中日農(nóng)村社會保障體制的比較與啟示

摘要：日本在20世紀(jì)50年代和我國現(xiàn)在一樣面臨著農(nóng)村問題，但戰(zhàn)后的日本較早建立起了覆蓋全體農(nóng)村勞動者和農(nóng)村人口、許多方面享有與城市居民同等待遇的農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村問題通過社會保障制度解決得很好。因此，可以從中國和日本兩國的農(nóng)村社會保障體制內(nèi)容、特點(diǎn)、類型、原則和功能方面進(jìn)行比較分析，找出對我國建立農(nóng)村社會保障制度的啟示，從而為我國建立農(nóng)村社會保障制度提供新思路和新方法。

關(guān)鍵詞：日本農(nóng)村問題；農(nóng)村社會保障；農(nóng)村社會保障體系

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0169－03

中國和日本同為東亞國家，文化接近。歷史上長期形成的儒家文化傳統(tǒng)和家長式的社會治理傳統(tǒng)深刻影響著中日兩國政府的社會治理方式和社會保障制度的建立。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題都是中日政府關(guān)注的問題， 雖然日本不存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但日本農(nóng)村的全面發(fā)展程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上城市。然而，日本的社會保障制度建設(shè)起步較早，受西方福利主義影響比較大，成就顯著。因此，日本的社會保障制度建設(shè)對我國有著很大的借鑒意義。

一、中日農(nóng)村社會保障體系建設(shè)歷史回顧

日本的農(nóng)村社會保障體系，形成于20世紀(jì)50年代以后， 從50年代末到60年代初起步到基本完善經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的歷程，并逐步成為整個社會保障體系不可分割的重要組成部分。日本的農(nóng)村社會保障制度在二戰(zhàn)后的發(fā)展可分為3個時期：（1）從戰(zhàn)后到實(shí)現(xiàn)國民皆保險、國民皆年金體制的50年代末期，稱之為形成期；（2）從經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的“黃金時期”到1973年的福利元年，是年金、醫(yī)療得到較大完善和改善的社會保障充實(shí)期；（3）從20世紀(jì)70年代后期到目前為止的“轉(zhuǎn)換期”，日本的農(nóng)村社會保障制度還在進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變和完善之中[1]。

從歷史來看，中國農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民普遍享受社會保障的情形不同：主要依靠家庭保障而缺乏社會保障。在1978年實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，中國農(nóng)村居民除了依靠家庭保障以外，可通過以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度而獲得集體保障，其中也包括依靠集體經(jīng)濟(jì)資助可獲得的合作醫(yī)療。1978年農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)瓦解，農(nóng)民因此喪失集體保障，農(nóng)村合作醫(yī)療也相繼消失，農(nóng)民不得不依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障。1986年9月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》中，第一次在國家最高層次的文件中清晰而明確地提出了“社會保障”概念，使我國的社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等社會保障性質(zhì)的制度統(tǒng)一歸并到社會保障制度中。1996年，中國農(nóng)村社會保障工作在制度框架的設(shè)計、資金的籌措和管理以及機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織領(lǐng)導(dǎo)工作等方面都有顯著進(jìn)展。作為農(nóng)村社會保障制度重要內(nèi)容之一的農(nóng)村養(yǎng)老保險推進(jìn)到1 980個縣市，投保農(nóng)民達(dá)7 000多萬人，收取保費(fèi)近百億元。2006年，中國農(nóng)村社保改革啟動，億萬民工正在被正式納入社保體系。2006年，各項(xiàng)社會保險基金總收入8 517億元，總支出6 583億元。

二、中日農(nóng)村社會保障體制比較

（一）中日農(nóng)村社會保障體制內(nèi)容比較

日本的農(nóng)村社會保障制度與城市的有所差別，但與其包含的具體制度基本一致。包括農(nóng)村社會保險制度、國家救助制度、社會福利制度、公共衛(wèi)生制度。社會保險制度主要對農(nóng)民進(jìn)行健康保險和年金保險相當(dāng)于城市的退休養(yǎng)老保險。國家救助制度是針對貧困者無償提供生活補(bǔ)助來保障其最低生活水平的一系列制度安排。后兩者主要是對社會弱者提供必要的生活指導(dǎo)、康復(fù)輔導(dǎo)以及其他援助。

我國農(nóng)村社會保障政策是在自然就業(yè)制度、合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會救濟(jì)制度、孤寡老人養(yǎng)老院供養(yǎng)制度、五保戶制度弱化解體的基礎(chǔ)上，向以農(nóng)村社會保險制度為核心的正式社會保障制度演進(jìn)，主要包括社會養(yǎng)老保險、健康醫(yī)療保險、社會救助和社會優(yōu)撫等內(nèi)容。

