我國國家征收補償法律制度探析

摘要：我國目前的國家征收補償法律制度，存在著憲法層面、統(tǒng)一立法層面以及程序設計層面幾個主要缺陷。與此相適應，對該制度的完善也應從這些角度入手。在憲法中，首先要形成關于國家征收補償?shù)娜龑觾仍谶壿嫿Y構；其次是對公共利益內涵和公正補償原則的確定；未來的有關立法，要在制定統(tǒng)一的《國家補償法》的基礎上，從公共利益審查、補償數(shù)額確定以及被征收人救濟途徑幾個方面構建完善的程序。

關鍵詞：國家征收；補償；憲法；程序

中圖分類號：DF2文獻標志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0160－02

經過2004年憲法修正案修改后的我國憲法第10條和第13條對征收和征用加以區(qū)分，并將補償正式寫入憲法，充分顯示出我國憲政精神的巨大進步，已經初步形成了全面、多層次的國家征收補償法律制度體系。但從另一個方面來看，與國家征收補償制度經過了長期歷史檢驗的一些西方國家相比，我國的國家征收補償制度卻顯得捉襟見肘。

首先，憲法中一個完整的國家征收補償制度要求具備“公民財產權神圣不可侵犯——國家出于公共利益目的可以對財產進行征收——對私有財產的合法征收必須以公正補償為前提”這樣一個三層邏輯結構。而我國憲法中的規(guī)定在此三個方面都有缺失：

1.將財產權作為公民的基本權利寫入憲法，直接反映了公民權利與國家權力在憲法秩序中的關系?；谪敭a權條款本身固有的意義，其更重要的功能在于對公民基本人權的保障，而非對社會現(xiàn)實財產秩序的描述，從其本質上講應當位于公民基本權利和義務章。

2.我國憲法雖然規(guī)定了政府享有出于公益目的的征收權，但卻沒有規(guī)定如何界定公共利益以及由誰來判斷公共利益，結果就是使得“公共利益目的”淪為空談，往往也造成了行政機關以公益為借口而侵犯公民權益事件的發(fā)生。

3.權利論法學的代表人物羅納德·德沃金指出，法是一個包括規(guī)則和原則的整體，當規(guī)則不確定時，法律原則仍可以保證法的確定性。但我國分散的立法規(guī)定中有關國家征收補償?shù)脑瓌t條款極為混亂：“按照被征用土地的原用途給予補償”；“對土地使用權人應當給予適當補償”；“由礦山建設單位給予合理的補償”等等。

其次，目前在國家征收補償制度中暴露出的困境其實都源于立法的不夠一致，相關的征收補償制度都散見在《土地管理法》、《草原法》、《城市房地產開發(fā)法》等規(guī)范性文件中。這些都導致了許多國家征收補償領域的問題呈現(xiàn)空白的狀態(tài)，更導致了在不同的規(guī)范性文件中法律概念內涵的不一致。

最后，國家征收補償?shù)某绦蛟O計不夠統(tǒng)一和明確。在今天，程序已經成為“決定法治與恣意人治之間的基本區(qū)別”，國家征收補償?shù)某绦蛟O計應當處處體現(xiàn)在掌握征收補償權的公權力主體行為的約束。

1.從行政法學理論上講，當一個行政行為涉及到對行政相對人有所損益時應該聽取行政相對人的意見再做判斷。但觀察我國現(xiàn)行程序，每一個步驟都以征地機關為核心：用地單位自行制定征地計劃；土地管理部門僅憑用地單位的申請書審查批準征地計劃；征地計劃得到批準之后立即組織實施而不用聽取意見；征地補償方案由用地單位和土地管理部門聯(lián)合制定并公告。

2.公正的程序要求糾紛的裁決者應當始終保持中立的地位，而《土地管理法》中設定的程序嚴重背離了這一法理價值，整個征收補償過程摻雜了太多的基層政府主觀因素：土地征收方案由縣、市人民政府批準并組織實施；縣、市人民政府批準征地補償安置方案后由縣、市人民政府土地管理部門組織實施；當被征地的所有權人、使用權人對補償標準有爭議時，由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征地的人民政府裁決。

3.我國的《土地管理法》沒有規(guī)定聽證制度，僅在征地方案得到批準之后和征收補償安置方案得到確定之后分別規(guī)定公告程序，但兩次公告都發(fā)生在方案已經確定之后，缺少主動要求監(jiān)督的實質意義。當對國家征收出現(xiàn)爭議時，1996年最高院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》中的規(guī)定又使得公民如果選擇先向行政機關申請裁決，則肯定無法避免被強制拆遷的命運；如果直接向法院起訴，則政府又回避了在拆遷補償安置中的責任，把拆遷人推向臺前，這里對公民財產權的保障已經達到了極度弱化的程度。

筆者認為，完善對我國國家征收補償制度的立法可以但不限于從以下幾個方面入手：

1.完善憲法中的國家征收補償條款

第一，將憲法總綱部分的第13條條文移至公民的基本權利和義務章中去。因為財產權本就是公民的基本權利，各國憲法大都在公民基本權利部分予以規(guī)定，我國憲法卻將其放在總綱中規(guī)定，人為地模糊了公民財產權的法律屬性，似乎并不意味著對個人財產權的格外尊重和重視，而是只有將個人權利放在了國家利益、社會利益的大背景下才得以被提及，難以使公民對自身的財產權產生安全感。

