植物檢疫在國際貿(mào)易中的作用和地位

[摘要] 加入WTO后，進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展迅速，植物檢疫工作越來越重要。文章闡述了什么是植物檢疫，以及植物檢疫在國際貿(mào)易中的重要作用，并提出了當(dāng)前植物檢疫工作中存在的問題，以及解決這些問題的方法。

[關(guān)鍵詞] WTO 國際貿(mào)易 植物檢疫

加入WTO后，我國的進(jìn)出口貿(mào)易得到了飛速發(fā)展，糧食、飼料、蔬菜、水果、苗木、以及其他農(nóng)副產(chǎn)品的進(jìn)出口數(shù)量劇增，伴隨而來的是各類危險性病、蟲、雜草進(jìn)出國門的機(jī)會大大增加。因此，在國際貿(mào)易中如何做好植物檢疫工作就顯得尤為重要。

一、什么是植物檢疫

植物檢疫簡單地來講，就是一個國家或地方政府通過立法手段和先進(jìn)的科技手段防止危險性病、蟲、雜草的傳播蔓延。危險性病、蟲、雜草是指主要通過人類的經(jīng)濟(jì)活動和社會活動進(jìn)行傳播，傳入后一旦蔓延將給整個生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴(yán)重后患并且極難防治的病、蟲、雜草?！吨腥A人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》明確規(guī)定，進(jìn)出境動植物檢疫的范圍包括五個方面:（1）進(jìn)境、出境、過境的動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物。（2）裝載動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物的容器、包裝物、鋪墊材料。（3）來自動植物疫區(qū)的運輸工具。（4）進(jìn)境拆解的廢舊船舶。（5）有關(guān)法律、行政法規(guī)、國際條約或者貿(mào)易合同約定應(yīng)當(dāng)實施進(jìn)出境動植物檢疫的其他貨物、物品。

按《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》（以下簡稱《檢疫法》）規(guī)定，不論是入境的還是出境的植物、植物產(chǎn)品及其他檢疫物，都要進(jìn)行審批和報檢。檢疫方法分為：產(chǎn)地檢疫；現(xiàn)場檢疫；室內(nèi)檢疫；隔離檢疫等。檢疫結(jié)果的處理包括：檢疫放行；除害處理；銷毀或退回；檢疫特許審批等。

二、植物檢疫的歷史和現(xiàn)狀

最早應(yīng)用檢疫是在1403年，當(dāng)時的威尼斯共和國規(guī)定，凡從國外駛抵威尼斯港口的船只，必須強制在港外停泊40天，以便檢查船上人員是否感染有威脅人們生命的黑死病、霍亂、鼠疫等傳染性疾病。1929年，在意大利羅馬產(chǎn)生了“國際植物保護(hù)公約（羅馬）”（IPPC公約），促進(jìn)了國際間植物檢疫工作的開展。此后，世界各國先后建立了植物檢疫制度。WTO的SPS協(xié)議將IPPC作為植物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，使得IPPC在SPS協(xié)議中具有十分重要的地位，為了更加有效地開展工作，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）于1992年建立了IPPC秘書處。從20世紀(jì)90年代開始，IPPC秘書處和各國植保組織開始制定“植物檢疫措施國際標(biāo)準(zhǔn)（ISPMs），”，現(xiàn)已制定27個國際植物檢疫措施標(biāo)準(zhǔn)。ISPMs是協(xié)調(diào)貿(mào)易伙伴之間的植物保護(hù)規(guī)則，貿(mào)易伙伴共同遵守ISPMs，并以其為依據(jù)來解決國際貿(mào)易中的植物衛(wèi)生檢疫爭端。1991年我國正式頒布了《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》，1996年國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》。我國現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《野生植物保護(hù)條例》等多部法律、法規(guī)中都有涉及對外來物種的管理的具體條文。

三、植物檢疫在國際貿(mào)易中的重要作用

植物檢疫在國際貿(mào)易中的重要作用可以從以下三個方面來說明：

1.外來物種入侵造成的損失巨大

由于植物檢疫不嚴(yán)，以及其他各方面的原因，我國外來物種不斷增加，這些外來物種的入侵給我國的國民經(jīng)濟(jì)造成了巨大的損失。2006年國家林業(yè)局造林司估計由于外來物種入侵林業(yè)的損失是每年660億。農(nóng)業(yè)部門的估計是每年損失574個億。

