我國殘疾人就業(yè)的困境與發(fā)展策略

摘要：就業(yè)是殘疾人融入社會、參與發(fā)展和共享成果的重要方式，殘疾人就業(yè)問題是殘疾人事業(yè)發(fā)展的重中之重，也是我國發(fā)展社會主義和諧社會的必然要求。目前，我國殘疾人就業(yè)雖然取得了一定的成績，但還存在著就業(yè)覆蓋面低，就業(yè)層次低和專職就業(yè)服務機構少等問題。究其原因主要是政府宏觀調控的漏洞、市場的缺陷和第三部門的缺位，據(jù)此提出了促進我國殘疾人就業(yè)的對策性建議具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：殘疾人；就業(yè)；策略

中圖分類號：F241 文獻標志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0166－03

在黨的十七大報告中，胡錦濤同志從中國當前的實際出發(fā)，提出在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設小康社會、深入貫徹落實科學發(fā)展觀的主張?？茖W發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。提出“必須堅持以人為本，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨、黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！?/p>

以人為本，科學發(fā)展，切實提高廣大人民群眾的生活水平，實現(xiàn)廣大人們的根本利益，建設社會主義和諧社會的諸多要求必然決定了在我國社會發(fā)展過程中必須關注殘疾人這一社會特殊群體的生產生活狀況?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》中明確指出：殘疾人是指“在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”。殘疾人群體的特殊性和殘疾事業(yè)的重要性也都受到了政府的高度重視。胡錦濤同志在十七大報告中強調：“發(fā)揚人道主義精神，發(fā)展殘疾人事業(yè)?！本蜆I(yè)是殘疾人融入社會、自我發(fā)展和共享社會發(fā)展成果最主要的方式之一。就業(yè)是民生之本，殘疾人就業(yè)面臨著更多的困境，促進殘疾人就業(yè)是發(fā)展殘疾人事業(yè)不可回避的重要問題。

一、我國殘疾人就業(yè)的現(xiàn)狀

就業(yè)是保障殘疾人生活最為有效的方式，如果一個有勞動能力的殘疾人能夠順利就業(yè)，對于個人來說，其生活就能獲得保障，可以緩解家庭生活困難；對于社會來說，就能夠充分利用社會的人力資源，大大減輕殘疾人保障的壓力。因此，有勞動能力的殘疾人就業(yè)無論是對于個人還是社會都具有積極意義。根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》中的相關規(guī)定：國家保障殘疾人勞動的權利；殘疾人勞動就業(yè)，實行集中與分散相結合的方針，采取優(yōu)惠政策和扶持保護措施，通過多渠道、多層次、多種形式，使殘疾人勞動就業(yè)逐步普及、穩(wěn)定、合理。我國殘疾人就業(yè)的方式主要包括集中就業(yè)和分散就業(yè)兩種類型。具體到就業(yè)的形式則分為：集中就業(yè)，國家和社會舉辦殘疾人福利企業(yè)、工療機構、按摩醫(yī)療機構和其他福利性企業(yè)事業(yè)組織，集中安排殘疾人就業(yè)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實際情況規(guī)定具體比例；分散就業(yè)主要有個體就業(yè)和自愿就業(yè)等形式，政府有關部門鼓勵、幫助殘疾人自愿組織起來從業(yè)或者個體開業(yè)。還有殘疾人按比例就業(yè)的形式，主要是國家推動各單位吸收殘疾人就業(yè)，由各級人民政府和有關部門應當做好組織、指導工作。機關、團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)集體經濟組織，按一定比例安排殘疾人就業(yè)，并為其選擇適當?shù)墓しN和崗位。

近年來隨著我國經濟的快速發(fā)展，政府主導通過多渠道、多層次、多種形式安排殘疾人勞動就業(yè)，使得我國殘疾人的就業(yè)率逐漸提高。在殘疾人就業(yè)率提升的同時，城鄉(xiāng)累計就業(yè)人數(shù)也在不斷地增加。十五期間，城鎮(zhèn)累計就業(yè)人數(shù)從2001年的352.3萬人增加到2005年末的463.6萬人，增加了31.6%；農村累計就業(yè)人數(shù)從2001年的1 533萬人增加到2005年末的1 803萬人，增加了17.6%（見下頁表）

