淺談依法治稅

依法治稅就是指一切稅收活動都必須按照法律的規(guī)定進行。依法治稅是稅收工作的基本原則，更是稅收工作的靈魂。依法治稅應(yīng)包括法律至上、職權(quán)法定、義務(wù)法定、程序法定和作為法定的內(nèi)涵。推進依法治稅是一項長期的任務(wù)，也是一項艱巨的任務(wù)，還存在著不少的熱點、難點，值得我們深入研究和探討。

一、依法治稅的重要意義

1.依法治稅是貫徹依法治國方略的具體措施。黨的十五大就將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的一條基本方略。稅收工作作為國家的一項重要經(jīng)濟工作和宏觀調(diào)控的重要手段，是依法治國的局部實踐和重要組成部分。

2.依法治稅是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。實行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度，而要使多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，就必須統(tǒng)一稅法，公平稅負，為各種所有制經(jīng)濟創(chuàng)造一個平等競爭的稅收環(huán)境，這就從客觀上提出了強化依法治稅的要求。只有嚴格執(zhí)行稅法，強化稅收征管，規(guī)范執(zhí)法行為，及時有效地查處各種稅收違法行為，才能保證各種所有制經(jīng)濟真正在同一起跑線上公平競爭，才能促進社會主義市場經(jīng)濟健康、有序地發(fā)展。

3.依法治稅是國家稅收利益實現(xiàn)的必要手段。稅收是國家憑借政治權(quán)力，按照法定的標(biāo)準(zhǔn)，強制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N方式。稅收固有的這種強制性、無償性本身就決定了法治的不可或缺，特別是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)將逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。國家和企業(yè)的分配關(guān)系主要通過稅收的方式來實現(xiàn)，而且稅收還是調(diào)節(jié)過高收入、緩解社會分配不公矛盾的重要手段。

4.依法治稅是稅務(wù)機關(guān)建設(shè)稅收文明的必由之路。國家稅務(wù)總局提出“法治、公平、文明、效率”的新時期治稅思想時，把“法治”擺在了首要位置。國家通過法律賦予稅務(wù)機關(guān)行使稅收征管權(quán)，稅務(wù)機關(guān)必須認真執(zhí)行稅法，嚴格稅收征管的職責(zé)，不得隨意減、免、緩、欠或開征、停征稅款，更不得以權(quán)代法、以言代法。

二、依法治稅存在的問題

1.稅收立法尚不規(guī)范。一是稅收法律體系不健全，法律級次低?，F(xiàn)行的稅收法律制度大多是1994年稅制改革后逐步建立起來的，各單行稅收法律、法規(guī)之間的關(guān)系沒有理順，缺乏一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)各單行稅法的稅收基本法。稅收中的一些重大事項，在稅收領(lǐng)域未能規(guī)范和統(tǒng)一，單行稅法在適用中容易產(chǎn)生混亂和矛盾，并影響到稅法的效力。二是稅收立法滯后，技術(shù)含量低。全國人大及其常委會是立法機關(guān)，行政機關(guān)在立法機關(guān)授權(quán)的情況下可以進行授權(quán)范圍內(nèi)的立法。在稅制改革中，國務(wù)院按照授權(quán)制定了一系列稅收條例，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是在鼓勵公平競爭、實現(xiàn)國民待遇、鼓勵高科技發(fā)展等方面，這些條例日見其局限性，但始終未作修改，更不要說上升為法律。除了立法滯后外，稅收條例、規(guī)章還存在著穩(wěn)定性差、修改補充頻繁等技術(shù)含量低的問題，給實際執(zhí)行者帶來很大困難。

2.稅收執(zhí)法不能到位。一是稅收執(zhí)法觀念不到位。在實際工作中，以法治稅觀念還不夠深入人心，特別是基層稅務(wù)部門，人員少，管戶多，有些地方個體戶的稅收征管委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)稅員負責(zé)，還存在稅收執(zhí)法不到位現(xiàn)象。二是稅收執(zhí)法力度不到位。主要表現(xiàn)在，對稅收違法行為查處不力，執(zhí)行稅法失之于寬、失之于軟。三是稅收執(zhí)法程序不到位。主要表現(xiàn)在稅收工作中，重實體法，輕程序法，如稅務(wù)處罰告知內(nèi)容不全，文書使用不規(guī)范，填寫內(nèi)容不全等。