（二）中日農(nóng)村社會保障體制特點(diǎn)比較

1.社會保障體制的法律保障

以日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度為例，《國民年金法》和《農(nóng)民年金基金法》使日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有國家的法律保障，從而能保持政策具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。而我國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。各地對這一政策的建立、撤銷、保險金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都按照地方政府部門的意愿執(zhí)行，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩(wěn)定性。另外，我國政府對農(nóng)村社會保障的態(tài)度和措施也時常發(fā)生變化，這也是缺乏法律保障的結(jié)果。

2.社會保障體制的政府財政支持

日本政府在農(nóng)村社會保障體制的建立中給予了極大的財政支持。在農(nóng)村養(yǎng)老保險的國民年金中，日本財政補(bǔ)貼包括基金保險金的1/3、附加保險費(fèi)的1/4 以及全部的管理費(fèi)用。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險實(shí)行“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”的原則。其中，集體補(bǔ)助的比例沒有具體、詳細(xì)的規(guī)定，有的地方為了減輕本地企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，盡量的縮小這一比例，甚至縮至零，因此，國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險費(fèi)的政策支持失去了現(xiàn)實(shí)意義。

3.中日農(nóng)村社會保障體制類型比較

日本從明治維新后，政府以恩賜的方式建立軍人和官吏的退休保障。20世紀(jì)50年代末期，日本政府提出了“全民保險、全民年金”的發(fā)展目標(biāo)，將社會保障制度完備化并將其擴(kuò)展到覆蓋全體國民的范圍。1959年制定了《國民年金法》，將農(nóng)民、個體業(yè)戶和普通地區(qū)居民等不能加入年金保險的階層納入了國民年金保險制度，1960年開始支付各種福利年金，1961年開始征收國民年金的保險費(fèi)。在20世紀(jì)60年代初，基本上實(shí)現(xiàn)了“全民保險、全民年金”的目標(biāo)。

我國政府在農(nóng)村社會保障體制的發(fā)展過程和作用發(fā)揮中充當(dāng)了主要角色。政府是農(nóng)村社會保障制度的倡導(dǎo)者和實(shí)行者，直到現(xiàn)在為止，仍然是只有政府為農(nóng)民提供基本的生活保障。其他主體尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致我國目前的農(nóng)村社會保障層次嚴(yán)重滯后于其他國家。

4.中日農(nóng)村社會保障體制原則和功能比較

從原則上講，我國和日本的社會保障制度的建立都是國家基于對社會成員的責(zé)任，而使其獲得基本的生活保障。由于國家提供的社會保障是一種公共產(chǎn)品，不同于商業(yè)保險，如果不強(qiáng)制性地要求每個獲得保障的人都為此而繳費(fèi)，那么將會出現(xiàn)無法克服的免費(fèi)搭車現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會保障制度無法正常運(yùn)行。所以，各個國家對于社會保障的對象， 都實(shí)行強(qiáng)制參加的原則，從這個意義上說， 參加社會保障又是社會成員的義務(wù)。

從功能上講， 兩國的社會保障制度都具有：（1）滿足人們基本生活需要提供物質(zhì)保障的功能。全體社會成員，不論男女老少，也不分工作職業(yè)或生活區(qū)域，當(dāng)其基本生存權(quán)利受到威脅的時候，都可機(jī)會均等地享受社會保障。（2）調(diào)節(jié)功能。即在實(shí)施保障過程中，社會保障具有調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)生活的功能。一是表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的“內(nèi)在穩(wěn)定器”（它會隨經(jīng)濟(jì)的盛衰而自動收縮或擴(kuò)張支出規(guī)模，進(jìn)而達(dá)到收縮或擴(kuò)張社會需求，均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)）。二是表現(xiàn)為通過再分配縮小社會成員的貧富差距，促進(jìn)整個社會收入分配趨于公平的社會調(diào)控目標(biāo)。在這兩個功能的作用下，社會保障制度與公共投資、減稅一樣，對國家的公共政策扮演著重要角色。一個明顯的例子是，我國在20世紀(jì)50年代初期就建立了一些保障制度，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中又不斷地增添一些內(nèi)容， 形成了一套體系。

由此可見，雖然在社會保障體制的類型、原則、功能上，中國和日本存在著許多共同點(diǎn)，但在農(nóng)村社會保障體制的具體內(nèi)容和特點(diǎn)方面，兩國間的差異還是很大，由此可以從日本的成功經(jīng)驗(yàn)中得出對我國的有益經(jīng)驗(yàn)。

