加快我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程的理論與政策論略

摘要：我國(guó)公用事業(yè)投資比重小、欠賬多、發(fā)展滯后，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，呈現(xiàn)出公共服務(wù)供給不足、總體水平不高、地區(qū)和城鄉(xiāng)之間不平衡、公共服務(wù)體系和機(jī)制不健全的特點(diǎn)。我們應(yīng)通過(guò)對(duì)我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的路徑和模式分析，揭示公用事業(yè)領(lǐng)域運(yùn)行中存在的問(wèn)題，探討推進(jìn)我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化和市場(chǎng)化的措施。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；產(chǎn)權(quán)改革；多元化；市場(chǎng)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F06.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）14－0026－03

公用事業(yè)是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的部門(mén)，公用事業(yè)發(fā)展的程度和水平直接關(guān)系到投資環(huán)境優(yōu)良程度、生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公用事業(yè)發(fā)展受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下重視生產(chǎn)建設(shè)性投資，輕視非生產(chǎn)性投資；重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕視社會(huì)事業(yè)建設(shè)；重視實(shí)物產(chǎn)品的供給，輕視社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給等思想和方針政策的影響，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和投資方式上采取國(guó)有獨(dú)資單一形式，政府壟斷公用事業(yè)的投資、產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格由政府制定計(jì)劃價(jià)格，排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和供求關(guān)系，從而導(dǎo)致公用事業(yè)的發(fā)展跟不上時(shí)代的需求，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高不相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)體制改革的要求不相適應(yīng)。

一、加快我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程的緊迫性

公用事業(yè)不同于一般的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，同從一二次產(chǎn)業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域相比，公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有社會(huì)公益性、非盈利性，與社會(huì)公眾的生存條件直接相關(guān)。公共產(chǎn)品容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”現(xiàn)象，公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格確定要比非公共產(chǎn)品復(fù)雜，不但要考慮成本、供求關(guān)系，還要考慮居民收入水平、消費(fèi)水平、承受能力等等。我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)改革一直進(jìn)展不大，這固然有認(rèn)識(shí)上的原因，也有公用事業(yè)牽一發(fā)動(dòng)全身，影響面廣，不宜操作等體制機(jī)制上的原因。放開(kāi)公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的必要性主要表現(xiàn)在：

（一）現(xiàn)有公用事業(yè)的發(fā)展水平不能滿(mǎn)足改革和發(fā)展所提出的新要求

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的思想和要求，我們要按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求協(xié)調(diào)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，貫徹構(gòu)建和諧社會(huì)的思想。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)在公用事業(yè)領(lǐng)域迫切要解決的是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、基本醫(yī)療、義務(wù)教育、清潔飲用水、社區(qū)服務(wù)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重不平衡問(wèn)題。而改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況，縮小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的差距需要成千上萬(wàn)億元投資，單純靠國(guó)家財(cái)政出錢(qián)很難在短期內(nèi)見(jiàn)效，需要廣泛籌集社會(huì)資金，包括引進(jìn)國(guó)外資本，采取開(kāi)放式模式，放開(kāi)公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，特別要重視非公有制經(jīng)濟(jì)投資主體的介入，利用社會(huì)力量解決公共產(chǎn)品和服務(wù)短缺問(wèn)題。

（二）我國(guó)公用事業(yè)改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)安排和組織形式都以國(guó)有企業(yè)的形式存在，具有行政壟斷與自然壟斷合二而一的特點(diǎn)。在壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)條件下，公用企業(yè)勢(shì)必形成壟斷帶來(lái)的低效率和對(duì)策性激勵(lì)扭曲。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直保持較快的速度，改革開(kāi)放所取得的經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大進(jìn)步相比較，我國(guó)公用事業(yè)行業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，主要問(wèn)題是傳統(tǒng)的公共服務(wù)制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的需要。我國(guó)的市場(chǎng)化改革雖然已經(jīng)進(jìn)行了20余年的歷程，但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國(guó)家辦公用事業(yè)、國(guó)家管公用事業(yè)、國(guó)家養(yǎng)公用事業(yè)以及條塊分割、重復(fù)建設(shè)的基本格局和體制框架并沒(méi)有完全被打破，公用事業(yè)單位的管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題仍然比較突出，公共服務(wù)制度改革已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。

