我國油氣工業(yè)上游準(zhǔn)入政策研究

[摘 要] 我國油氣工業(yè)上游生產(chǎn)高度集中，由三大石油公司壟斷經(jīng)營。油氣工業(yè)上游的壟斷不是經(jīng)過充分競爭形成的經(jīng)濟(jì)壟斷，而是基于法律規(guī)定的行政壟斷。放開油氣工業(yè)上游準(zhǔn)入，有利于國家油氣供應(yīng)安全，有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序，有利于增強(qiáng)國有油氣公司的競爭能力。

[關(guān)鍵詞] 石油 天然氣 上游 準(zhǔn)入 壟斷

2007年12月1日，國務(wù)院能源辦公開了《能源法》征求意見稿，其第16條明確規(guī)定在能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度。由于從2002年以來國際油價(jià)持續(xù)高漲，也由于我國一直未放開油氣工業(yè)上游領(lǐng)域，《能源法》的這一規(guī)定引起了對油氣上游是否放開的廣泛關(guān)注和討論。部分學(xué)者認(rèn)為，石油是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的戰(zhàn)略資源，上游放開將使國家失去對油氣資源的控制，造成油氣資源的無序開發(fā)，損害國有油氣企業(yè)的競爭力，并進(jìn)而危及我國的國家安全。

一、油氣工業(yè)上游壟斷的實(shí)質(zhì)是行政壟斷

我國油氣工業(yè)上游高度集中，中國石油、中國石化和中國海油三大油氣公司是上游生產(chǎn)的絕對主體，占有壟斷地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國原油產(chǎn)量為1.838億噸，其中中國石油1.066億噸，占58%；中國石化0.401億噸，占21.8%；中國海油0.276億噸，占15%。2006年全國天然氣產(chǎn)量為585.53億立方米，其中中國石油442.12億立方米，占75%；中國石化70.63億立方米，占12%；中國海油62.11億立方米，占11%。三大油氣公司的油氣產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的95%以上。

取得油氣礦權(quán)是勘探開采油氣資源的前提，我國油氣工業(yè)上游的高度集中，是基于對油氣礦權(quán)的壟斷形成的。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)資料，截至2006年底，我國共設(shè)置石油天然氣探礦權(quán)1144個(gè)，面積4325433km2，其中中國石油423個(gè)，面積1800059km2;中國石化345個(gè)，面積970089km2；中國海油251個(gè)，面積1387792km2。我國共設(shè)置采礦權(quán)項(xiàng)目647個(gè)，面積81856km2，其中中國石油393個(gè)，面積66223km2；中國石化207個(gè)，面積10791km2;中國海油38個(gè)，面積3970km2。三大公司探礦權(quán)項(xiàng)目數(shù)占全國的89.1%，探礦權(quán)面積占全國的96.1%，采礦權(quán)項(xiàng)目數(shù)占全國的98.6%，采礦權(quán)面積占全國的98.9%。

根據(jù)壟斷形成的原因，壟斷可以分為行政壟斷、自然壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷。我國油氣工業(yè)上游的壟斷，并不是經(jīng)過競爭形成的優(yōu)勢企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷，也不完全是自然壟斷，而主要是根據(jù)法律規(guī)定所享有的壟斷經(jīng)營權(quán)，是行政壟斷。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，申請勘查石油、天然氣的，須提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件以及勘查單位法人資格證明。截至目前，經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)具有油氣勘查資質(zhì)的企業(yè)只有中國石油、中國石化、中國海油三大集團(tuán)公司和延長油礦管理局，因此說三大國有石油公司對礦權(quán)的壟斷是基于法律規(guī)定的行政壟斷。上游放開就是打破三大石油公司的行政特權(quán)，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許符合法定條件的所有企業(yè)進(jìn)入上游領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)企業(yè)間的公平競爭。

