改革開放３０年來我國財政規(guī)模變化及原因

摘要：改革開放30年以來，我國財政預(yù)算規(guī)模經(jīng)歷了很大的變化。通過對這30年預(yù)算報告的分析可以看出財政預(yù)算絕對規(guī)模逐年上升，財政預(yù)算收支占GDP的比重則呈U型變化。結(jié)合改革開放的歷程，得出我國財政收支規(guī)模變化與改革有密切關(guān)系的結(jié)論，財政收支規(guī)模的變化源于經(jīng)濟(jì)體制的改革。

關(guān)鍵詞：改革開放；財政預(yù)算收入；財政預(yù)算支出；變化

中圖分類號：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）14－0038－03

新中國成立以來，中國財政體制一直處于不斷變動中，尤其是改革開放30年來，以放權(quán)讓利為核心的體制變革使得財政體制的變動更為劇烈。財政收入和支出占GDP比重的變化引起了社會的廣泛關(guān)注和討論，有人認(rèn)為改革開放以來國家財力的這種變化已經(jīng)出現(xiàn)太大的負(fù)面影響，應(yīng)該采取有力措施加以制止；有人則認(rèn)為，改革開放以來國家財力的變化尚屬正常，國家財力下放和集中是對改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力量；還有人認(rèn)為改革開放以來中國國家財力就沒有發(fā)生明顯變化，所以不存在一些人擔(dān)心的問題。

一、改革開放財政收支規(guī)模的變化

1978年，中國共產(chǎn)黨召開了具有重大歷史意義的十一屆三中全會，開啟了改革開放歷史新時期，從此中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。伴隨市場化改革進(jìn)程的是政府財政收支規(guī)模的不斷變化，表1（見下頁）顯示了在這30年中財政收支規(guī)模的變化：財政收入絕對數(shù)除1979年和1980年略有下降外都有增加，財政支出絕對數(shù)也除了1980年和1981年略有減少外都以不同速度增長。與1978年相比，2007年的財政收入和支出分別增加了45.76倍和44.62倍。從財政收支增長率來看，有的年份增長快，有的年份增長慢，而且在1994年前后幾年波動較大，沒有明顯的變化規(guī)律。如果與GDP增長率變化結(jié)合起來看，可以發(fā)現(xiàn)在1994年以后財政收入和支出增長率基本大于GDP增長率，而在1994年之前是有的年份GDP增長率大于財政規(guī)模變化率，有的年份小于財政規(guī)模的變化率。

作為衡量財政規(guī)模的另一種更好的指標(biāo)——財政收支占GDP的比重的變化則是另一種情形。圖1和圖2顯示了改革開放30年國家財力的變動情況，F(xiàn)I/GDP和FE/GDP曲線都呈U型變化，并且以改革開放的第17年（1994年）為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在1994年以前有下降趨勢，而在1994年后又有上升傾向。1978年以來全國財政預(yù)算收入占GDP百分比表示的國家財力呈明顯下降趨勢，1978年為10.18%，而在1995年下降到10.18%的最低點(diǎn)，在以后幾年又有回升趨勢，2007年達(dá)到了20.80%。與此相對應(yīng)的全國財政預(yù)算支出占GDP百分比在1987年為30.50%，在1996年達(dá)到最低點(diǎn)11.11%，2007年又回升到20.09%。

二、我國財政收支規(guī)模變化的原因分析

1.對財政收支絕對數(shù)增長的解釋

我國改革開放以來財政收入的快速增長首先得益于國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和生產(chǎn)技術(shù)水平的提高。在這30年中GDP年均以10%以上的速度增長，1987年GDP為3 642.2億元，而2007年是246 619.0億元，是改革第一年的67.7倍。在財源擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，財政收入迅速增加。其次，價格變動也是引起財政收入增加的一個不容忽視的因素，一方面，隨著價格總水平的上升財政收入會同比例地增長，表現(xiàn)為財政收入的虛增；另一方面，我國采用了累進(jìn)稅制，“檔次爬升”效應(yīng)使得財政收入有所增加。此外，分配政策和分配制度也會對財政收入有一定的影響。

財政支出規(guī)模變化趨勢方面的研究，以“瓦格納法則”最為著名，之后，又有皮考克和懷斯曼的梯度漸進(jìn)增長論和馬斯格雷夫與羅斯托則的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。此外，還有從政治制度角度來分析的，如尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型、普維亞尼的財政幻覺假說和選舉權(quán)擴(kuò)大增長論等。以上各種理論對我國財政支出不斷增長都有一定的解釋力，但不能解釋全部原因。