（三）科學(xué)技術(shù)水平的提高使產(chǎn)權(quán)的界定與分割成為可能

市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)方式是要覆蓋全社會(huì)的，即包括商品生產(chǎn)領(lǐng)域，也包括服務(wù)領(lǐng)域；既涵蓋競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，也涵蓋公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。要想發(fā)揮公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的作用，必須對(duì)現(xiàn)有公用事業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造，形成多元化的投資主體，打破國(guó)有資本獨(dú)資、政府壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，形成競(jìng)爭(zhēng)格局，對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行制度創(chuàng)新。在社會(huì)分工不夠細(xì)致、科技水平較低的情況下，一些公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)無(wú)法拆分，往往采用一家包攬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全部活動(dòng)。而自然壟斷又排斥了其他投資者的進(jìn)入。隨著科學(xué)技術(shù)水平的提高，社會(huì)分工的發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變化，原來(lái)不可分割、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)行業(yè)也可以進(jìn)行分拆，原來(lái)的公共物品逐漸成為準(zhǔn)公共物品，可以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割，能夠通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)的可分割性避免不付費(fèi)而“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。

（四）公用事業(yè)行業(yè)壟斷影響居民收入分配的公平性

城市基礎(chǔ)設(shè)施、供水、供氣、電力、電信、石油、煙草、銀行等壟斷行業(yè)依據(jù)其壟斷地位制定壟斷價(jià)格，形成壟斷性的高收入是導(dǎo)致行業(yè)之間、居民之間收入差距擴(kuò)大的重要因素。壟斷行業(yè)職工的福利水平、收入水平大大高于非壟斷行業(yè)，這種收入差距的形成既不是由于壟斷行業(yè)的職工付出了更多的勞動(dòng)或者勞動(dòng)生產(chǎn)率數(shù)倍高于非壟斷行業(yè)，也不是因?yàn)閴艛嘈袠I(yè)的勞動(dòng)有多大的復(fù)雜性。真正的原因是憑借其壟斷地位阻礙了競(jìng)爭(zhēng)，限制了其他社會(huì)資本的進(jìn)入，影響了利潤(rùn)的平均化，豐厚的壟斷利潤(rùn)使其不用付出太多的努力就可以保證高收入水平。這種體制因素所導(dǎo)致的居民收入不合理擴(kuò)大是不符合勞動(dòng)價(jià)值論的，因?yàn)檫@種差距是產(chǎn)生于人們的條件不同、地位不同、所處的行業(yè)不同、機(jī)會(huì)不均衡；不是由于稟賦不同、付出的勞動(dòng)和努力程度不同造成的。這種差距的長(zhǎng)期存在會(huì)引起社會(huì)公眾的心理失衡，引發(fā)對(duì)社會(huì)的不滿(mǎn)情緒；這種差距不僅不能激發(fā)人們?nèi)プ晕姨岣吆头瞰I(xiàn)，反而在很大程度上影響人們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而使個(gè)人發(fā)展失去動(dòng)力，不利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的路徑與模式選擇

公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)組織形式對(duì)其經(jīng)營(yíng)模式有決定性作用，有什么樣的所有制形式，就有什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營(yíng)形式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公用事業(yè)采取國(guó)有獨(dú)資所有制形式，相應(yīng)的是國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)模式。隨著改革方針的不斷深入，我國(guó)開(kāi)始對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行探索。