美國白蛾1945年傳入日本，后傳入朝鮮半島。1979年傳入我國東北，現(xiàn)已侵入北京、山東等地。據(jù)估算2004年美國白蛾給我國造成的損失合計為2.300億元～3.052億元。

原產(chǎn)南美的鳳眼蓮（水葫蘆），1901年作為花卉引入我國，五六十年代曾作為豬飼料推廣，此后大量逸外野生。在云南昆明市，20世紀(jì)70－80年代建成了比較理想的大觀河水上旅游線路，游人可以從昆明市內(nèi)開始乘船游滇池和西山。但自20世紀(jì)90年代初開始，大觀河和滇池中的水葫蘆“瘋長”成災(zāi)，覆蓋了整個大觀河以及部分滇池水面，致使這條旅游線路被迫取消，原來在大觀河兩側(cè)的配套旅游設(shè)施只好報廢或改作他用。

有森林“SARS”之稱的松材線蟲1982年隨木質(zhì)包裝從日本傳入我國南京，隨后在廣東、浙江、山東、湖南等地相繼立足。對黃山、張家界等風(fēng)景名勝區(qū)構(gòu)成了巨大威脅。湖南是我國第十二個松材線蟲病疫情省，自2003年9月首次在郴州發(fā)現(xiàn)染病枯死馬尾松以來，目前發(fā)生范圍已擴(kuò)展到4市6縣，發(fā)生面積超過1萬畝，對全省4236萬畝松林資源構(gòu)成嚴(yán)重威脅。松材線蟲病直接威脅到武陵源世界自然遺產(chǎn)（張家界國家森林公園）、毛澤東故居韶山、南岳衡山的生態(tài)安全。

美洲斑潛蠅最早于1993年在海南發(fā)現(xiàn)，到1998年已在全國21個省市區(qū)發(fā)生，面積達(dá)130萬公頃以上，它寄生22個科的110種植物，尤其是蔬菜瓜果類受害嚴(yán)重，包括黃瓜、甜瓜、西瓜、西葫蘆、絲瓜、番茄、辣椒、茄子、豇豆、菜豆、豌豆和扁豆等。目前在我國，每年防治美洲斑潛蠅的成本高達(dá)4億元。

外來生物的入侵除了直接造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失以外，還將帶來以下危害：

(1)對生態(tài)環(huán)境的影響。在自然界長期的進(jìn)化過程中，生物與生物之間相互制約、相互協(xié)調(diào)，將各自的種群限制在一定的數(shù)量上和棲息環(huán)境中，形成了穩(wěn)定的生態(tài)平衡系統(tǒng)。當(dāng)一種生物傳入到新的棲息環(huán)境后，如果脫離了人為控制逸為野生，在適宜的氣候、土壤、水分及傳播條件下，極易大肆擴(kuò)散蔓延，形成大面積優(yōu)勢群落，破壞本地動植物組成，危及本地瀕危動植物的生存，造成生物多樣性的喪失。

由于薇甘菊排擠本地植物，廣東內(nèi)伶仃島上的獼猴缺少適宜的食料，目前只能借助于人工飼喂。飛機(jī)草在西雙版納自然保護(hù)區(qū)的蔓延已使穿葉蓼等本地植物處于滅絕的邊緣，依賴于穿葉蓼生存的植食性昆蟲同樣處于滅絕的邊緣。

(2)對人類健康構(gòu)成直接威脅。豚草花粉是人類變態(tài)反應(yīng)癥的主要致病原之一，所引起的“枯草熱”對全世界很多國家的人類健康帶來了極大的危害。一些外來動物如福壽螺等是人畜共患的寄生蟲病的中間宿主，麝鼠可傳播野兔熱，極易給周圍居民帶來健康問題。

