行政性壟斷若干基本問題的學(xué)理反思

摘要：行政性壟斷的概念、成因以及危害是行政性壟斷的三大基本問題。其狹義概念具有明顯的法理悖論，廣義概念才具有合理性；其成因在于市場自身的規(guī)律機(jī)制遭到了行政機(jī)關(guān)與有關(guān)經(jīng)濟(jì)組織的扼制或破壞，從根本上背離了“看不見的手定理”；其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的危害具有廣泛性和復(fù)雜性，這啟示我們反行政性壟斷在步驟上應(yīng)該積極穩(wěn)妥，在方法上應(yīng)該堅持“兩手抓”。

關(guān)鍵詞：行政性壟斷；法理；行政權(quán)

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0143－03

一、從法學(xué)界與經(jīng)濟(jì)學(xué)界的分歧反思行政性壟斷的概念

我國仍處于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時期，培育充分、有效競爭的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制對于提升自主創(chuàng)新能力、提高社會經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)整體水平再上臺階的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家不同的是，我國的壟斷主要是行政性壟斷，而非經(jīng)濟(jì)性壟斷。因此，研究如何規(guī)制行政性壟斷應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的當(dāng)務(wù)之急。

但是，對于何為行政性壟斷這樣一個基石性范疇，我國法學(xué)界的界定卻與經(jīng)濟(jì)學(xué)界大相徑庭。其主要分歧在于行政性壟斷的范圍，大部分法學(xué)學(xué)者主張行政性壟斷的狹義概念，將備受公眾詬病的行政性壟斷的范圍人為地縮小，如有學(xué)者認(rèn)為：“行政性壟斷是指各級地方政府和經(jīng)濟(jì)主管部門運(yùn)用行政權(quán)力，排除、限制或干涉本地區(qū)、本部門企業(yè)及它們之間與其他地區(qū)、部門的企業(yè)之間的合法競爭的行為?！盵1]，還有學(xué)者對其范圍稍有擴(kuò)展，認(rèn)為“行政性壟斷是指行政機(jī)關(guān)沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，利用行政權(quán)力，采取的限制正常市場競爭的活動。”[2]但是，這種觀點(diǎn)仍然將所謂具有行政法依據(jù)的行政性壟斷合法化，將我國經(jīng)濟(jì)生活之中實(shí)際上廣泛存在的以行政權(quán)力保障和維持的壟斷如電信、電力、石油、郵政行業(yè)的壟斷等歸屬于國家壟斷或者自然壟斷而排除在行政性壟斷之外。實(shí)際上，其論證的基礎(chǔ)在于主張國家壟斷或者自然壟斷是由于經(jīng)濟(jì)安全和國家安全的需要，而進(jìn)一步深究，會發(fā)現(xiàn)其合法性的最根本立足點(diǎn)在于公共利益，但是，一個明顯的法理悖論立即就暴露出來：既然基于公共利益的需要，為什么又不通過全民的代言機(jī)關(guān)——全國人大以基本法律的方式進(jìn)行規(guī)制，而只是將這種壟斷權(quán)力賦予國務(wù)院以行政法規(guī)予以規(guī)制呢？

相比之下，經(jīng)濟(jì)學(xué)界采用的廣義概念才是合理的，較有代表性的觀點(diǎn)是：“行政性壟斷是指由法律或行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或由行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護(hù)的一種市場力量及其限制競爭的行為?！盵3]并認(rèn)為這種由政府公權(quán)力干預(yù)所形成的壟斷，可以表現(xiàn)為政府作為主體，直接運(yùn)用行政禁令參與限制經(jīng)營活動的行政壟斷，也可以表現(xiàn)為政府作為間接主體，企業(yè)和其他組織作為直接主體，政府通過授予某類企業(yè)以壟斷經(jīng)營權(quán)或指定某種產(chǎn)品只能由某類企業(yè)經(jīng)營，政府不直接參與，而由經(jīng)營主體行使壟斷經(jīng)營的行為。一般來說，行政性壟斷具有以下特征：“大多是國有獨(dú)資或國家絕對控股企業(yè)；由政府直接經(jīng)營，在人事、分配、經(jīng)營等諸方面受制于政府；壟斷市場力量來源的合法化；壟斷企業(yè)既是納稅人，又向政府上繳利潤；壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效率的市場競爭”[4]。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，行政性壟斷的范圍是非常寬泛的，但卻是符合實(shí)際情況的，也是與新聞媒體和中國廣大老百姓的認(rèn)識非常接近的。因此，法學(xué)界也沒有理由采用一套封閉、獨(dú)立的話語體系來研究行政性壟斷，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界宜加強(qiáng)交流與對話，注重行政性壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析和法理分析，從而進(jìn)行針對性強(qiáng)的反行政性壟斷的對策研究。