（一）我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革路徑分析

2002年12月，建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》后，2003年1月華能?chē)?guó)際電力股份有限公司以現(xiàn)金23.9億元人民幣，收購(gòu)深圳能源集團(tuán)增資擴(kuò)股10%以后共計(jì)25%的權(quán)益，成為深圳首個(gè)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)重組市場(chǎng)化案例，隨后中國(guó)城市供水、供熱、供氣、污水處理、公共交通等市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化浪潮開(kāi)始涌動(dòng)，并且在緩解市政公用事業(yè)發(fā)展與政府財(cái)政相對(duì)不足的矛盾，改善公用事業(yè)行業(yè)和企業(yè)相對(duì)落后的經(jīng)營(yíng)狀況起到了一定的積極作用。然而，我們?cè)诠檬聵I(yè)改革取得初步成功的同時(shí)，也暴露出許多的問(wèn)題，如公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格依然昂貴，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾需求而形成的矛盾日益突出，用事業(yè)領(lǐng)域的部門(mén)壟斷助長(zhǎng)了尋租行為和腐敗現(xiàn)象等，這些問(wèn)題的出現(xiàn)使部分人開(kāi)始對(duì)公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革開(kāi)始持懷疑態(tài)度。但是我們要看到，這些問(wèn)題的出現(xiàn)不是我們實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化出了問(wèn)題，而是恰恰說(shuō)明我們的產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化推行的力度不夠，在公共事業(yè)領(lǐng)域尚未形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和靈活的競(jìng)爭(zhēng)主體。因此，產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化是我國(guó)公共事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的必然選擇，加快公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程是當(dāng)前提高我國(guó)公用事業(yè)水平的唯一出路。

（二）我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的基本模式分析

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革將引起提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公司組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的變化，這必然使公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式隨之發(fā)生改變，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行一些大膽創(chuàng)新和實(shí)踐，歸結(jié)起來(lái)主要有以下幾種：

1.招標(biāo)承包。這種模式是指由政府通過(guò)簽訂合同，將其投資興建的公共服務(wù)設(shè)施委托給非公共部門(mén)經(jīng)營(yíng)和管理，政府根據(jù)合同約定的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從非公有資本所有者那里獲得直接的公共產(chǎn)品和服務(wù)，然后提供給社會(huì)公眾消費(fèi)。

2.特許經(jīng)營(yíng)。這種模式是指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同將國(guó)家控制的某項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目交給投資者（包括自然人和法人）開(kāi)辦、經(jīng)營(yíng)和管理，在合同規(guī)定的特許期內(nèi)，投資者擁有投資建設(shè)設(shè)施的所有權(quán)（非完整意義上的所有權(quán)），并可以向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此回收項(xiàng)目投融資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào)。特許期限結(jié)束后，投資經(jīng)營(yíng)者將設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門(mén)。政府的職責(zé)是監(jiān)督私人部門(mén)在特許期內(nèi)使用和維護(hù)設(shè)施妥當(dāng)，確保特許期結(jié)束后全部設(shè)施能較為完整地交還于政府。

3.非公有制獨(dú)資模式。這種模式是指非公有制資本所有者負(fù)責(zé)公用事業(yè)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。投資者擁有項(xiàng)目的永久性所有權(quán)，不具備有限追索的特性，因此，投資者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。非公有制獨(dú)資既包括非公有制部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的直接購(gòu)并，也包括非公有制部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的自籌自建。既涵蓋公有產(chǎn)權(quán)的部分剝離，也包括公有產(chǎn)權(quán)完全剝離的情況，根本特征在于項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)最終歸屬于非公有制部門(mén)。

總之，公用事業(yè)及公共產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營(yíng)模式的市場(chǎng)化是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是公用事業(yè)改革的題中應(yīng)有之意。通過(guò)市場(chǎng)化方式可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建多元化投資主體格局，打破壟斷經(jīng)營(yíng)模式，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率，形成由市場(chǎng)供需和政府調(diào)控相結(jié)合的價(jià)格水平，打破由壟斷價(jià)格形成的行業(yè)暴利、高額福利，從而從生產(chǎn)環(huán)節(jié)解決收入分配不公問(wèn)題，防止居民收入差距過(guò)大現(xiàn)象的繼續(xù)漫延。

