試論合作社法律支持體系的構(gòu)建

摘要：合作社的持續(xù)、規(guī)范發(fā)展需要體系化的法律支持。合作社法律支持體系以促進合作社健康發(fā)展和改善合作社的經(jīng)營環(huán)境為法律目的，在分層次、有重點、法律與政策結(jié)合的原則指導(dǎo)下，以合作社法為基礎(chǔ)、以各項支持性法律法規(guī)為支撐。

關(guān)鍵詞：合作社；法律；支持體系；政府；社會服務(wù)

中圖分類號：F830.6文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0146－04

從本質(zhì)上講，合作社是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，是處于弱勢地位的小生產(chǎn)者、雇工和低收入消費者，為抵御工業(yè)資本和商業(yè)資本的盤剝而走向聯(lián)合。自1918年我國最早的合作社——北京大學(xué)消費公社成立以來，合作經(jīng)濟在我國已有90年的發(fā)展歷史。20世紀(jì)80年代，我國進入持續(xù)加速的改革開放時期，伴隨市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，合作社——尤其是農(nóng)民專業(yè)合作社作為弱勢群體聯(lián)合進入市場的組織形式也逐漸興起和壯大。從世界各國的實踐經(jīng)驗來看，各國政府對合作社普遍給予各種支持和鼓勵措施，并通過立法的形式表現(xiàn)出來。近年來，隨著對合作社經(jīng)濟社會功能認(rèn)識的提高，我國各級政府對于發(fā)展合作社的態(tài)度和行動也積極起來。在法治社會背景下，如何正確處理政府與合作社的關(guān)系，如何把政府對合作社的支持法律化、體系化，是研究合作社持續(xù)、規(guī)范發(fā)展的一個重要課題，本文嘗試做此方面的努力。

一、構(gòu)建合作社法律支持體系的必要性分析

合作社的本質(zhì)、功能及其在實踐中的相對弱者地位是對其進行法律支持的依據(jù)，同時，合作社類型的多樣性、發(fā)展的階段性以及多方位、全面的法律支持在運作機制上的同向與耦合決定了合作社法律支持須體系化。

1.合作社的發(fā)展需要法律的支持。首先，合作社在本質(zhì)上是弱者的聯(lián)合，作為弱者聯(lián)合的合作社，在經(jīng)濟、社會、政治、文化教育等方面為提高弱勢群體的綜合實力發(fā)揮著重要作用[1]，國家應(yīng)鼓勵合作社的發(fā)展繁榮。其次，作為弱者聯(lián)合的合作社本身處于相對弱勢地位，這是因為合作社往往是由在市場競爭中處于弱者地位的社員組成的，故合作社的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟實力在同行業(yè)同領(lǐng)域中也多相當(dāng)于中小企業(yè)的狀況。因此，為保障合作社多重功能的發(fā)揮，維護公平的市場競爭秩序，有必要通過法律法規(guī)的形式，明確國家對合作社的鼓勵和支持。

2.合作社的發(fā)展特點決定其需要各種法律支持。合作社的本質(zhì)決定了合作領(lǐng)域的廣泛性及合作類型的多樣性：合作社因所從事事業(yè)不同而有供銷合作社、信用合作社、消費合作社、住宅合作社、利用合作社和工業(yè)合作社等多種類型；因組織形式不同也有社區(qū)性合作社與專業(yè)合作社之別[2]。各類合作社雖然在本質(zhì)和價值上有共性，但在組織形式、經(jīng)營運作等方面差異明顯，而且各種合作社的發(fā)展程度和需要解決的重點問題不同，因而需要不同層次的、針對不同問題的法律支持。

3.合作社法律支持須體系化。首先，針對不同合作社的多方位、多層次的支持性法律具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，這種統(tǒng)一性的基礎(chǔ)就是合作社的本質(zhì)和基本原則；其次，各種支持性法律規(guī)范在運作機制上具有動力同向性，即都是圍繞對合作社的“支持”而產(chǎn)生和運作的。因而從減少立法工作量和提高制度耦合的角度來說，應(yīng)制定不同層次的合作社經(jīng)濟法律法規(guī)體系，并在動態(tài)意義上實現(xiàn)動力同向、制度耦合和傳遞通暢的體系化運作[3]。