與此同時，各種就業(yè)形式中的殘疾人數(shù)量也是在不斷地增加，至2005年底，全國城鎮(zhèn)殘疾人累計就業(yè)狀況顯示：按比例就業(yè)140.2萬人；集中就業(yè)124.1萬人；個體就業(yè)199.2萬人。各種就業(yè)相關的服務業(yè)取得了巨大的成就，至2005年底，全國累計建立各級殘疾人就業(yè)服務機構3 084個；在已實行最低生活保障制度的城鄉(xiāng)，共有近390.9萬殘疾人得到最低生活保障。

在我國殘疾人就業(yè)取得巨大成就的同時，也面臨著諸多的問題：

1.就業(yè)覆蓋面低

2006年第二次全國殘疾人抽樣調查的數(shù)據(jù)顯示：全國殘疾人總數(shù)為8 296萬人，占全國總人口的6.34%；全國殘疾人口中，0-14歲的殘疾人口為387萬人，占4.66%；15-59歲的人口為3 493萬人，占42.10%；60歲以上的人口為4 416萬人，占53.24%（65歲及以上的人口為3 755萬人，占45.26%）。其中，城鎮(zhèn)殘疾人為2 071萬人，占24.96%；全國城鎮(zhèn)殘疾人口中，在業(yè)的殘疾人為297萬人，不在業(yè)的殘疾人為470萬人?？梢钥闯?，目前我國殘疾人群體規(guī)模非常大，有勞動能力尚未就業(yè)的人數(shù)相當多。

2.就業(yè)層次低

據(jù)一項抽樣調查顯示：“在業(yè)殘疾人中，從事體力勞動的占96.6%，而從事文化技術等行業(yè)的腦力勞動者僅占3.4%，同全國在業(yè)人口的總體相比，殘疾人的就業(yè)領域主要集中于體力勞動?！盵1]殘疾人由于自身條件的限制，更多地從事體力勞動，目前殘疾人的就業(yè)環(huán)境沒有發(fā)生根本的改變。

3.專職就業(yè)服務機構少

殘疾人雖然有殘聯(lián)、民政部門、衛(wèi)生部門等機構的幫助，但是在就業(yè)取向上對其進行專業(yè)輔導的機構少之又少，在這樣的背景下，有勞動能力的殘疾人一般缺少就業(yè)前的咨詢、評估與技術指導以及就業(yè)后的繼續(xù)支持。

二、殘疾人就業(yè)問題的原因分析

造成殘疾人就業(yè)問題的原因是多重的，國內學者有的從社會結構入手，指出經濟結構的轉軌、人口結構的轉變和產業(yè)結構的轉變共同導致了包括就業(yè)在內的殘疾人問題[2]318-319；有的從制度建設的角度思考殘疾人問題[3]；有的運用歧視理論進行問題的解讀[4]；有的試圖利用社會排斥理論進行解答[5]等，筆者認為，社會三大部門——國家、市場、第三部門的共同作用促使當前問題的產生。

（一）政府宏觀調控的漏洞

我國政府正在從全能型政府向有限性政府轉變，建立高效廉潔政府。在轉變的過程中，政府對于經濟的治理更多的體現(xiàn)為一種宏觀調控，而有效地制定與運用社會制度就是宏觀調控的重要手段。吉登斯指出：“在社會總體再生產中包含的最根深蒂固的結構性特征，稱之為結構性原則。至于在這些總體時空伸延最大的那些時間活動，我們可以稱其為制度?！盵6]80也就是說，在現(xiàn)實生活中，我們的實踐活動深深的受到制度的牽引，特別是受到政府所制定制度的制約與引導。

針對殘疾人就業(yè)，我國有《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《殘疾人就業(yè)條例》等，但從內容看，只是提供了稅收優(yōu)惠政策，而相關的懲罰措施則是明顯地缺少，從而導致即使用人單位不雇用殘疾人或者說歧視殘疾人也不會受到懲罰，這就導致了很多用人單位歧視殘疾人或排斥殘疾人的現(xiàn)象，因此，殘疾人就業(yè)更多地依賴政府安置，自主就業(yè)率比較低。

除了在社會制度上存在漏洞外，具體執(zhí)法不力也對于殘疾人就業(yè)產生消極影響。既然制定了社會制度，那么對于政府部門就要嚴格執(zhí)法，就要對于用人單位是否用殘疾人、如何用殘疾人、殘疾人在企業(yè)中的比例等進行領導和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)沒有按照社會制度的要求行事的，要及時處理。但是事實讓我們看到，許多企業(yè)打著招聘殘疾人的幌子，目的是要獲得稅收優(yōu)惠，這種虛假行為卻往往受不到應有的制裁。