二、從“看不見的手定理”反思行政性壟斷的成因

在經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中最基本的兩方主體就是政府與市場。政府與市場二者的組合與協(xié)調(diào)也是經(jīng)濟(jì)學(xué)永恒的主題。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密曾經(jīng)指出：“各個人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。固然他所考慮的不是社會的利益，而是他自身的利益，但對自身利益的研究自然會或者毋寧說必然會引導(dǎo)他選定最有利于社會的用途?！皇潜P算他自己的安全；由于他管理產(chǎn)業(yè)的方式目的在于使其生產(chǎn)物的價值能達(dá)到最大程度，他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，像在其他許多場合一樣，他受著一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個并非他本意想要達(dá)到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會的利益?！盵5]這就是由斯密所提出的著名的“看不見的手”的命題。按照他的看法，雖然個人在經(jīng)濟(jì)生活中只考慮自己利益，但受“看不見的手”驅(qū)使，即通過市場機(jī)制的作用，也可以達(dá)到國家富裕的目的。這種個人追求自身利益最大化的行動會在客觀上有效地增進(jìn)社會福利的規(guī)律，被稱為“看不見的手定理”[6]，被后世經(jīng)濟(jì)學(xué)家奉為經(jīng)典。斯密的后繼者們以均衡理論的形式完成了對于完全競爭的市場機(jī)制的精確分析?！翱床灰姷氖帧币簿统蔀榱吮硎臼袌鼋?jīng)濟(jì)充分、有效甚至完全競爭模式的形象用語。它解釋了為什么在正常情況下，市場會以它內(nèi)在的機(jī)制維持其健康運(yùn)行的原因。其中主要依據(jù)的是市場經(jīng)濟(jì)活動中的經(jīng)濟(jì)人理性原則，以及由經(jīng)濟(jì)人理性原則支配下的理性選擇。這些選擇逐步形成了市場經(jīng)濟(jì)中的價格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制。這些機(jī)制就像一只看不見的手，在冥冥之中支配著每個人，自覺地按照市場規(guī)律運(yùn)行。這些機(jī)制為政府與市場作用邊界作了明確的劃分：凡是市場自身能夠解決的問題，政府就要止步；凡是市場自身無法解決的問題，或者雖然能夠解決但成本過大的問題，應(yīng)該由政府加以解決?！贝思唇?jīng)濟(jì)學(xué)界通常所謂“市場第一性，政府第二性”。政府只有在“市場失靈”，為了彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足時，才應(yīng)介入經(jīng)濟(jì)生活，對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，如此，方能形成國家與市場的良性互動關(guān)系。

“看不見的手”所隱喻的有效、充分甚至完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制當(dāng)然與市場壟斷（經(jīng)濟(jì)性壟斷）格格不入，從法律邏輯來看，行政性壟斷與 “看不見的手”更應(yīng)當(dāng)是水火不容的，那么，從知識生產(chǎn)的邏輯上說，資本主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)當(dāng)對行政性壟斷早有關(guān)注。但是，在資本主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的詞匯之中卻很少見到“行政性壟斷”一詞。因?yàn)椋诮舆B幾次產(chǎn)業(yè)革命和科技革命的推動下，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，政府權(quán)限明確，政府權(quán)力的行使與市場機(jī)制的運(yùn)作比較協(xié)調(diào)，換言之，他們的反壟斷只是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、經(jīng)濟(jì)壟斷產(chǎn)生并泛濫以后才出現(xiàn)的，而對于那些行政性壟斷產(chǎn)生和存在要先于經(jīng)濟(jì)力濫用所造成的壟斷， 但前者早有相應(yīng)的法律對其進(jìn)行規(guī)制，壟斷只是一個經(jīng)濟(jì)問題，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家關(guān)注的重心也就在于經(jīng)濟(jì)壟斷，雖然行政權(quán)力運(yùn)作的影子仍舊存在，但卻不是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的《反壟斷法》所需要規(guī)制的主要對象，而是將經(jīng)濟(jì)性壟斷作為《反壟斷法》的主要調(diào)整對象。