二、合作社法律支持體系的法律目的與構(gòu)建原則

（一）合作社法律支持體系的法律目的

合作社法律支持體系，即支持和促進合作社發(fā)展的法律法規(guī)體系，這一體系必須圍繞一定的目的進行具體化。我們認(rèn)為，合作社法律支持體系法律目的的確定必須依據(jù)以下兩個指導(dǎo)思想：第一，保護合作社合法權(quán)益。整體來說，合作社是市場的弱者，實力較差，經(jīng)常受到歧視和不公正待遇，包括在法律上享受權(quán)利的歧視以及行使權(quán)利時受到的實際上的不公正。所以國家必須保護合作社及其出資人的合法權(quán)益，任何單位和個人不得侵犯合作社的財產(chǎn)及其合法權(quán)益，不得向合作社非法攤派、收費和罰款，任何單位和個人不得歧視合作社，不得對合作社附加不平等的交易條件。第二，積極扶持合作社創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。合作經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作經(jīng)濟在某種程度上具有代替政府提供公共產(chǎn)品或類公共產(chǎn)品的功能，因此，積極扶持合作社發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為政府的一項職責(zé)，也是合作社法律支持體系的核心和價值所系。各級政府要充分運用財政政策、金融政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)和社會化服務(wù)政策，為合作社的發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，發(fā)揮合作社在提高弱勢群體經(jīng)濟和社會地位方面的獨特作用和價值。

根據(jù)上述指導(dǎo)思想，我們認(rèn)為合作社法律支持體系的法律目的有兩個方面：

1.促進合作社健康發(fā)展。合作社的發(fā)展，取決于內(nèi)部因素和外部因素，即一方面依賴于外部的發(fā)展環(huán)境，另一方面也取決于自身內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營管理水平、技術(shù)條件、生產(chǎn)內(nèi)容等。“促進合作社健康發(fā)展”，核心在促進，目的在發(fā)展。促進不是壓制、歧視、刁難和設(shè)置障礙，也不是包辦代替、急躁冒進和形象工程，而是扶持、幫助、服務(wù)和積極地采取措施。它表明的是一種態(tài)度，表示了國家立法對合作社發(fā)展的政策導(dǎo)向，表明國家將在法律上為合作社的發(fā)展提供支持，制定的相關(guān)法律法規(guī)、政策措施都將著眼于合作社的健康發(fā)展。同時，國家的各項扶持措施應(yīng)是有針對性的，針對目前各種合作社發(fā)展不平衡的狀況，結(jié)合經(jīng)濟社會的發(fā)展需要與國家的產(chǎn)業(yè)政策，政府扶持政策的制定和財政資金的分配應(yīng)因地制宜、因時制宜；在方法上，不主張過多地使用直接干預(yù)的手段，而應(yīng)以引導(dǎo)性規(guī)范為主。

2.改善合作社的經(jīng)營環(huán)境。健康發(fā)展和經(jīng)營環(huán)境密切相關(guān)，改善經(jīng)營環(huán)境是合作社健康發(fā)展的外部條件，也是重要的基礎(chǔ)條件。改善經(jīng)營環(huán)境是針對不良經(jīng)營環(huán)境而言的，當(dāng)前合作社的發(fā)展遇到很多問題，如缺乏關(guān)于合作社設(shè)立、運營的咨詢和培訓(xùn)服務(wù)；政府主管部門缺位或混亂，導(dǎo)致相應(yīng)的服務(wù)和監(jiān)督缺失；有關(guān)的行政機關(guān)對合作社的服務(wù)意識淡薄，但干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重。作為弱勢群體組織化的有效載體，合作社的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是，國家缺乏必要的組織化去引導(dǎo)推動合作社走橫向聯(lián)合的道路，導(dǎo)致合作社的實力較弱，發(fā)展空間無法擴大。合作社法律支持體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)改善以上不良經(jīng)營環(huán)境，為合作社的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）合作社法律支持體系的構(gòu)建原則