三、加快我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程的對(duì)策

公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)涉及各種利益關(guān)系和管理規(guī)則的調(diào)整，與社會(huì)公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，要確保公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行，我們必須要轉(zhuǎn)變陳舊的思想觀(guān)念，破除改革中的體制障礙和困難，營(yíng)造完善合理的制度環(huán)境，建立公正嚴(yán)格的監(jiān)管框架，統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、公眾、企業(yè)、職工各方利益，推進(jìn)我國(guó)的市政公用事業(yè)健康、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展，按照“解放思想，公平待遇，優(yōu)化環(huán)境，改進(jìn)服務(wù)，依法規(guī)范，保障權(quán)益，加強(qiáng)引導(dǎo)，提高素質(zhì)”的總體要求，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，在公用事業(yè)領(lǐng)域大力發(fā)展非公有經(jīng)濟(jì)

傳統(tǒng)觀(guān)念認(rèn)為，公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)和非排他特征，只能由政府而不能依靠市場(chǎng)有效供給，尤其是在涉及到“公”與“私”的產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題時(shí)，引發(fā)了人們公用事業(yè)改革的爭(zhēng)議和質(zhì)疑。但面對(duì)著我國(guó)公共服務(wù)供給不足、總體水平不高、地區(qū)和城鄉(xiāng)之間不平衡、公共服務(wù)體系和機(jī)制不健全現(xiàn)狀，我們必須對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化道路進(jìn)行客觀(guān)冷靜地思考，對(duì)在公用事業(yè)領(lǐng)域放開(kāi)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入的做法進(jìn)行理智的判斷。首先，我國(guó)公用事業(yè)高成本、低效率運(yùn)作方式帶來(lái)的結(jié)果是少數(shù)量、低質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，難以滿(mǎn)足公眾的需求。而非公有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入可以緩解我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域供給不足的迫切需求，彌補(bǔ)政府供給和社會(huì)需求之間的缺口，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量；其次，公用事業(yè)國(guó)有獨(dú)資壟斷導(dǎo)致了公用事業(yè)領(lǐng)域服務(wù)意識(shí)差、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)淡薄。而非公有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，有利于提高公共服務(wù)領(lǐng)域的整體效率；最后，非公有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的方向，有利于我國(guó)的公用事業(yè)健康、快速發(fā)展?？v觀(guān)我們對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，從“允許存在”到“必要補(bǔ)充”，再到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分”，進(jìn)而到黨的十六大“必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，這是我國(guó)現(xiàn)代所有制理論不斷完善與發(fā)展的必然趨勢(shì)，公用事業(yè)領(lǐng)域同樣適用。因此，我們不應(yīng)讓市場(chǎng)化的步伐繞開(kāi)公用事業(yè)領(lǐng)域，而應(yīng)放心、放手、放開(kāi)發(fā)展非公有經(jīng)濟(jì)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，建立全新的“公共服務(wù)型”政府

推進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化不是政府職能的退出，而是真正意義的政府職能重構(gòu)，改革過(guò)程中所伴隨的社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，要靠政府在市場(chǎng)環(huán)境下發(fā)揮規(guī)范和監(jiān)管職能，為公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造良好的條件和有力的保障，維護(hù)公用事業(yè)的公共性?xún)?nèi)核，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量。政府對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管包括準(zhǔn)入階段的前置監(jiān)管和實(shí)施階段的后續(xù)監(jiān)管。

對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管，我們要解決的是公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革的局部性與全局性問(wèn)題，把好入口關(guān)。一方面，我們要調(diào)控非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的廣度和深度，找尋公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革和市場(chǎng)化運(yùn)作的方向和次序。具體做法是根據(jù)公用事業(yè)領(lǐng)域各類(lèi)行業(yè)和組織的性質(zhì)、目標(biāo)、功能進(jìn)行細(xì)分定位，判斷其生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的“壟斷性”和“公共性”，從而確定這些行業(yè)和組織適宜放開(kāi)的程度，然后按適宜放開(kāi)的程度對(duì)公共事業(yè)行業(yè)和組織進(jìn)行排序。這樣，我們可以得出哪些行業(yè)應(yīng)該積極鼓勵(lì)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，哪些行業(yè)應(yīng)該謹(jǐn)慎放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，哪些行業(yè)暫時(shí)禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入的結(jié)論。另一方面，我們要調(diào)控非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的方式和效率，找尋非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)的最佳結(jié)合點(diǎn)。具體做法是對(duì)根據(jù)公用事業(yè)行業(yè)的壟斷程度對(duì)其進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性分離”，按照不同行業(yè)的運(yùn)行流程中各環(huán)節(jié)壟斷程度的不同進(jìn)行界定與分離，對(duì)公共事業(yè)行業(yè)中適宜引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置與經(jīng)營(yíng)方式改革，如電力行業(yè)實(shí)行廠(chǎng)網(wǎng)分離，鐵路行業(yè)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離等。