但是，我國的情況與西方發(fā)達(dá)國家明顯不同，“經(jīng)濟(jì)體制仍舊處于由計劃向市場轉(zhuǎn)變的過程中，政府的職能轉(zhuǎn)變及其管理模式的變革遠(yuǎn)未完成。在舊體制下的行政壟斷遠(yuǎn)未完全革除的情況下，現(xiàn)在受多元利益的驅(qū)動又滋生了許多行政壟斷的新形式?？傊鞣矫娴默F(xiàn)實(shí)情況都表明，形形色色的行政壟斷仍舊是阻擾我國市場競爭和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙?！盵7]因此，行政性壟斷的概念在我國出現(xiàn)并且備受關(guān)注，并非西學(xué)東漸的產(chǎn)物，而是與中國特有的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和歷史階段有密切關(guān)系。更直接地說，行政性壟斷是我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期的特有產(chǎn)物，不僅僅是行政權(quán)力單方面地惡性膨脹和濫用的體現(xiàn)，而是“政府與市場”的二元制衡架構(gòu)失衡、變形所導(dǎo)致的。我國缺乏權(quán)力分立與制衡的思想傳統(tǒng)，從古代以來，我國就是實(shí)行以行政為中心，司法附庸于行政的體制[8]。直至今日，我國社會運(yùn)行過程之中仍然堅持行政中心主義，行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”的現(xiàn)象是造成行政性壟斷滋生和蔓延的根本原因之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“俘獲理論”甚至認(rèn)為，行業(yè)規(guī)制本身可能就是壟斷者主動尋求的產(chǎn)物，即行業(yè)監(jiān)管本身是行業(yè)壟斷者為了確保自己的壟斷地位和壟斷利益，主動地通過游說等種種途徑，尋求立法、行政甚至司法上的干預(yù)，從而通過國家權(quán)力架構(gòu)的運(yùn)作，建立行業(yè)監(jiān)管制度和相應(yīng)模式，并以此為自己的壟斷利益服務(wù)[9]。因此，行政性壟斷實(shí)際上往往是行政機(jī)關(guān)與有關(guān)經(jīng)濟(jì)組織共同行為的結(jié)果，而且大多數(shù)情況下，正是由于有關(guān)經(jīng)濟(jì)組織極力為行政機(jī)關(guān)供“租”，才導(dǎo)致行政性壟斷措施的出臺。歸根結(jié)底，行政性壟斷產(chǎn)生的根源在于行政機(jī)關(guān)與有關(guān)經(jīng)濟(jì)組織都沒有能夠擔(dān)當(dāng)自身的應(yīng)然角色，對市場自身的規(guī)律機(jī)制人為地扼制或破壞，是政府與市場二者的惡性互動，從根本上背離了“看不見的手定理”。

三、從發(fā)展與建設(shè)的全局反思行政性壟斷的危害

行政性壟斷是中國轉(zhuǎn)型期的一道獨(dú)特“風(fēng)景”，可以說在由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向健全的市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期的過程中，行政性壟斷的“手”幾乎是無處不在、無孔不入，人們無時無刻不能感受到它的干涉性和強(qiáng)制性，可謂現(xiàn)實(shí)生活之中名副其實(shí)的“看得見的手”。為此，應(yīng)當(dāng)堅持整體主義的方法論，從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與建設(shè)的全局反思行政性壟斷的危害。

（一）在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，行政性壟斷阻礙充分、有效競爭的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的培育和完善

首先，行政性壟斷的“手”直接阻礙了自由公平的競爭秩序的形成。自由競爭是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，“市場經(jīng)濟(jì)之所以能夠具有高于計劃經(jīng)濟(jì)的配置功能和運(yùn)行效率，其原因就在于市場經(jīng)濟(jì)能夠形成有效的競爭機(jī)制，并使之在社會資源的配置與運(yùn)作中發(fā)揮基礎(chǔ)性的根本作用?！盵10]社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種競爭經(jīng)濟(jì)，必須建立自由公平的競爭秩序，培育充分、有效競爭的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制。行政性壟斷企業(yè)通過來自市場之外的與市場運(yùn)行機(jī)制和構(gòu)成要素沒有直接關(guān)聯(lián)的行政強(qiáng)制力量來決定交易成敗，從而在一些交易領(lǐng)域直接限制甚至排除了競爭，自然難以期待出現(xiàn)自由、公平和有效競爭的良好秩序，從根本上扭曲了自由、公平競爭的本質(zhì)，也從根本上阻礙了充分、有效競爭的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的培育。

其次，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成和完善，也降低了我國融入全球一體化市場的能力。我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，而市場的統(tǒng)一、開放是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本特征。然而行政性壟斷的“手”總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門與其他地區(qū)或其他部門隔絕開來，形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞全國性統(tǒng)一市場的形成。尤為嚴(yán)重的是，眼界狹隘，熱衷于國內(nèi)的窩里斗，受到行業(yè)利益、部門利益和地方利益的掣肘，反壟斷立法久拖不決、即使通過了也仍然在反行政性壟斷方面裹足不前。在我國已經(jīng)正式加入WTO的情況下，行業(yè)壟斷、大型國企壟斷、地區(qū)壟斷等惡疾仍然愈演愈烈，終致尾大不掉，降低了我國享受WTO權(quán)利的能力，也降低了履行WTO義務(wù)的能力，對于促進(jìn)技術(shù)革新、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大出口，吸引外資，更恰當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)和支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更有效地對付某些WTO成員的貿(mào)易歧視明顯不利。