針對合作社的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟實力，合作社法律支持體系的構(gòu)建應(yīng)該遵循以下原則。

1.分類分層次構(gòu)建。由于合作社的類型多樣，且各種合作社的發(fā)展?fàn)顩r、組織特征、經(jīng)營運作等差異明顯。首先，其業(yè)務(wù)經(jīng)營特點不同。例如，信用、供銷、保險、住宅、消費等合作社要求社員較多才易于發(fā)揮其優(yōu)勢。信用、保險、住宅等合作社其最低注冊資本起點應(yīng)高，并承擔(dān)有限責(zé)任。這就要求組成合作社的社員人數(shù)、合作社的最低經(jīng)營資本及合作社承擔(dān)責(zé)任的形式都不同。其次，國家的經(jīng)濟政策尤其是產(chǎn)業(yè)政策對不同類型合作社的影響不同。為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進國民經(jīng)濟健康、持續(xù)和穩(wěn)定地發(fā)展，國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控必將更多采用產(chǎn)業(yè)政策。而國家對不同行業(yè)的合作社支持保護政策必然存在一定差異。再次，不同類型合作社在相關(guān)行業(yè)的重要性存在差異。如供銷合作社已成為國家聯(lián)系農(nóng)村和農(nóng)民的橋梁，國家委托該類合作社進行特定業(yè)務(wù)的經(jīng)營。因此不同合作社的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及國家相應(yīng)的責(zé)任也有所不同。

盡管合作社類型繁雜，但卻表現(xiàn)出共同的規(guī)范性，這種規(guī)范性的核心是合作社原則及其所體現(xiàn)出的合作價值。正是由于不同類型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性，在進行合作社立法時，不必針對各不同類型合作社單獨制定法律以免重復(fù)內(nèi)容，無謂增大立法工作量，又不可能在一部法律中詳細(xì)規(guī)范各類合作社。這就決定著應(yīng)制定不同層次的合作社經(jīng)濟法律法規(guī)體系[4]。

2.突出支持重點。由于各種合作社的發(fā)展?fàn)顩r和各自需要解決的重點問題不同，其相應(yīng)的支持體系的重點也就不同。如近年來廣泛興起的新型農(nóng)民專業(yè)合作社，其法律地位隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的出臺與實施已經(jīng)得到明確，對此類合作社的支持重點相應(yīng)地應(yīng)該和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，明確和統(tǒng)一具體主管部門，研究提供什么樣的支持政策以及如何落實；消費合作社和住宅合作社的支持重點應(yīng)放到如何解決其法律地位、權(quán)利義務(wù)的確定等方面；信用合作社的支持則建立在其內(nèi)部改革、回歸合作社本質(zhì)和原則的基礎(chǔ)上，因此重點首先放在信用合作社的界定、明確法律地位上，在社員構(gòu)成、組織機構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍等方面與其他金融企業(yè)區(qū)別開來，然后確定或者建立主管部門，制定和落實具體支持政策。

3．法律和政策相結(jié)合，以法治為導(dǎo)向。在我國當(dāng)前的社會經(jīng)濟條件下和法制進程中，法律和政策各有優(yōu)劣，呈互補關(guān)系。國家既要依靠法律也要依靠政策，才能管理好錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟活動。當(dāng)然，政策和法律在本質(zhì)上是一致的，它們有共同的價值取向。法律支持體系只是相對的概念，是以法律形式為主導(dǎo)的，以政策為輔助，兼及法律與政策的混合體系，但是它的總體取向是完備的法制化。

三、合作社法律支持體系的總體框架建構(gòu)