二、上游放開有利于國家油氣供應(yīng)安全

上游放開不會(huì)使國家失去對油氣資源的控制。國家對境內(nèi)油氣資源的控制有多種途徑：第一，從私權(quán)的角度，根據(jù)我國1996年礦產(chǎn)資源法第3條的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。探礦權(quán)和采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的派生權(quán)利，是所有權(quán)人授予的，必要時(shí)，所有權(quán)人可以在給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯掠枰允栈亍易鳛橘Y源所有人，還可以利用企業(yè)的逐利性，通過收取不同比例的礦區(qū)使用費(fèi)來鼓勵(lì)或者限制企業(yè)開采油氣資源。第二，從公權(quán)的角度，國家享有主權(quán)。國家平常時(shí)候可以行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，通過制定稅收政策、環(huán)境政策，以及對具體勘探開發(fā)項(xiàng)目的審批，調(diào)控整個(gè)行業(yè)或者特定區(qū)塊的勘探開采程度；在戰(zhàn)爭或者其他緊急狀態(tài)下，國家可以指令企業(yè)繼續(xù)或者停止勘探開采作業(yè)，必要的情況下還可以征用、征收或者直接實(shí)行軍事管理。國家控制油氣資源的能力取決于其監(jiān)管制度是否完善，而不在于是否通過國家石油公司壟斷經(jīng)營。

上游放開有利于提高國家油氣供應(yīng)安全水平。我國是油氣生產(chǎn)大國，也是油氣消費(fèi)大國，2006年我國石油消費(fèi)的對外依存度約為47.5%。據(jù)專家預(yù)測，到2020年，我國對進(jìn)口石油的依賴度將達(dá)到60%以上。很顯然，無論是否由國家石油公司壟斷經(jīng)營，以后都不可能僅僅依靠國內(nèi)資源保證我國的油氣安全，而必須發(fā)展利用全球油氣資源的能力。上游放開有利于提高我國利用國內(nèi)外油氣資源的能力。從利用國內(nèi)資源來看，上游放開有利于擴(kuò)大投資來源，彌補(bǔ)三大石油公司勘探投入的不足，增加國內(nèi)油氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量。從利用國外資源來看，上游放開所催生的油氣公司和吸引的大量資本，在條件成熟時(shí)必將會(huì)走出國門，參與境外油氣資源的勘探開發(fā)，從而提高我國利用國外油氣資源的能力。多年來改革開放的實(shí)踐證明，很多小作坊起家的民營企業(yè)不僅打敗了原來的行業(yè)龍頭，現(xiàn)在還走上國際市場參與和國際巨頭的競爭。由于很多資源國對他國政府通過國有石油公司控制本國油氣資源存在的疑懼心理，非國有企業(yè)在開發(fā)國外油氣資源方面還占有獨(dú)特的政治優(yōu)勢。

三、上游放開有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序

油氣礦業(yè)秩序主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是安全生產(chǎn)，二是油氣資源的充分利用。煤炭行業(yè)常常被用來作為反對油氣上游放開的有力證據(jù)，主要理由就是煤炭行業(yè)放開后大量產(chǎn)生的中小煤礦，不注重生產(chǎn)安全導(dǎo)致了大量的傷亡事故，破壞性開采造成了資源浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，煤炭行業(yè)的破壞性開采和安全事故問題，有其行業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，更重要的是監(jiān)管原因，和煤炭行業(yè)放開沒有必然聯(lián)系。壟斷不能防止油氣行業(yè)上游的資源浪費(fèi)和安全事故，放開更有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序。

由于缺少合法的進(jìn)入途徑，地方和民間資本正通過以下幾種方式進(jìn)入油氣開采領(lǐng)域：一是掛靠大型國有油氣企業(yè)，對大型油企不愿開發(fā)的小礦、尾礦、貧礦承包經(jīng)營；二是以各種名目從地方政府獲得開礦許可或者默許，非法從事油氣開采；三是沒有任何名目，也沒有任何一級(jí)政府的許可，直接從事非法盜采活動(dòng)。由于沒有合法的名分，這些地方油氣公司和盜采分子，就如同孫猴子進(jìn)了蟠桃園，連吃帶扔，造成資源浪費(fèi)是必然的。油氣探采作業(yè)存在多個(gè)方面的危險(xiǎn)，如地震使用的炸藥爆炸，測井使用的放射性物質(zhì)泄露，鉆采過程中發(fā)生井噴，油氣泄露、燃燒、爆炸等，都有可能發(fā)生嚴(yán)重的傷亡或大規(guī)模的環(huán)境污染。即使是中國石油這樣的大型石油公司，也無法完全避免安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