2.WTO規(guī)則與植物檢疫

世界各國在進(jìn)出口貿(mào)易中均非常重視植物檢疫工作，在WTO的眾多協(xié)議或協(xié)定中，與植物檢疫有關(guān)的有《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》、《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》、《實施衛(wèi)生和植物檢疫措施的協(xié)定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS協(xié)議），與植物檢疫關(guān)系最密切相關(guān)的是SPS協(xié)議，要做好入世后的植物檢疫工作，首先要認(rèn)真研究SPS協(xié)議，掌握其精神實質(zhì)，特別是其中對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇。SPS協(xié)議是世界貿(mào)易組織在長達(dá)8年之久的烏拉圭回合談判中達(dá)成的一個重要的國際多邊協(xié)議。隨著國際貿(mào)易的發(fā)展和貿(mào)易自由化程度的提高，各國實行動植物檢疫制度對貿(mào)易的影響已越來越大，某些國家尤其是一些發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)本國農(nóng)畜產(chǎn)品市場，多利用非關(guān)稅壁壘措施來阻止國外尤其是發(fā)展中國家農(nóng)畜產(chǎn)品進(jìn)入本國市場，其中動植物檢疫就是一種隱蔽性很強的技術(shù)壁壘措施。由于GATT和TBT對動植物衛(wèi)生檢疫措施約束力不夠，要求不具體，為此，在烏拉圭回合談判中，通過許多國家的提議制定了SPS協(xié)議，它對國際貿(mào)易中的動植物檢疫提出了具體的嚴(yán)格的要求，它是WTO協(xié)議原則滲透到動植物檢疫工作的產(chǎn)物。SPS協(xié)議的主要內(nèi)容包括：SPS協(xié)議的宗旨、適用范圍、同等對待、有害生物風(fēng)險評估（簡稱PRA）、非疫區(qū)和低度流行區(qū)、透明度特殊或差別待遇、組織管理形式、國際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議是建立檢疫措施的基礎(chǔ)、必要的檢疫措施。

風(fēng)險評估已成為植物檢疫工作最銳利的武器之一，是制定檢疫法規(guī)和檢疫措施的一項基礎(chǔ)性工作。零風(fēng)險是不存在的，零風(fēng)險意味著閉關(guān)自守，也不符合SPS協(xié)議的要求。這就要求我們按照IPPC的指南進(jìn)行風(fēng)險評估，并尋求降低風(fēng)險的管理措施。我國1996年就成立了植檢PRA工作組，已經(jīng)對地中海實蠅、小麥矮腥黑穗病、松材線蟲、蘋果蠹蛾、馬鈴薯甲蟲、梨火疫病等有害生物和木質(zhì)包裝、馬鈴薯、蘋果、李子、葡萄、柑桔等植物產(chǎn)品進(jìn)行了PRA。PRA還可以作為一種隱蔽的技術(shù)壁壘加以應(yīng)用，合理阻止或延緩國外產(chǎn)品大量進(jìn)入國內(nèi)市場，保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。如可以將保護(hù)水平定得高一些，風(fēng)險分析涉及的有害生物多一些，所需要的科學(xué)依據(jù)就相應(yīng)增加，有時還需要在評估過程中增加相關(guān)的基礎(chǔ)性研究。這樣，完成評估所需的時間就會長一些，客觀上起到阻止某些產(chǎn)品進(jìn)境的目的，并且不違背SPS協(xié)議規(guī)則。如：日本因為擔(dān)心西紅柿是煙草霜霉病的寄主，從20世紀(jì)80年代初就開始對美國的西紅柿進(jìn)入日本進(jìn)行PRA，一直到1996年仍未結(jié)束，最后在美國要將此案提交WTO裁決時，日本才決定于1997年4月允許美國的西紅柿入境，從開始評估到同意進(jìn)口，前后用了15年時間。換句話說，日本人利用PRA這一隱蔽的技術(shù)壁壘，在15年的時間里，成功阻止了美國的西紅柿入境，保護(hù)了日本國內(nèi)市場。從上例中可以看出，如何合理應(yīng)用PRA很有學(xué)問，值得我們廣大植檢工作者去研究，在這一點上，我們應(yīng)學(xué)習(xí)美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和做法，爭取少走彎路，提高效率。

3.植物檢疫對我國進(jìn)出口貿(mào)易的促進(jìn)作用、

改革開放以來，我國的植物檢疫工作不斷發(fā)展，在進(jìn)口把關(guān)、促進(jìn)出口等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益。

(1)進(jìn)口植檢： 2006年前10個月，全國出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)共截獲有害生物2471種10.4萬次。2007年3月15日，上海外高橋出入境檢驗檢疫局在對一批進(jìn)境的土耳其棉短絨實施檢疫查驗時，發(fā)現(xiàn)皮蠹類有害生物幼蟲。 檢驗檢疫人員當(dāng)即將樣品送實驗室鑒定，確定為我國禁止進(jìn)境的一類有害生物谷斑皮蠹幼蟲。該批進(jìn)口土耳其棉短絨共有1645噸，價值41萬美元，分裝71個40英尺集裝箱。為防止疫情擴(kuò)散，外高橋局立即通知港區(qū)鎖定所有71個集裝箱，并逐箱實施了嚴(yán)格的熏蒸處理。這些植檢措施，既將有害生物擋在了國門之外，又為進(jìn)口企業(yè)挽回了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