合作社發(fā)展比較成熟的國家，如德國、法國、美國、韓國等[5]，基本上建立了較為完備的合作經(jīng)濟組織法律體系，合作社法律支持體系也成為許多國家經(jīng)濟法或商法體系的重要組成部分。從各國合作社立法的內(nèi)容來看，合作社法律支持體系主要由合作社組織法和涉及合作社發(fā)展某一方面的專項法規(guī)組成。我國的合作社法律支持體系，從總體來說，應(yīng)是以合作社法為基礎(chǔ)、以各項支持性法律法規(guī)為支撐的法律體系。

（一）合作社組織法

合作社組織法是國家扶持和管理合作經(jīng)濟組織的根本法和母法，其內(nèi)容主要包括合作社或其基本類型的性質(zhì)、定義、法律地位、設(shè)立條件、組織機構(gòu)、合作社的立法原則、管理機構(gòu)的設(shè)立及其主要職責(zé)、扶持合作社的基本原則和具體的支持領(lǐng)域與方式等。合作社組織法首先明確合作社的法律地位，為其參與市場交易提供法律保障，這是對合作社的最基本的法律支持，也是其他各項支持性法律法規(guī)的基礎(chǔ)和落腳點；同時，合作社組織法中關(guān)于扶持合作社的基本原則與具體支持領(lǐng)域和方式的基本規(guī)定也是立法機關(guān)和政府部門制定相關(guān)扶持法律規(guī)范的依據(jù)。

（二）合作社專項支持法律法規(guī)

合作社專項支持法律法規(guī)是指涉及合作社整體發(fā)展或某一類型合作社發(fā)展的某一方面的專項法律法規(guī)。在合作社組織法的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國的具體國情和合作經(jīng)濟組織發(fā)展的具體程度和需要，還應(yīng)制定或完善許多涉及合作社發(fā)展的專項支持法律法規(guī)，以便更好地指導(dǎo)合作社的健康發(fā)展。

具體而言，這些專項支持法律法規(guī)包括：

1.產(chǎn)業(yè)政策的傾斜。合作經(jīng)濟所發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村金融、住宅合作制、農(nóng)村社會保障等方面。而這些領(lǐng)域所涉及的產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要地位。因此，國家在進行產(chǎn)業(yè)立法及制定產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)布局等方面體現(xiàn)出對合作經(jīng)濟發(fā)展的支持，相應(yīng)政策向合作經(jīng)濟傾斜。

2.財稅、信貸政策法規(guī)的支持。（1）政府對合作經(jīng)濟的財政支持主要體現(xiàn)在財政撥款、稅收減免和當(dāng)合作經(jīng)濟組織擔(dān)負(fù)政策性業(yè)務(wù)時的財政補貼等方面。（2）合作經(jīng)濟組織在發(fā)展業(yè)務(wù)過程中，資金短缺是比較普遍的現(xiàn)象。為支持合作經(jīng)濟的發(fā)展，國家應(yīng)給予相應(yīng)的信貸支持。特別是對農(nóng)村信用社，央行的政策支持對農(nóng)村信用社來說是最大、最直接、最有效的支持。

3.社會化服務(wù)法律規(guī)范。在我國，雖然市場經(jīng)濟改革起步較晚，但發(fā)展迅速，且地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，從而導(dǎo)致包括許多政府官員在內(nèi)的大多數(shù)人對作為市場經(jīng)濟產(chǎn)物的合作社的認(rèn)識較少，因此，對合作社領(lǐng)導(dǎo)者、社員、地方政府官員的培訓(xùn)是支持合作社發(fā)展的一個重要內(nèi)容。此外還包括技術(shù)推廣、咨詢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)。政府應(yīng)成為各項服務(wù)的提供者或推動者。

4.反壟斷豁免。通過反壟斷法的豁免，允許合作社聯(lián)合或達成限制競爭的協(xié)議等特定的合法的壟斷行為，有利于促成更大范圍內(nèi)的跨地區(qū)、跨產(chǎn)業(yè)的乃至全國性的聯(lián)合社，這必然大大提高合作社的生產(chǎn)效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