（二）在社會建設(shè)上，行政性壟斷加劇了社會分配不公，是改善民生的攔路虎

首先，行政性壟斷使應(yīng)有的利益分配格局遭到破壞，加劇了社會分配不公。國有壟斷行業(yè)的畸形高工資現(xiàn)象一直是社會關(guān)注的熱點(diǎn)，而由人民論壇雜志社聯(lián)合人民網(wǎng)所作的相關(guān)調(diào)查則表明，96.5%的人對當(dāng)前工資不滿意[11]，其重要原因在于人們對壟斷行業(yè)的高工資不滿。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長楊宜勇在他的報告《2005—2006年：中國收入分配問題與展望》中指出，國有壟斷行業(yè)與一般行業(yè)的收入差距，與它們之間的經(jīng)濟(jì)效益、勞動強(qiáng)度及勞動復(fù)雜程度的差距關(guān)聯(lián)性較低，收入差距既脫離了按勞分配原則，又脫離了效率優(yōu)先原則。事實(shí)上，行業(yè)收入水平與其壟斷程度高低，及對國有資產(chǎn)處置權(quán)力大小成正比。行政性壟斷已經(jīng)成為加劇社會分配不公、激化社會不穩(wěn)定因素的的重要原因。

其次，行政性壟斷是改善民生的攔路虎。在醫(yī)療、教育、房地產(chǎn)、電信、郵政、電力、鐵路、石油、民航等事關(guān)民生的領(lǐng)域，行政性壟斷體制用非經(jīng)濟(jì)手段剝奪了其他社會成員進(jìn)入這些行業(yè)的機(jī)會，而且這些行業(yè)“僅此一家，別無分店”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)態(tài)度一直備受詬病。行政性壟斷的“看得見的手”無處不在，而且長期存在，民眾幾乎無處可逃，期待某些壟斷行業(yè)和部門自覺放棄壟斷利益改善民生，無異于與虎謀皮。

（三）在政治建設(shè)上，行政性壟斷孳生腐敗，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程

首先，行政性壟斷必然孳生腐敗。通常說來，經(jīng)濟(jì)性壟斷的要害在于利用技術(shù)創(chuàng)新占領(lǐng)整個市場（如美國的微軟公司），但其與行政權(quán)力無關(guān)，不會產(chǎn)生腐敗。但是，行政性壟斷卻通常會使企業(yè)不再把精力放在如何通過技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來進(jìn)行正當(dāng)競爭，而是熱衷于通過行賄等捷徑謀求行政權(quán)力的庇護(hù)。這就必然為官商勾結(jié)、權(quán)錢交易大開方便之門，滋長權(quán)力“尋租”、以權(quán)謀私的不良風(fēng)氣，會極大地破壞社會風(fēng)氣，損害政府形象，降低民眾對政府的信任度。

其次，行政性壟斷阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。少數(shù)“政府及其所屬部門”往往從維護(hù)本地區(qū)或本部門的利益出發(fā)，采用行政手段，違背市場規(guī)律，強(qiáng)制促成企業(yè)的合并、重組以及訂立壟斷協(xié)議等，組建了一批集行政管理職能和經(jīng)營職能于一身的行政性公司從而直接培育、扶植和保護(hù)了經(jīng)濟(jì)壟斷[12]。受到上繳利潤等方面的誘惑，行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合，使得行政機(jī)關(guān)具有雙重身份，既是經(jīng)濟(jì)活動的裁判員，又是運(yùn)動員，必然違背市場規(guī)律對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施不當(dāng)干預(yù)，從而敗壞政府的社會信用和公正形象。受短期利益、地區(qū)利益、部門利益的驅(qū)動，該管的不管，不該管的卻爭著管，在改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面措施不力、在嚴(yán)格市場監(jiān)管方面措施不當(dāng)，阻礙市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，從根本上阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

雖然建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系雖是不能阻擋的歷史潮流，但是通過對行政性壟斷上述三方面主要危害的反思啟示我們，行政性壟斷的危害是廣泛而復(fù)雜的，因此反行政性壟斷在步驟上應(yīng)該積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)，絕不應(yīng)期待一蹴而就；而且反行政性壟斷在方法上應(yīng)該堅持“兩手抓”，既要堅決杜絕政府對市場經(jīng)濟(jì)的不良干預(yù)，防止行政機(jī)關(guān)的“手”伸得過長從而維護(hù)市場自身的生機(jī)與活力，又要注重通過科學(xué)立法、民主立法進(jìn)一步建立健全規(guī)范市場主體行為的法律法規(guī)體系。

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