(2)出口植檢：國家檢驗檢疫局全力促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品擴(kuò)大出口，相繼與墨西哥、秘魯、智利、泰國、阿根廷、美國、加拿大等10個國家的檢驗檢疫部門簽署了多項關(guān)于我國水果出口的植物檢疫議定書或工作計劃。湖南檢驗檢疫局協(xié)助當(dāng)?shù)卣罅訌娤嫖鳁崭坛隹诨亟ㄔO(shè)，2007年2月9日，20噸湘西椪柑順利出口加拿大，標(biāo)志著湘西椪柑近十年來首次直接向發(fā)達(dá)國家出口。

(3)雙邊協(xié)商、互利互惠：近年來，一些國家對疫區(qū)概念有了新的理解和做法，SPS協(xié)議也承認(rèn)非疫區(qū)和低度流行區(qū)的存在。在一個幅員遼闊的國家，由于氣候條件、生態(tài)環(huán)境和檢疫防治措施等不同，對一種特定的有害生物來說，可能存在疫區(qū)和非疫區(qū)。對疫區(qū)和非疫區(qū)的檢疫政策應(yīng)區(qū)別對待，我們要充分利用這一規(guī)則，打破國外壁壘，擴(kuò)大出口。如日本過去把整個中國都列為瓜實蠅疫區(qū)（實際上僅南方部分地區(qū)發(fā)生），后經(jīng)雙方檢疫部門共同實地考察、調(diào)查、研究，確定中國的新疆地區(qū)為非疫區(qū)，因此，日本允許進(jìn)口新疆的哈密瓜。同時，我們也可以接受非疫區(qū)的產(chǎn)品，促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展。我國過去將美國和智利兩國列為地中海實蠅疫區(qū)，禁止進(jìn)口兩國水果，近年來，經(jīng)雙方植檢部門共同努力，確認(rèn)兩國的部分地區(qū)為地中海實蠅非疫區(qū)，允許有條件（指定果園、包裝廠、監(jiān)測、低溫處理、不帶檢疫性有害生物、指定入境口岸等）進(jìn)口美國華盛頓州的蘋果，智利非疫區(qū)的蘋果和獼猴桃。上述做法建立在一定的科學(xué)基礎(chǔ)上，符合SPS協(xié)議的要求，不僅有效地防止了有害生物的傳入和傳出，又促進(jìn)了貿(mào)易的發(fā)展，是今后植檢工作的努力方向。

四、存在的問題和解決方法

1.加強國際交流與合作

SPS協(xié)議指出：“動植物檢疫措施通常是以雙邊協(xié)定或議定書為基礎(chǔ)實施的”，因此，我們應(yīng)進(jìn)一步加強國際交流與合作，根據(jù)實際需要爭取簽訂更多的雙邊協(xié)定或議定書，以避免雙邊檢疫問題的復(fù)雜化，引起多邊的參與或SPS委員會的干預(yù)。我國至今已經(jīng)簽署了約400個檢疫議定書，以國際條約的形式確定了進(jìn)出境動植物及其產(chǎn)品的具體檢疫要求，從檢疫措施上幫助解決了一些農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易，加強了國際交流和合作，確保檢疫標(biāo)準(zhǔn)、方法和檢測手段與國際接軌，將國際組織的標(biāo)準(zhǔn)在議定書中予以明確，彌補當(dāng)前國內(nèi)檢疫標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后的問題，確保了檢疫質(zhì)量。SPS協(xié)議客觀上要求把更多的精力投入到檢疫技術(shù)基礎(chǔ)研究中去，要充分利用中國以發(fā)展中國家身份加入WTO的有利條件，利用特殊差別待遇條款，加強國際交流與合作，爭取更多的技術(shù)援助和人員培訓(xùn)，增加技術(shù)儲備。

2.加強立法和管理

我國目前防范外來生物入侵的政府部門有4個：國家質(zhì)檢總局領(lǐng)導(dǎo)下的各級出入境檢驗檢疫局、國家農(nóng)業(yè)部及各省市農(nóng)業(yè)部門的各級植物檢疫和動物檢疫部門、國家林業(yè)總局及各省市林業(yè)部門的森林檢疫部門、國家環(huán)?？偩旨案魇∈协h(huán)保部門。