四、合作社法律支持體系的若干具體構(gòu)成

（一）合作社組織法的立法模式與具體建議

合作社組織法應(yīng)是關(guān)于一般合作社與特殊合作社法律規(guī)范的具有層次性結(jié)構(gòu)的立法系統(tǒng)。在選擇具體立法模式時，應(yīng)考慮合作社發(fā)展的實踐特點和我國的立法傳統(tǒng)，采取單獨綜合立法模式。在這種模式中，既不必針對各種不同類型合作社單獨制定法律，也不可在一部法律中詳細(xì)規(guī)范各類合作社，而應(yīng)通過不同層次、不同效力的法律文本對各類合作社進行立體性規(guī)范，具體表現(xiàn)為[6]：（1）由全國人大常委會制定一部內(nèi)容適度的《中華人民共和國合作社法》，以對不同合作社的共性進行規(guī)范，并為制定相關(guān)的法規(guī)提供法律依據(jù)；（2）由國務(wù)院及有關(guān)主管部門、地方人大及其常委會根據(jù)不同行業(yè)合作社發(fā)展實際制定相關(guān)條例或?qū)嵤┘?xì)則，在相應(yīng)區(qū)域內(nèi)實施。目前，應(yīng)抓緊制定的有供銷合作社條例、信用合作社條例、信用合作社存款保險條例、農(nóng)業(yè)保險合作社條例、住宅合作社條例等；（3）由政府或有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展要求和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策制定鼓勵相關(guān)合作社發(fā)展的辦法、通知等規(guī)章。如對農(nóng)業(yè)保險合作社、科技服務(wù)合作社、信息服務(wù)合作社、住宅合作社等進行鼓勵；（4）由有關(guān)主管部門或現(xiàn)有合作社聯(lián)合社依法制定合作社示范章程，以供相關(guān)合作社參照。

此外，2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》給我們一個提示，即在上述第（2）項的有關(guān)條例隨著相應(yīng)合作社的發(fā)展實踐，在相關(guān)合作社發(fā)展較為規(guī)范、規(guī)范較為統(tǒng)一完備時，制定立法計劃，提高其法律位階，擴展其適用范圍。

（二）產(chǎn)業(yè)支持法規(guī)與政策

針對合作經(jīng)濟的主要活動領(lǐng)域——農(nóng)業(yè)、農(nóng)村領(lǐng)域，對合作社的產(chǎn)業(yè)支持重點應(yīng)放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村范圍的相關(guān)合作社，突出支持的重點。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面，應(yīng)突出農(nóng)村合作金融在農(nóng)村金融中的主體地位、流通合作在農(nóng)產(chǎn)品流通中的主導(dǎo)地位，增加扶持措施和扶持資金。

在產(chǎn)業(yè)組織政策方面，一方面，應(yīng)允許、鼓勵和引導(dǎo)合作經(jīng)濟組織形成區(qū)域性乃至全國性的合作社聯(lián)合組織以增強其競爭實力，同時應(yīng)當(dāng)對合作社適用《中小企業(yè)促進法》的相關(guān)規(guī)范；另一方面，應(yīng)大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)縱向聯(lián)合。

在具體產(chǎn)業(yè)支持措施方面，結(jié)合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中的“綠箱”規(guī)定，推進農(nóng)村合作經(jīng)濟組織全面進步。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議對政府向農(nóng)業(yè)部門提供的農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、病蟲害防治、結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境和資源保護等的投資和補貼沒有限制。因此，政府可以在這些方面，通過對符合條件的涉農(nóng)合作社加大支持份額，以加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。