三、日本農(nóng)村社會保障體制對我國的借鑒與啟示

我國是發(fā)展中國家，農(nóng)村人口總數(shù)約9億，我國的農(nóng)村社會保障體制起步晚、標(biāo)準(zhǔn)低，社會保障的改革和完善面臨著十分艱巨的任務(wù)。通過考察日本農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展歷程與基本內(nèi)容，從中可以得到如下幾點(diǎn)啟示：

（一）農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)

日本建設(shè)農(nóng)村社會保障制度的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村社會保障體制的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，農(nóng)村社會保險與福利的實(shí)施程度必須嚴(yán)格控制在經(jīng)濟(jì)條件允許的范圍內(nèi)，農(nóng)村社會保障水平過低不能滿足合理的保障要求，保障水平過高則會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拖累，而最終使社會福利的目標(biāo)落空。因此，在農(nóng)村社會保障制度建立過程中應(yīng)堅(jiān)持與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的原則。日本農(nóng)村社會保障制度從20世紀(jì)30年代的萌芽起步到逐步完善，經(jīng)歷了半個多世紀(jì)，從農(nóng)村最為急需的醫(yī)療保險起步，隨著經(jīng)濟(jì)、社會形勢的發(fā)展，不斷補(bǔ)充完善并形成了覆蓋全體農(nóng)村勞動者和農(nóng)村人口、許多方面享有與城市居民同等待遇項(xiàng)目齊全的農(nóng)村社會保障體系。

（二）農(nóng)村社會保障的立法工作應(yīng)加快步伐

我國的農(nóng)村社會保障立法工作水平還很低。現(xiàn)行的社會保障法律體系主要限于城鎮(zhèn)為主。這種狀況既與我們的基本國情不相適應(yīng)， 與農(nóng)村居民占國民的絕大多數(shù)、農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不太相稱，長期下去會影響全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，并影響社會秩序安定和國家的長治久安。因此，要不斷為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)管理體制和法制建設(shè)注入活力。在健全社會保障體系進(jìn)程中重視農(nóng)村社會保障問題，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村社會保障法制建設(shè)，保證農(nóng)村居民“全面小康”基本生活水平保障問題。對于有條件而又自愿率先開展農(nóng)村社會保障工作的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)允許開展包括農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障等試點(diǎn)，并成為全國社會保障制度改革的有機(jī)組成部分，受到法律的保護(hù)。

（三）農(nóng)村社會保障體制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持因地制宜與自愿原則

農(nóng)村的社會保障體制建設(shè)應(yīng)避免發(fā)生“一刀切”的狀況。與日本的國情不同，我國人口眾多，幅員遼闊，地區(qū)差異很大，廣大農(nóng)村地區(qū)更是千差萬別。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、承受能力、社會保障意識等因素的制約，農(nóng)村社會保障體系的建立將是一個漫長而艱巨的歷史過程，要避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加各種社會保險的做法。應(yīng)堅(jiān)持自愿原則，在沿海等有條件的地區(qū)率先開展試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣，以確保農(nóng)村社會保障工作的順利進(jìn)行。

（四）農(nóng)村社會保障應(yīng)具有市場風(fēng)險防范意識

我國現(xiàn)在處于市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中，由于競爭所帶來的風(fēng)險是市場運(yùn)行過程中無法克服的現(xiàn)象，因此，需要一種機(jī)制來規(guī)避風(fēng)險。我國的現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已逐步運(yùn)行在市場經(jīng)濟(jì)的軌道上，相當(dāng)部分的農(nóng)民脫離土地成為非農(nóng)勞動力，面臨市場風(fēng)險以及那些繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民所承受的自然風(fēng)險的雙重威脅。如果想實(shí)現(xiàn)社會保障制度的跟進(jìn)，僅實(shí)行國家救濟(jì)和社區(qū)互助為主的剩余式保障制度是不夠的，要借鑒日本對農(nóng)村市場風(fēng)險的研究來保障中國廣大農(nóng)民的生活。

（五）農(nóng)村社會保障應(yīng)確保工作切實(shí)到位

在進(jìn)行農(nóng)村社會保障體制改革的過程中，應(yīng)明確職責(zé)、理順機(jī)制，確保農(nóng)村社會保障工作切實(shí)到位。并抓緊明確機(jī)構(gòu)職能與落實(shí)隊(duì)伍，理順我國農(nóng)村社會保障的部門管理體制，不斷提高人員素質(zhì)與管理水平，以確保我國農(nóng)村社會保障工作健康穩(wěn)定發(fā)展。

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