3.執(zhí)法監(jiān)督不夠強硬。一是防范意識不強。監(jiān)督制約機制尚未形成，對納稅人的多頭、重復(fù)檢查也普遍存在。二是查處力度不夠。實施執(zhí)法監(jiān)督和落實責(zé)任制存在畏難情緒，布置工作多，檢查落實少，存在形式主義。

4.執(zhí)法環(huán)境不盡完善。一是稅務(wù)司法作用不大。目前，我國有關(guān)偷稅案件均通過公、檢、法來處理，但由于這些司法機關(guān)還承擔(dān)著其他繁重的案件查處工作，加之稅務(wù)案件的專業(yè)性較強，給稅務(wù)案件的審理和準(zhǔn)確裁定帶來了一定的困難，以致有些稅務(wù)案件久拖不決，起不到及時打擊犯罪的作用。二是地方政府干預(yù)稅務(wù)行政執(zhí)法。在現(xiàn)行財政體制下，一些地方政府為了獲得更多的利益，越權(quán)制定與統(tǒng)一稅法相違背的文件，擅自減免稅，擴大稅收優(yōu)惠，變相“引稅”。對“保護企業(yè)”，要求稅務(wù)機關(guān)經(jīng)政府許可才能進行稽查等等，給稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法帶來很大壓力。三是納稅人稅收法律意識淡薄。一方面表現(xiàn)為納稅人依法納稅意識較差，在稅收問題上能偷則偷，能逃則逃，甚至公然抗稅；另一方面表現(xiàn)為運用法律手段維護自身權(quán)益的意識不強。四是部門協(xié)作制度尚未確立。征管法雖規(guī)定了工商、銀行等單位協(xié)稅護稅的義務(wù)，但具體操作難度大。

5.稅收計劃與依法治稅存在矛盾。當(dāng)前我國稅收工作的首要任務(wù)是保證稅收計劃任務(wù)的完成，衡量稅務(wù)機關(guān)工作業(yè)績的主要指標(biāo)也是稅收任務(wù)的完成。從法理上分析，稅收計劃是由稅務(wù)機關(guān)制定的，是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的工作，不具有約束力；而稅法是由國家的立法機關(guān)制定的，具有普遍的約束力，違反稅法就要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。但在現(xiàn)實工作中卻存在重計劃輕法律的現(xiàn)象?！盎鶖?shù)加增長”這種確定稅收計劃任務(wù)的方法造成計劃與實際稅源脫節(jié)、稅收任務(wù)畸輕畸重。容易導(dǎo)致計劃完成時，少收或不收，以留有余地，為來年稅收任務(wù)的完成打下基礎(chǔ)；收入緊張時，收“過頭稅”、“寅吃卯糧”，損害經(jīng)濟的發(fā)展，損害納稅人的權(quán)益。

三、依法治稅要處理好幾種關(guān)系

1.處理好完成稅收任務(wù)與依法治稅的關(guān)系，堅持任務(wù)與執(zhí)法并重。在實際工作中要注意糾正兩種偏向：一是片面強調(diào)完成稅收任務(wù)的“剛性”，忽視依法治稅的規(guī)范性。二是忽視組織收入中心工作，消極、教條地執(zhí)行稅法，不敢積極大膽工作，回避矛盾，不敢用法律武器同偷、逃、抗、騙稅行為作斗爭，做到應(yīng)收盡收。把握以下三點：一是必須按照經(jīng)濟—稅收—經(jīng)濟的原則處理依法治稅和組織收入關(guān)系。稅收決定于經(jīng)濟，又反作用于經(jīng)濟。只要堅持依法治稅，就能夠充分發(fā)揮稅收的配置資源和調(diào)控經(jīng)濟職能，就能夠維護市場經(jīng)濟秩序和促進國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。二是依法治稅是組織收入的基礎(chǔ)和前提。沒有稅法作依據(jù)，稅務(wù)機關(guān)就不能強制性地組織收入。三是組織收入情況是衡量依法治稅水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。依法治稅的過程，就是貫徹稅法的過程，也就是組織收入的過程，依法治稅貫穿于組織收入過程始終。