（三）財稅支持法律規(guī)范

1.利用財政支持，建立合作社信用擔(dān)保體系。設(shè)立合作社信用擔(dān)?；鸩⒊闪⑾鄳?yīng)的擔(dān)保機構(gòu)是解決當(dāng)前合作社資金困難的當(dāng)務(wù)之急。作為政府扶持合作社的重要措施，所需擔(dān)保資金來源應(yīng)以政府出資（主要是財政撥款）為主，以合作社入股、會員風(fēng)險保證金和社會捐贈為輔。建立以政府為主導(dǎo)的合作社信用擔(dān)保機構(gòu)為主、多種性質(zhì)擔(dān)保機構(gòu)并存的多層次的信用擔(dān)保體系，即以地市、行業(yè)為主從事?lián)I(yè)務(wù)的擔(dān)保機構(gòu)和以省、國家為主從事再擔(dān)保業(yè)務(wù)的再擔(dān)保機構(gòu)為主的全國性的合作社信用擔(dān)保體系。政府主導(dǎo)的合作社信用擔(dān)保機構(gòu)提供的信用擔(dān)保應(yīng)以公益性、政策性為主要目標(biāo)，重點扶持符合國家產(chǎn)業(yè)政策、能夠帶動技術(shù)升級和擴大就業(yè)的合作社。

2.稅收優(yōu)惠。稅收減免是各國合作經(jīng)濟發(fā)展實踐中的普遍做法。

一是針對合作社自身的稅收優(yōu)惠，針對規(guī)范后的合作經(jīng)濟組織，國家對其執(zhí)行免交所得稅、附加稅和減交營業(yè)稅的政策。待國家財政好轉(zhuǎn)后，再向免交一切稅賦的國際慣例靠攏。如：對合作社與社員之間的交易，由于合作社是社員的自助互益性組織，因此對此類交易應(yīng)給與全面的免稅優(yōu)惠；對合作社的利潤所得也應(yīng)給與免稅優(yōu)惠；合作社購買有關(guān)的生產(chǎn)資料、大型器械時，憑票證可以享受退稅。

二是對支持合作社發(fā)展的有關(guān)組織的稅收優(yōu)惠，如上述向合作社提供擔(dān)保的信用擔(dān)保機構(gòu)可以享受較高標(biāo)準(zhǔn)的稅收減免，對以合作社為服務(wù)對象的專門咨詢機構(gòu)、培訓(xùn)機構(gòu)實行一定的稅收減免等。

3.財政補貼。農(nóng)村合作經(jīng)濟組織地處農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)和農(nóng)民聯(lián)結(jié)市場的橋梁，同時擔(dān)負(fù)著許多政策性支農(nóng)任務(wù)。對合作經(jīng)濟組織因執(zhí)行國家宏觀調(diào)控以及落實國家扶持農(nóng)業(yè)政策而帶來的虧損，國家財政應(yīng)予補貼。

（四）社會化服務(wù)規(guī)范

1.明確政府部門工作職責(zé)，提高政府服務(wù)效率。隨著政府對合作社的態(tài)度越來越積極，鼓勵合作社發(fā)展的政策文件也越來越多，為防止混亂，增強部門間的交流和協(xié)調(diào)，有必要劃分各部門工作職責(zé)，確定主管部門。如工商局負(fù)責(zé)合作社的登記注冊事宜，并向有關(guān)主管部門提供相關(guān)登記信息資料；縣級以上政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)涉農(nóng)合作社的指導(dǎo)、扶持和服務(wù)工作；市、縣級以上國土資源和房屋管理局主管住宅合作社的扶持和服務(wù)工作等；其他相關(guān)部門協(xié)助主管部門提供相應(yīng)的咨詢和幫助。相關(guān)工作經(jīng)費列入財政預(yù)算。

2.簡化合作社的申辦手續(xù)，盡量實行一次性手續(xù)。嚴(yán)格控制設(shè)立合作社所需的表格，避免不必要的重復(fù)。

3.各級財政部門分別安排設(shè)立并逐步增加合作社專項預(yù)算資金，用于支持合作社開展信息交流、成員培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)；對民族地區(qū)、貧困地區(qū)的合作社和生產(chǎn)國家和社會急需的重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民專業(yè)合作社給予優(yōu)先支持。

4.鼓勵設(shè)立專門的咨詢機構(gòu)，提供創(chuàng)業(yè)咨詢、技術(shù)咨詢、管理咨詢等。對此類咨詢機構(gòu)提供財政補貼和稅收優(yōu)惠。

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