我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度之補(bǔ)償方式的完善

生態(tài)補(bǔ)償制度是我國(guó)環(huán)境法律制度和環(huán)境監(jiān)督管理法律制度的簡(jiǎn)稱，也是學(xué)者稱之為環(huán)境保護(hù)的基本法律制度或環(huán)境保護(hù)行政的基本法律制度生態(tài)環(huán)境法的主要制度。

一、建立生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性

中國(guó)的自然環(huán)境差異巨大，人口數(shù)量居世界首位，人均自然資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。自改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致負(fù)荷過大，自然資源供需矛盾突出，生態(tài)環(huán)境面臨十分嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)。而且，生態(tài)環(huán)境惡化與貧困是孿生姊妹，在我國(guó)西部地區(qū)，貧困縣占全國(guó)的比例較大，形成“人口膨脹——生態(tài)環(huán)境惡化——貧困”的惡性循環(huán)。

西部地區(qū)是我國(guó)江河源頭，是水土流失敏感地區(qū)，在中國(guó)的江河上游、風(fēng)沙源頭，其生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接關(guān)系到中下游及全國(guó)廣大區(qū)域，和全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。補(bǔ)償制度的必要性是由環(huán)境資源外部性、生態(tài)建設(shè)特殊性、環(huán)境保護(hù)迫切性決定的。

生物多樣性保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的一大共性和難題是保護(hù)者往往不是受益者，保護(hù)者與受益者不是同一群人；受益者不易逐一確定，很難找到受益支付保護(hù)成本。同時(shí)，生態(tài)建設(shè)回報(bào)率低，回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)貼現(xiàn)率高的地區(qū)對(duì)群眾缺乏吸引力。只有通過補(bǔ)償，調(diào)節(jié)“成本——效益”系，提高回報(bào)率，縮短回報(bào)周期，使生態(tài)建設(shè)近期收益率與其他行業(yè)的平均收益率平衡。

二、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

補(bǔ)償是人類的重要活動(dòng)，存在于一切社會(huì)過程，貫穿于日常生活中，是調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、利益差別過程中的重要轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)。我國(guó)補(bǔ)償制度十分不同，一些社會(huì)過程和領(lǐng)域無補(bǔ)償，無法可依。補(bǔ)償依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、程序等缺乏明確的規(guī)定和可操作的程序，難以有效補(bǔ)償。無補(bǔ)償和補(bǔ)償不全是補(bǔ)償制度的主要特征，也是嚴(yán)重缺陷。

我國(guó)政府目前已開始重視自然資源的生態(tài)補(bǔ)償問題，《水法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作了相應(yīng)的規(guī)定。我國(guó)最有影響的生態(tài)補(bǔ)償政策就是“退耕還林”對(duì)耕地農(nóng)戶的補(bǔ)償。這項(xiàng)工程標(biāo)志著中國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到西部森林于全國(guó)的生態(tài)功能具有的巨大價(jià)值，也標(biāo)志著中國(guó)在跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方面邁出了重要一步。

三、補(bǔ)償方式的完善：

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：在全國(guó)范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)有必要加大對(duì)中、西部重要生態(tài)功能區(qū)域資金和技術(shù)上的支持、下游地區(qū)對(duì)上游生態(tài)保護(hù)地區(qū)必要的補(bǔ)償。這就需要國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段，通過政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大國(guó)家在西部地區(qū)，特別是在重要生態(tài)功能區(qū)的投資力度。省級(jí)應(yīng)加大財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，給重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，進(jìn)行一定的投入，用于自然生態(tài)的保護(hù)，或幫助興辦一些不增加當(dāng)?shù)刈匀毁Y源產(chǎn)業(yè)，來帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、生態(tài)補(bǔ)償金：生態(tài)補(bǔ)償金分為生態(tài)補(bǔ)償稅和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)兩種。生態(tài)補(bǔ)償稅包括資源稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等，作為國(guó)民收入的一部分，來支付國(guó)家資源管理費(fèi)用外，大部分應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的社會(huì)支出。國(guó)家可以通過納稅人的貢獻(xiàn)對(duì)我國(guó)的生態(tài)建設(shè)和保護(hù)提供保障，每個(gè)納稅人既是貢獻(xiàn)者也是獲益者。生態(tài)環(huán)保稅收在國(guó)外已有重大發(fā)展，如美國(guó)已形成了一套相對(duì)完善的生態(tài)稅收制度，但我國(guó)目前還沒有環(huán)保稅種，現(xiàn)行的資源稅從立法及開征的目的看，主要是為了調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收入，而且征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，尚未包括水資源、動(dòng)物資源、海洋資源等領(lǐng)域，另外還存在著單位稅額較低、生態(tài)補(bǔ)償方面的政策效果不足等問題。國(guó)家有必要抓緊建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)保稅，消除部門交叉、重疊收稅現(xiàn)象。征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)在我國(guó)目前也是最主要的生態(tài)補(bǔ)償途徑。

3、建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金：生態(tài)補(bǔ)償基金的籌集應(yīng)該是多渠道的，國(guó)家應(yīng)該把生態(tài)補(bǔ)償基金納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)收支體系，采取財(cái)政預(yù)算直接撥款，提供穩(wěn)定可靠的資金來源;征收的生態(tài)補(bǔ)償金也應(yīng)成為基金的一部分，?？顚Ｓ?，保證資金投向環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域。另外，國(guó)家還應(yīng)從收益和某些國(guó)有公共設(shè)施運(yùn)作的收益中提取部分資金作為生態(tài)補(bǔ)償基金。

4、補(bǔ)貼與征收生態(tài)補(bǔ)償稅：基于相同的理論，存在外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，向經(jīng)濟(jì)主體征稅；存在外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，給經(jīng)濟(jì)主體以補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對(duì)象類主體：為生態(tài)環(huán)境建設(shè)作出貢獻(xiàn)者、生態(tài)環(huán)境問題中的受害者以及減少負(fù)外部性產(chǎn)出的生態(tài)破壞者和環(huán)境污染者。對(duì)于提供生態(tài)環(huán)境建立公共物品的第一類主體，政府支出部分費(fèi)用或采取獎(jiǎng)勵(lì)措施以激勵(lì)他們的積極性;對(duì)于第二類主體進(jìn)行補(bǔ)貼的方式很多，政府可直接用收取費(fèi)補(bǔ)償受污染者，也可通過財(cái)政撥款方式對(duì)環(huán)境問題中的受害者予以補(bǔ)償。

在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償中，貨幣交付主要適用于生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)中投入財(cái)力或減少收入的主體。采取修建公共基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展公共醫(yī)療衛(wèi)生和教育開展職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方式促進(jìn)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償方式的多樣化。

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（作者：系武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法2007級(jí)碩士研究生）