但有害生物的發(fā)生、分布和危害常常是不分農(nóng)業(yè)、林業(yè)的，且進(jìn)口、傳入、擴(kuò)散是連續(xù)性的，因此我國分此4個行業(yè)是不科學(xué)的，已造成了許多交叉、脫節(jié)，很多專家學(xué)者多年來一直呼吁予以統(tǒng)一，但因為權(quán)利問題仍未統(tǒng)一。而多數(shù)發(fā)達(dá)國家基本上是只有一個行業(yè)行使涵蓋上述4個行業(yè)的職能，人員、設(shè)施力量集中，檢疫、防疫更系統(tǒng)、街接更緊密。

另外，目前《檢疫法》是我國主要防治外來物種入侵的法律規(guī)范，在防治外來物種入侵，保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)和生物多樣性方面取得了很大的成績，但隨著貿(mào)易的發(fā)展和科技的進(jìn)步，也逐漸暴露出一些問題。表現(xiàn)在:1）立法目的上，只在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而沒有明確提出保護(hù)本國生物多樣性的目標(biāo)；2）外來有害物種不僅只是動植物還包括各種傳染病、害蟲、真菌、細(xì)菌、線蟲、病毒和雜草等。所以從該法的名稱上來說就不足以全面地對外來物種防治進(jìn)行規(guī)定;3）動植物入境的管理機(jī)構(gòu)是國家動植物檢疫局，國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門主管全國進(jìn)出境動植物檢疫工作。這樣的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不能有效地從入境時就對外來物種實施有效控制，因為鑒定是否構(gòu)成外來物種入侵是比較專業(yè)的技術(shù)性行為，外來物種的侵害也可能需要在一個較長的時間內(nèi)才能顯示出來，只賦予動植物檢驗檢疫機(jī)構(gòu)一個部門職權(quán)是不能實現(xiàn)有效的進(jìn)入控制的；4）鑒于外來物種進(jìn)入我國的檢驗檢疫的復(fù)雜性，應(yīng)對于任何外來物種的進(jìn)入問題進(jìn)行事前的風(fēng)險評估和申報制度，對沒有申報并進(jìn)行風(fēng)險評估的貨物應(yīng)一律退回或就地銷毀。

3.加強宣傳教育

我國外來物種入侵有的是人為無意引進(jìn)的，這與宣傳教育不足有極大的關(guān)系。當(dāng)人們不知道什么是外來物種，以及外來物種會造成什么樣的危害后果時，很容易有意或無意通過交通、旅游等進(jìn)出境方式帶入外來物種。加上監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致大量外來物種進(jìn)入我國并造成了嚴(yán)重的危害后果。外來物種侵入一地時，主要依靠當(dāng)?shù)厝罕娂皶r發(fā)現(xiàn)和清理，所以宣傳教育是防治外來物種侵入的重要方式之一。

4.加強人才培養(yǎng)

加入WTO后，很多單位擁有了外貿(mào)進(jìn)出口權(quán)，但既懂外貿(mào)，又懂檢驗檢疫的人才希缺。2005年因我國某重要水果產(chǎn)區(qū)的檢驗檢疫機(jī)構(gòu)實施了不當(dāng)?shù)姆诸惞芾?，業(yè)務(wù)人員審單不嚴(yán)，對一批輸往墨西哥的蘋果在未經(jīng)檢疫的情況下，出具了不符合議定書要求的植檢證書，致使該批水果到達(dá)墨西哥口岸后被拒絕入境。

市場經(jīng)濟(jì)的競爭，歸根到底是人才的競爭。為了促進(jìn)我國的植物檢疫事業(yè)與世界接軌，促進(jìn)我國的進(jìn)出口貿(mào)易，保護(hù)我國的農(nóng)林生產(chǎn)安全和人體健康，我們必須抓緊培養(yǎng)一批精通植物檢疫業(yè)務(wù)、熟悉WTO/SPS規(guī)則、熟練掌握外語的高素質(zhì)的植檢人才，以便于同國外的合作與交流。入世后，如何建立起既適合我國的實際情況，又符合WTO通行規(guī)則的植物檢疫工作規(guī)范和體系，還有很長的路要走，全體植物檢疫工作者和國際貿(mào)易工作者任重而道遠(yuǎn)。為了共同的歷史使命，讓我們一起努力吧！

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