2.處理好法治與德治的關(guān)系，堅持執(zhí)法與服務(wù)并重。依法治稅與以德治稅是依法治國與以德治國方略在稅務(wù)系統(tǒng)的具體體現(xiàn)，兩者之間是相輔相成、相互促進的：其一，依法治稅是以德治稅的保障，正確執(zhí)法是提供服務(wù)的基礎(chǔ)。依法治稅為實現(xiàn)稅收職能，完成稅務(wù)機關(guān)的使命提供最基本的保障，沒有嚴格意義的依法治稅，稅收秩序就無法保證，以德治稅就無從談起。其二，以德治稅是依法治稅的輔助力量，提供服務(wù)可以有效推動正常的稅收執(zhí)法管理活動。道德和法律都是社會規(guī)范，在嚴格執(zhí)法的同時，也要強調(diào)執(zhí)法中的人文關(guān)懷。道德也是納稅人守法的基礎(chǔ)，是彌補稅收法律漏洞的手段之一，當(dāng)涉稅行為難以完全用法律來規(guī)范時，只能通過道德來規(guī)范。

3.處理好系統(tǒng)規(guī)劃與分步實施的關(guān)系，堅持長期性與階段性相結(jié)合。依法治稅是一項長期性的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，需要全社會的共同努力和配合，因此，必須對依法治稅進行系統(tǒng)規(guī)劃，在明確依法治稅的長期目標(biāo)和總體目標(biāo)后，進一步明確階段目標(biāo)和具體目標(biāo)，并根據(jù)外部環(huán)境等因素的變化進行適時調(diào)整。目標(biāo)明確后，要從具體工作做起，扎扎實實地把依法治稅推向前進，從而把依法治稅的系統(tǒng)規(guī)劃與分步實施結(jié)合起來。

4.處理好部門執(zhí)法與綜合治稅的關(guān)系，堅持獨立執(zhí)法與協(xié)同治稅相結(jié)合。稅務(wù)機關(guān)實施有效監(jiān)控的實質(zhì)內(nèi)容就是掌握納稅人的涉稅信息，納稅人的涉稅信息構(gòu)成了稅源監(jiān)控的基礎(chǔ)。但是，征納之間存在著信息不對稱，也就需要在獨立執(zhí)法的同時，實行社會綜合治稅，按照政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、社會參與、司法保障、信息化支撐的綜合治稅模式，解決征納雙方的信息不對稱問題。與政府各部門實現(xiàn)信息溝通和共享，利用協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)多渠道獲取有用的涉稅信息，提高稅收征收管理的質(zhì)量與效率。

四、依法治稅要采取的幾個措施

1.完善稅收法律。一是制定稅收基本法。稅收基本法是稅收領(lǐng)域中的母法，具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)各單行稅法的地位及作用。要盡快研究符合我國國情的稅收基本法，將稅收的立法原則、納稅人的權(quán)利和義務(wù)、稅法的解釋及稅收管轄原則等，都以基本法的形式明確下來。二是提高現(xiàn)行稅法的立法級次。稅收立法權(quán)應(yīng)主要由立法機關(guān)行使，特別是構(gòu)成我國稅收法律體系基本框架的各主體稅種的立法，應(yīng)由全國人大及其常委會制定，國務(wù)院可制定實施細則，從而徹底改變目前我國稅法體系以行政法規(guī)為主體的局面。