第二，在國家根本大法中明確對“公共利益”內涵的界定極為重要。正如同“正義有著一張普洛透斯似的臉”一樣，公共利益也有著一張普洛透斯似的臉，它是法學中一個最基本但又最不確定的概念。在目前與國家征收補償相關的各單行法中對公共利益的表述極不統(tǒng)一：“國家建設”、“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業(yè)”、“城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡”，以及單純的“公益事業(yè)”等等，在實踐中的理解更加千差萬別。姜明安教授曾為我國的公共利益立法構想了一個體系，值得我們借鑒：首先給公共利益下一個簡要的定義，如公共利益是指由公共組織提供的供公眾享用的公共服務；其次，盡可能全面地列舉出可能屬于公共利益范疇的事項，如國防設施、公共道路交通、公共事業(yè)、災害防治、舊城改造、風景名勝區(qū)的保護等；最后設定了一個概括性的兜底條款和排除條款，如企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)的項目不得適用征收。當然，為了顧及憲法的嚴密性和權威性，這種列舉條款和排除條款完全可以在下一個問題中提到的《國家補償法》中進行。

第三，國家征收補償?shù)脑瓌t也應當是在憲法層面上明確規(guī)定的重要內容。筆者認為，對國家征收的補償首先應當是公正的，正如我國臺灣著名學者史尚寬先生所講：“公平者，當事人之間之平衡。公允者，各事之妥適解決?！碑斎唬旧淼囊饬x就撲朔迷離，對公正補償原則的考慮要聯(lián)系國家征收補償?shù)幕A理論來思考，被征收人應該得到對不利后果的彌補，但也不能因征收而獲得更多的特殊利益，公益與私益的平衡在此得到公正的體現(xiàn)。

2.適時制定統(tǒng)一的《國家補償法》

（1）從立法學的角度分析，國家征收補償?shù)牧⒎Ｊ娇梢苑譃槿N：分立立法模式，綜合立法模式以及統(tǒng)一立法模式。筆者認為，應當采取統(tǒng)一立法模式。制定一部統(tǒng)一的《國家補償法》，既能有效地解決目前許多國家征收補償無法可依的問題，又能在現(xiàn)有法律資源的基礎上進行整合，詳細規(guī)定國家征收補償?shù)暮x、立法指導思想、基本原則、補償范圍、構成要件、一般標準和正當程序等內容。當然，在制定了《國家補償法》的基礎上，由有關國家征收補償?shù)母鲉涡蟹ㄗ裱y(tǒng)一法的前提下靈活規(guī)定特定領域、特定事項的補償范圍、標準也是必要的。《國家補償法》可以為單行立法提供統(tǒng)一的概括性規(guī)范，又可以彌補單行立法的不足。誠然，在現(xiàn)有的基礎上制定一部《國家補償法》是一項浩大的工程，但是立法并非權宜之計。

（2）“沒有程序保障的地方，不會有真正的權利保障。”構建這個程序中的重點有幾個方面：

第一，為公共利益審查設定獨立的程序。在我國現(xiàn)行的國家征收補償制度中，是由批準征收的政府部門自由裁量公共利益的存在與否，不免使對公共利益的判斷流于形式。在統(tǒng)一立法中，應當設立專門的獨立工作機構對公共利益進行認定，這個專門的獨立工作機構類似于法國的公用征收官、日本的征用委員會、加拿大的市政委員會和談判委員會?！肮怖妗辈煌谄渌▽W概念，對公共利益的恰當理解可以不必具有專業(yè)的法學素養(yǎng)，但必須具備豐富的社會經驗，應當通過政府部門主持召開聽證會來做出決定，聽證會人員由征收申請人、被征收人、有關專家組成，并且使部分普通群眾代表也參與其中。

第二，確保被征收人享有參與國家征收補償數(shù)額確定程序的權利。國家征收不是一個強迫交易的過程，政府部門應與被征收人進行平等協(xié)商，每一個步驟都要有被征收人的實際參與。我國《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定的補償、安置方案的作出主體就不適格：國家征收是在政府部門與被征收人雙方之間展開，申請征收的單位卻繞過土地權利人直接與政府部門進行談判，被征收人只能被動接受已經確定的談判結果，讓人難以接受。筆者認為，合適的做法是，政府部門可以提出由政府所在地房地局或專門的評估機構作出的評估報告，也準許被征收人另行聘請其他中立的專業(yè)評估機構提出不同的評估報告，在此基礎上盡量達成雙方都能夠接受的補償協(xié)議。當雙方無法達成一致時，由上一級行政機關或者主管部門對補償爭議進行調解；調解不成的，如果行政機關單方做出了關于國家征收補償?shù)男姓脹Q，則征收相對人享有通過行政復議權或行政訴訟權救濟的權利。

第三，賦予被征收人對國家征收補償進行救濟的權利。國家征收是對公民財產最嚴重的剝奪和限制，獲得補償是被征收人的權利，然而，“很難設想一種沒有救濟辦法的權利，因為缺少權利和缺少救濟辦法是互為因果的。”實踐中，對國家征收補償?shù)木葷鷳斉c其他具體行政行為一樣，包括行政復議和行政訴訟兩種途徑。當被征收人對政府部門單方作出的補償裁決有異議時，被征收人可以向上一級行政主體或者主管機關申請行政復議，與對征收申請的審查不同的是，復議機關在復議中著重審查財產評估報告和補償、安置方案的正當性，盡可能使大量的國家征收補償糾紛在行政程序中解決，降低解決爭議的成本；相對人也可以對補償裁決提起行政訴訟，在國家征收補償糾紛中，補償?shù)牟脹Q由行政機關作出，補償糾紛性質上屬于行政爭議，這種爭議也當然應當依照行政訴訟的程序進行。

[責任編輯杜娟]