（二）市場的缺陷

我國現(xiàn)在實行社會主義市場經濟，市場經濟講求價值規(guī)律，講求優(yōu)勝劣汰，講求效率。在這樣的背景下，企業(yè)會千方百計地尋求最小的投入獲取最大的收益。在全國就業(yè)市場供大于求的前提下，企業(yè)對于員工有更多的自主權。事實上，勞動力市場對于殘疾人的排斥是一種普遍的社會現(xiàn)象，由于社會中各種偏見的存在，使得有能力的殘疾人在市場上常常受到不平等的待遇，即使在同等條件下甚至殘疾人的人力資本更高的情況下，許多用人單位仍然會錄用健全人而不是殘疾人，殘疾人在勞動力市場受排斥不可否認具有一定的普遍性。

在以政府為主導的殘疾人按比例就業(yè)中，殘疾人也多從事體力勞動。例如，廣州市的殘疾人就業(yè)崗位調查顯示，在按比例安排殘疾人就業(yè)的企業(yè)中，私營、港澳臺外商投資企業(yè)數(shù)量最多，用工量也最大。招工數(shù)和用工總量最少的依次是股份制企業(yè)、國有企業(yè)、機關事業(yè)單位。調查還發(fā)現(xiàn)，在性別、年齡、文化程度、專業(yè)技能方面，過半數(shù)的崗位需求特征不明顯[7]。同時，殘疾人自身創(chuàng)業(yè)在市場經濟下也會受到不利影響。由于資金的缺乏、可涉足的領域少、專業(yè)技能不高的特點，殘疾人創(chuàng)業(yè)困難重重。

在市場經濟條件下，作為殘疾人主要就業(yè)場所的福利企業(yè)發(fā)展也面臨著一系列的問題。福利企業(yè)的運營和發(fā)展面臨著多重困難：“福利企業(yè)集聚萎縮、安置殘疾人的數(shù)量下降；興辦福利企業(yè)投資主體和經營范圍受限，影響集中就業(yè)發(fā)展；福利企業(yè)殘疾職工的工資普遍偏低；福利企業(yè)的退稅政策不完善”。福利企業(yè)舉步維艱，對于殘疾職工的扶助往往是心有余而力不足。

（三）第三部門的缺位

第三部門是近年來討論較多的話題之一，是與國家、市場相對等的社會三大部門之一，有多種名稱：非營利組織、非政府組織、第三域等。第三部門一般具有如下的特征：組織性、私有性、非營利屬性、自治性、自愿性。第三部門作為幫助弱勢群體的一支重要力量，不但是殘疾人可以選擇的一個就業(yè)領域，也是能夠給殘疾人提供就業(yè)輔導的機構。

目前來講，第三部門鮮有接受殘疾人在其中就業(yè)的，其更多的體現(xiàn)是對于殘疾人提供各種輔導，但是由于與殘疾人就業(yè)直接相關的第三部門的缺乏，從而使得殘疾人在就業(yè)前與就業(yè)后所面臨的各種問題都缺乏一種專業(yè)上的指導。比如，社會工作者能夠對殘疾人做發(fā)展性工作，能夠幫助他們建立良好的工作環(huán)境，但目前，社會上還缺乏這樣的專業(yè)化組織。對已經建立的對于殘疾人就業(yè)有幫助的第三部門來說，也面臨著多種問題：雙重管理體制的束縛；資金不足；自身能力不足，嚴重影響著對于殘疾人功能的發(fā)揮，不利于良好的殘疾人就業(yè)環(huán)境的開拓。

除此以外，殘疾人自身的原因特別是其態(tài)度和價值觀念也制約著對于工作的追求，殘疾人面臨的社會排斥很多，而且這種排斥還表現(xiàn)為主體與客體相互作用的過程，如果殘疾人由于受到生理條件的限制，而不愿意工作，這就是一種自我排斥，其會影響殘疾人的就業(yè)參與動機與強度，對于社會的殘疾人就業(yè)率也會產生影響。

三、解決殘疾人就業(yè)問題的對策

在我國的經濟每年保持高速進步的階段，我們的口號就是使殘疾人能夠“平等、參與、共享社會成果”。在這個口號的感召下，從三大部門的現(xiàn)狀入手，促進有勞動能力的殘疾人能夠得到滿意的職業(yè)，促進整個社會的和諧發(fā)展。

