”等等；也不要低估精神激勵(lì)的作用，認(rèn)為只要有物質(zhì)激勵(lì)就可萬事大吉，就能使項(xiàng)目公司、承包商積極進(jìn)取、追求卓越，結(jié)果必然是導(dǎo)致項(xiàng)目公司和承包商在地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作中一致向“錢”看，“前途、前途、有錢就圖”，金錢至上、損公肥私，造成損失。 第二，構(gòu)建一般激勵(lì)與權(quán)變激勵(lì)結(jié)合的動力機(jī)制。第三，構(gòu)建外部激勵(lì)與內(nèi)部激勵(lì)結(jié)合的動力機(jī)制。要把外激勵(lì)與內(nèi)激勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來。

3.創(chuàng)新地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保險(xiǎn)制度

創(chuàng)新地方政府公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保險(xiǎn)制度，就是要使保險(xiǎn)制度富有時(shí)代性，具有操作性與可行性。

(1)進(jìn)一步健全代理運(yùn)作保險(xiǎn)法規(guī)。改進(jìn)地方公共事業(yè)造價(jià)管理辦法，積極推行地方公共事業(yè)工程量清單報(bào)價(jià)。并建立地方公共事業(yè)工程造價(jià)監(jiān)理制度，完善保險(xiǎn)費(fèi)交納制度。在我國，工程保險(xiǎn)保費(fèi)與工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)、施工安全監(jiān)督費(fèi)重復(fù)繳納，進(jìn)一步加重了業(yè)主的負(fù)擔(dān)，而目前國外實(shí)施工程保險(xiǎn)和保證擔(dān)保制度的國家，保險(xiǎn)公司和擔(dān)保主體監(jiān)督合同的實(shí)施，業(yè)主交了保費(fèi)后就不再交納工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)和施工安全監(jiān)督費(fèi)。在我國工程保險(xiǎn)和保證擔(dān)保制度日漸成熟后，完全可以依靠市場的機(jī)制確保工程的質(zhì)量和防范安全事故的發(fā)生，應(yīng)該取消這兩項(xiàng)費(fèi)用，政府相應(yīng)的部門轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪闄C(jī)構(gòu)。

(2)進(jìn)一步完善主投保機(jī)制。一是要提高地方公共事業(yè)業(yè)主的保險(xiǎn)意識使地方政府認(rèn)識到保險(xiǎn)的必要性與重要性，自覺自愿地去為地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作進(jìn)行保險(xiǎn)。二是建立強(qiáng)制地方公共事業(yè)業(yè)主投保的制度。在西方，強(qiáng)制投保已是一種十分流行的做法。在我國，卻不能完全照搬西方發(fā)達(dá)國家的做法，必須從我國的基本國情出發(fā)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。在實(shí)施步驟上，可以先進(jìn)行地區(qū)性試點(diǎn)，再予以全面推廣。三是完善地方公共事業(yè)業(yè)主的權(quán)責(zé)體系，主要是賦予地方政府實(shí)施地方公共事業(yè)投保的權(quán)利和責(zé)任，并對其投保的方式、程序和費(fèi)用來源給以明確的規(guī)定。

(3)進(jìn)一步深化保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)制度創(chuàng)新。其一，創(chuàng)新保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人認(rèn)證審批制度。①規(guī)范保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人資格認(rèn)證內(nèi)容。認(rèn)證登記內(nèi)容應(yīng)具體包括申請、審核機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、場所使用權(quán)證明、經(jīng)費(fèi)來源、注冊資本、業(yè)務(wù)范圍、人員構(gòu)成等等。②明確保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人資格認(rèn)證程序。地方政府應(yīng)改變過去那種事無巨細(xì)，一概包攬的做法，應(yīng)變微觀管理為宏觀管理，不再直接審批保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的設(shè)立，凡符合準(zhǔn)入條件的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人只要向工商行政管理部門申請注冊登記，然后再報(bào)業(yè)務(wù)主管部門備案即可。對于需要驗(yàn)資的，則要嚴(yán)格按照規(guī)定辦理，經(jīng)有關(guān)部門審核批準(zhǔn)后再確定其法人地位。③完善保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人資格考試制度。為提高保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的自身素質(zhì)，建立一支克盡職守、勤勉盡責(zé)、專業(yè)化的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍。有必要建立保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人資格考試制度。在具體做法上，可以借鑒教師資格考試和司法考試的成功經(jīng)驗(yàn)，在社會范圍內(nèi)推行保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人考試制度，對于考試合格的人員，可以由相關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會發(fā)給保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人上崗證書。其二，建立健全保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司制度?？梢圆扇」煞莨?、民營公司和私人公司三種組織形式。其三，建立保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人全面品質(zhì)管理模式。一是建立地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人質(zhì)量體系，編制保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人質(zhì)量體系文件，合理選擇質(zhì)量體系要素；二是有效實(shí)施地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人質(zhì)量體系，加強(qiáng)對地方公共事業(yè)委托代理運(yùn)作保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人組織教育和培訓(xùn)，提高保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的素質(zhì)和能力。

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On the Construction Approach of the Local Government Public Business Principal-agent Administration Style

Zhang Yuliang，Chai Mao

(College of Public Management ，Xiangtan University， Hunan， Xiangtan411105， China)

Abstract： The innovation of the local government public business administration style based on principal-agent should improve the principal-agent operation bid management mechanism， perfect the contract assurance system and innovate the incentive and restraint mechanism.

Key words： principal-agent； the local government； public business； administration style

(責(zé)任編輯：張改蘭)