上游放開是變堵為疏，使目前已經(jīng)以各種形式進(jìn)入油氣開采領(lǐng)域的地方石油公司能夠通過合法途徑獲得油氣礦權(quán)。賦予地方石油公司油氣礦權(quán)在以下幾個(gè)方面有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序：第一，地方石油公司開采油氣資源有了法律保障，有利于促使他們制定長期開采計(jì)劃，精耕細(xì)作，提高最終采收率，實(shí)現(xiàn)地下油氣資源的最大效用；第二，地方經(jīng)濟(jì)可以從油氣資源開發(fā)中獲得更多收益，有利于提高地方政府保護(hù)合法礦權(quán)的積極性；第三，明確地方石油公司的法律地位，有利于將其納入監(jiān)管體制，加強(qiáng)對其上游活動(dòng)的監(jiān)管。當(dāng)然，上游放開并不是放任自流，而必須是處于嚴(yán)格監(jiān)管之下的放開。

四、上游放開有利于增強(qiáng)國有油氣企業(yè)的國際競爭力

石油公司的競爭力與石油公司的規(guī)模大小有一定的關(guān)系。一般來說，石油公司的規(guī)模越大，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸得越長，其投資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力也就越強(qiáng)。世界上最強(qiáng)大的跨國石油公司，基本上都是上下游一體化的綜合性石油公司。經(jīng)過1998年的行業(yè)重組，我國三大石油公司已經(jīng)成為上下游一體化的油氣公司，具有比較強(qiáng)的競爭能力。把上游放開簡單地理解為反壟斷，甚至簡單地理解為要分拆占?jí)艛嗟匚坏拇笮蛧惺推髽I(yè)，是對上游放開的誤解。上游放開只是取消幾家國有石油企業(yè)的法律特權(quán)，讓更多的市場主體進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，不同于美國在上世紀(jì)初分拆標(biāo)準(zhǔn)石油公司的激烈反壟斷措施，不會(huì)削弱我國國有油氣企業(yè)的國際競爭力?，F(xiàn)代反壟斷理論認(rèn)為，反壟斷不是禁止企業(yè)的壟斷地位，而是要禁止企業(yè)濫用市場地位的行為。我國《反壟斷法》就明確規(guī)定其預(yù)防和制止的對象是壟斷行為。因此，石油行業(yè)的改革不能夠，也不必要分拆三大國有石油企業(yè)，不會(huì)削弱我國國有油氣企業(yè)的競爭力。

法定壟斷地位給國有油氣企業(yè)帶來壟斷利益的同時(shí)也帶來沉重的負(fù)擔(dān)，上游放開有利于減輕國有油氣企業(yè)的壟斷負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)國有油氣企業(yè)的競爭力。第一，上游放開后所有的市場主體公平競爭，國有油氣企業(yè)不再受到壟斷暴利的指責(zé)。第二，上游放開后國家通過財(cái)稅政策調(diào)控油氣市場，不再直接干預(yù)國有油氣企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。第三，上游放開后出現(xiàn)的眾多中小石油公司，成為管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的重要來源，可以不斷為國有石油公司提供新鮮血液。第四，上游放開使國有油氣公司可以放棄一些邊際項(xiàng)目，集中精力于利潤豐厚的大型油氣田的開發(fā)，提高國有油氣企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。第五，上游放開可以為國有石油公司提供一個(gè)國內(nèi)競爭環(huán)境，提高國有油氣企業(yè)的競爭意識(shí)和競爭能力。

五、結(jié)論

石油和天然氣是戰(zhàn)略性物資，關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全和國防安全。任何油氣政策的制定，都必須有利于促進(jìn)油氣工業(yè)的發(fā)展，有利于提高國家油氣安全水平。只要有利于國家油氣供應(yīng)安全，壟斷和競爭都是正確的選項(xiàng)。本文強(qiáng)調(diào)“放開”，并非為反壟斷而反壟斷，也并非相信“放開”就是包治百病的萬能良藥，而是因?yàn)橹挥蟹砰_才能提高我國充分利用國內(nèi)和國外油氣資源的能力。

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