2.財政預(yù)算收支占GDP比重U型變化的解釋

從1978年開始，在財政體制方面進(jìn)行了“讓利—放權(quán)—分權(quán)—非對稱性分權(quán)”的改革路徑。改革開放之前，國民收入分配實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制，根據(jù)當(dāng)時實(shí)踐總結(jié)出的“2、3、4”比例關(guān)系①，財政收入占GDP比重普遍較高。在改革開局之年，傳統(tǒng)的國民收入分配體制仍未改變，1978年財政收入占GDP比重高達(dá)30.78%。為改變高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制模式，我國政府加快了市場化的改革步伐，多次對企業(yè)放權(quán)讓利，在處理國家與企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系時向企業(yè)傾斜。當(dāng)時國有企業(yè)運(yùn)行狀況不佳，微觀效益不理想，政府逐年加大放權(quán)讓利的力度，以激勵企業(yè)行為。這使得財政預(yù)算內(nèi)收入占GDP的比重不可避免地呈直線下降的趨勢。同時，為擴(kuò)大部門財務(wù)自主權(quán)，把一些本應(yīng)納入國家預(yù)算內(nèi)管理的財政收入和支出交給各個部門，實(shí)行自收自支，形成了大量的預(yù)算外管理資金，雖調(diào)動了各部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性，但造成了預(yù)算外資金擠占預(yù)算內(nèi)收入，肢解了財政預(yù)算，也使得財政預(yù)算收入占GDP比下滑。因此，盡管自改革開放以來中國預(yù)算內(nèi)財政收入的絕對規(guī)模雖逐年遞增，但其增行速度顯然不及GDP的增長速度。1994年，中國進(jìn)行了根本性的稅收制度改革，初步建立了較為規(guī)范的財政預(yù)算收入體系，有效地阻止了財政預(yù)算收入占GDP比重持續(xù)下滑的勢頭。1996年財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重開始出現(xiàn)止跌回升的態(tài)勢。稅收作為預(yù)算收入的主體，要解釋財政收入的持續(xù)增長必須從稅收體制和預(yù)算體制兩方面入手：（1）我國當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)是以增值稅為主體，而增值稅與工業(yè)增加值有密切聯(lián)系，由于工業(yè)增長速度高于經(jīng)濟(jì)增長速度，稅收收入也顯著高于GDP的速度增長，從而財政收入也開始快于GDP增速；（2）通過預(yù)算體制進(jìn)行分析。從預(yù)算編制階段來看，在安排稅收收入計劃指標(biāo)時往往低估，從而在一開始就預(yù)留了一定的“超收”空間；從預(yù)算執(zhí)行階段來看，由于1994年稅制設(shè)計時的基本思路是“寬打窄用”，名義稅負(fù)設(shè)置過高，因此隨著近年來稅收實(shí)際征收率的不斷提高，實(shí)際稅負(fù)持續(xù)接近名義稅負(fù)，導(dǎo)致稅收收入的高增長；從預(yù)算審批階段看，現(xiàn)行預(yù)算法對“超收”的規(guī)定比較模糊，“超收”收入的決策與動用基本上在行政體系內(nèi)完成，未納入人大的審批范圍。因此從預(yù)算收支擴(kuò)張來看，預(yù)算內(nèi)收入持續(xù)高增長，產(chǎn)生大量“超收”收入的根本原因是以增值稅為主體的稅收結(jié)構(gòu)和不健全的預(yù)算管理體制。結(jié)合我國財稅體制改革的具體歷程來看，1995年國家逐步實(shí)行“費(fèi)改稅”試點(diǎn)工作和清理整頓各種基金和收費(fèi)項目；1996年又進(jìn)一步強(qiáng)化了對預(yù)算外資金的管理，將一批具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)和基金轉(zhuǎn)化稅收征收，納入預(yù)算內(nèi)管理；1997年政府將13項基金和附加納入預(yù)算內(nèi)管理，減緩了預(yù)算外資金對規(guī)模的增長；1998年以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，特別是分配制度的完善，經(jīng)濟(jì)秩序逐漸好轉(zhuǎn)，同時加強(qiáng)稅收征管，財政收入增速比GDP增速快，造成了財政預(yù)算收入占GDP比重的U型變化。

同樣在經(jīng)濟(jì)體制改革前，由于“低工資、高就業(yè)”等政策，需要對國有企業(yè)和工人進(jìn)行大量財政補(bǔ)貼，財政預(yù)算支出占GDP比重相當(dāng)高，在1978年仍為30.5%。為改變計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包得過多、統(tǒng)得過死的局面，調(diào)整政府職能和分配格局，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，政府減少了對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，財政支出規(guī)模也逐年下降。1984年的十二屆三中全會明確了發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，真正啟動了改革的歷程。1994年，十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題》的決定，進(jìn)行了比較全面的改革，尤其是分稅制改革對財政收支的變化產(chǎn)生了重大影響。1997年的十五次代表大會規(guī)定了以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，是不斷減少對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的過程，同時又是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程，所以在這一階段財政支出占GDP比重持續(xù)下降。在經(jīng)濟(jì)體制走上了市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行軌道之后，隨著改革的逐步到位和GDP的增長，逐年下降的趨勢得到了扭轉(zhuǎn)。一方面，為了構(gòu)建社會主義和諧社會、大力發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)和完善社會保障制度、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，需要大量的財政支出來滿足公共需要；另一方面，政治決策對我國財政支出規(guī)模有決定性作用，不合理的決策機(jī)制擴(kuò)大了財政預(yù)算支出規(guī)模，存在著政府預(yù)算中的“公地悲劇”。因此，財政支出占GDP的比重又逐漸回升。這一過程可以用下圖來表示：

三、結(jié)論

改革開放30來，我國財政預(yù)算規(guī)模經(jīng)歷了比較大的變化。財政收支絕對規(guī)模逐年增長，而占GDP比重則大致呈U變化。我國財政預(yù)算收支規(guī)模的變化深刻地體現(xiàn)出了改革的過程和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的特征。經(jīng)濟(jì)體制的改革直接導(dǎo)致了我國財政收支規(guī)模的變化，同時其他因素對財政預(yù)算收支規(guī)模的變化也有一定的影響，但最重要的還是源于改革實(shí)踐。因此，認(rèn)為改革開放以來中國國家財力就沒有發(fā)生明顯變化是不現(xiàn)實(shí)的；認(rèn)為改革開放以來國家財力的這種變化已經(jīng)出現(xiàn)太大的負(fù)面影響而要加以控制也是不太合理的；認(rèn)為改革開放以來國家財力的變化尚屬正常，國家財力下放和集中都是對改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是個重要推動力量是片面的，應(yīng)該注意到改革開放同時也導(dǎo)致了國家財力的變化。

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