（一）完善制度，獎懲嚴明

政府應重視殘疾人扶貧解困工作，堅持把解決好殘疾人就業(yè)作為改善殘疾人生活狀況、提高殘疾人生活質量的重要手段。要重視完善殘疾人就業(yè)條例等制度，制定更為詳細和傾向殘疾人的就業(yè)規(guī)定，在這方面可以借鑒其他國家的有益經驗。例如，法國政府規(guī)定，所有雇員超過20人的單位，必須雇傭6%以上的殘疾人，否則就要被處于罰款：少一人第一年罰款5 000歐元，第二年增加到5 000—15 000歐元，并且政府免費為殘疾人所在的工作單位提供殘疾人工作所需的特殊設備。

（二）執(zhí)法的真實性與持續(xù)性

執(zhí)法才能促進法律的普及和完善，執(zhí)法的真實性強調執(zhí)行殘疾人就業(yè)條例，必須嚴格按照條例的規(guī)定行事，發(fā)現(xiàn)不符的情況，立即指導糾正甚至作違法處理，不能敷衍了事；執(zhí)法的持續(xù)性要求執(zhí)行殘疾人就業(yè)條例，必須把其作為一項制度，能夠長期的堅持下去，不能“三天打魚，兩天曬網”。只有堅持殘疾人就業(yè)相關執(zhí)法的真實性和持續(xù)性，才能真正地促進殘疾人就業(yè)，使用人單位更加認真地按照殘疾人規(guī)章制度行事。

（三）完善勞動力市場

逐步完善勞動力市場，建立一套完備的信息公開程序和制度，使勞動力價格符合市場的供求狀況。成熟的勞動力市場會為殘疾人更容易的獲得相關的就業(yè)需求信息，有利于增強殘疾人與用人單位之間信息的透明度，實現(xiàn)兩者之間的雙贏。市場體制的發(fā)展完善也會促進福利企業(yè)的發(fā)展，使這些企業(yè)能夠樹立競爭的觀念，適應市場經濟的潮流，獲取更多的利潤，滿足員工的需求及吸納更多地員工；促進按比例就業(yè)的發(fā)展，轉變用人單位在用人方面的觀念；采取更為切實可行的激勵措施，促進殘疾人自己創(chuàng)業(yè)，為社會多做貢獻。

（四）大力發(fā)展第三部門

第三部門的發(fā)展必將是世界的一個共同現(xiàn)象，薩拉蒙曾指出：“全球結社革命。真正的全球結社革命已經出現(xiàn)，在世界的每個角落都呈現(xiàn)出大量的有組織的私人活動和自愿活動的高潮?！痹谶@種形勢下，中國第三部門的發(fā)展也迫在眉睫，對于已經成立的第三部門，其應抓住中國當前經濟騰飛的機遇，為殘疾人的工作多做善事；對于還沒有成立而社會又急需的第三部門，應適時成立，為殘疾人的就業(yè)提供評價和指導，為殘疾人的就業(yè)前景提供咨詢。

（五）建立殘疾人就業(yè)服務網絡

建立殘疾人就業(yè)服務網絡，把政府的政策、開放的勞動力市場和發(fā)展中的第三部門結合起來，能促進有勞動能力的殘疾人迅速、及時地得到一份稱心如意的工作。只有這樣的服務網絡建立了，并且這個部分的三大部門健康運行和協(xié)調發(fā)展了，殘疾人才有一個有利于其就業(yè)的外部環(huán)境，殘疾人可以從這樣一個網絡中，自由地獲取、選擇相關的工作信息，提高自身的工資。

（六）促進殘疾人的參與

促進殘疾人擺脫自我排斥的陰影，參與到就業(yè)的隊伍中來，才能增加整個社會的就業(yè)率以及降低殘疾人自身的不滿意感，這種參與也是促進社會融合的有效方式。社會融合就是減少和消除社會排斥，而“社會排斥的標準是與時間和地域相關聯(lián)的；社會排斥是一個多維度的現(xiàn)象；社會排斥是一個動態(tài)過程；社會排斥意味著陷入困境?！痹谶@樣的情況下，制定各種促進殘疾人參與就業(yè)的措施既有利于促進社會融合，又將促進殘疾人實現(xiàn)自身的人生價值。

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