（三）加大公用事業(yè)投入，創(chuàng)新投融資機(jī)制，建立完善的公共財(cái)政體系

為解決公用事業(yè)發(fā)展資金不足問(wèn)題，創(chuàng)新投融資機(jī)制具有重要作用。一方面，由于受過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行模式的影響，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制存在結(jié)構(gòu)性缺陷，直接的體現(xiàn)就是公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，國(guó)家對(duì)各類(lèi)事業(yè)單位的投入與公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出不相對(duì)應(yīng)，仍然按照經(jīng)濟(jì)投資型財(cái)政體制進(jìn)行運(yùn)作，社會(huì)發(fā)展投入占財(cái)政支出的比例沒(méi)有明顯增加，甚至部分行業(yè)有減少的趨勢(shì)，尤其是在公益性投資項(xiàng)目中，衛(wèi)生、體育和社會(huì)福利業(yè)、教育文化等行業(yè)投資所占比例過(guò)??；另一方面，國(guó)內(nèi)外有大量的資金正在找尋投資機(jī)會(huì)，但目前的公共事業(yè)體制在一定程度上限制了這些非公有制資本的進(jìn)入，導(dǎo)致了資金供給與需求不能順利對(duì)接，不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。為此，應(yīng)當(dāng)加快建立公共型財(cái)政體制，構(gòu)建政府履行公共服務(wù)職能的制度基礎(chǔ)。改革投資型財(cái)政體制，加快公共型財(cái)政體制建設(shè)。具體做法是明確政府對(duì)基本公共服務(wù)的責(zé)任，調(diào)整財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，加大對(duì)純公益性公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)推行招標(biāo)承包、特許經(jīng)營(yíng)等多種公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式，吸引非公資本的廣泛進(jìn)入，彌補(bǔ)公共事業(yè)投資政府投入的不足。此外，將直接的資金支持與間接的稅收優(yōu)惠進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，也是建立完善的公共財(cái)政體系的一項(xiàng)重要舉措。

（四）健全法律法規(guī)，規(guī)范制度政策，構(gòu)建完整的公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化法制框架

回顧有關(guān)于公用事業(yè)發(fā)展的法律和政策，仍然存在著責(zé)任不清、權(quán)限不清、相互推諉等弊端，存在著政府行政控制能力強(qiáng)，法制化能力弱的問(wèn)題。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善和修訂有關(guān)法律法規(guī)，建立能夠?qū)w公用事業(yè)所有相關(guān)主體及其利益進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的法律制度，解決不同公用事業(yè)領(lǐng)域所面臨的實(shí)際問(wèn)題，如非營(yíng)利組織的注冊(cè)，非公有制經(jīng)濟(jì)主體的利益協(xié)調(diào)與保障，相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策等。而且還要有選擇地界定優(yōu)先培育和發(fā)展的領(lǐng)域及地區(qū)，采取相應(yīng)的特殊政策。尤其是盡量避免傳統(tǒng)的“先改革后立法”的高成本做法，應(yīng)根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化和市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我們國(guó)家公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的特點(diǎn)，規(guī)范改革的目標(biāo)和程序，明確界定政府、企業(yè)、公眾、職工之間的權(quán)利和責(zé)任，為推進(jìn)公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、市場(chǎng)化進(jìn)程，營(yíng)造良好的法律政策環(huán)境。與此同時(shí)，政府還可以通過(guò)制定一系列的法規(guī)政策，促進(jìn)公用事業(yè)自律機(jī)制和行業(yè)互律機(jī)制的建立，形成一個(gè)完整的法律制度框架。

[責(zé)任編輯杜娟]