2.嚴格稅收執(zhí)法。一是嚴格依法征稅。稅務(wù)部門的職責(zé)主要是組織稅收收入?！皣远悶楸尽?，稅務(wù)部門必須依法征稅，嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的稅收政策，依法為政府籌集更多的財政資金。二是嚴格執(zhí)法到位。國家在稅法立法和政策制定時，對每個稅種課稅對象的選擇、稅率設(shè)計、優(yōu)惠政策的規(guī)定，都體現(xiàn)著國家對經(jīng)濟的調(diào)控目標(biāo)。因此，應(yīng)將國家稅法的各項規(guī)定貫徹到位，既有利于貫徹國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策，支持經(jīng)濟發(fā)展，也有利于改善投資環(huán)境，保護納稅人權(quán)益。三是公正公平原則。社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，稅務(wù)機關(guān)要堅持稅收最基本的公平原則，公正執(zhí)法，使納稅人在同一起跑線上開展競爭。

3.健全監(jiān)督機制。一是繼續(xù)發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員的監(jiān)督作用。人大代表和政協(xié)委員應(yīng)重點強化對抽象行政行為的監(jiān)督，即側(cè)重對稅務(wù)機關(guān)制定的規(guī)章或其他行政管理規(guī)范性文件法律效力的監(jiān)督。二是強化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。對稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，要突出重點，稅務(wù)自由裁量權(quán)的運用應(yīng)是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重點。三是發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用。對通過行政監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的稅務(wù)違法行政行為應(yīng)依法查處。既然稅務(wù)機關(guān)的行政行為受法律的規(guī)范和約束，稅務(wù)機關(guān)人員違法就要像行政相對人違法一樣，受到法律法規(guī)的追究。稅務(wù)人員如果不依法行政，濫用稅收執(zhí)法權(quán)和稅收管理權(quán)，使納稅人的合法權(quán)益受到侵犯，應(yīng)像行政相對人一樣承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，對被侵權(quán)者預(yù)以救濟。

4.優(yōu)化稅收環(huán)境。一是在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部實行執(zhí)法責(zé)任制。稅務(wù)機關(guān)是國家的行政機關(guān)，依法享有行政權(quán)力。為了制約政府部門的權(quán)力，防止權(quán)力濫用，必須設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任。在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部實行執(zhí)法責(zé)任制，明確每一崗位的權(quán)利、義務(wù)及違反義務(wù)所要承擔(dān)的責(zé)任，避免執(zhí)法的隨意性，從而加快依法治稅的進程。二是正確處理好依法治稅與稅收計劃的關(guān)系。稅收計劃的制定應(yīng)逐步改革“基數(shù)法”，以市場資源的優(yōu)化配置為原則，以經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r為依據(jù)。同時，改革對各級稅務(wù)機關(guān)的考核辦法，把稅收征管質(zhì)量的考核重點放在是否做到應(yīng)收盡收，是否嚴格執(zhí)法，而不是單純?yōu)榱丝己硕愂杖蝿?wù)的完成。三是明確部門間的協(xié)作義務(wù)及責(zé)任。稅務(wù)機關(guān)在處理稅務(wù)案件時，經(jīng)常要與其他相關(guān)部門發(fā)生關(guān)系，包括工商行政管理、海關(guān)、銀行、公安局、檢察院、法院等部門。應(yīng)明確各部門之間的協(xié)稅義務(wù)和責(zé)任，使依法治稅的協(xié)作工作制度化、程序化。四是充分保障納稅人的權(quán)利。首先要求完善納稅人的權(quán)利，除現(xiàn)有的納稅人權(quán)利外，要賦予納稅人對稅收立法意圖和目的的知情權(quán)等。同時，要求稅務(wù)機關(guān)嚴格依法辦事，規(guī)范執(zhí)法，公平、公正、公開地處理涉稅案件，提高稅收政策的透明度，從而優(yōu)化稅收環(huán)境。五是建立、健全稅務(wù)司法保障體系。目前，由于經(jīng)濟的多樣性和復(fù)雜性，稅務(wù)案件有不斷上升的趨勢，偷抗騙稅與反偷抗騙稅的斗爭具有長期性和艱巨性，這更使稅務(wù)司法的強化顯得必要和迫切。為了維護良好的稅收秩序，真正實現(xiàn)依法治稅，必須盡快建立相對獨立的稅務(wù)司法保障體系。