“新機(jī)制”實(shí)施背景下農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)的制度分析

2006年底 ，國務(wù)院對深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革（簡稱“新機(jī)制”）進(jìn)行了全面部署，根據(jù)“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施。”的原則，有效地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從整體上來說推動(dòng)了整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展，以中央和省級政府財(cái)政為主的投入來源與結(jié)構(gòu)保障了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入與穩(wěn)定增長。但在新機(jī)制實(shí)行過程中，農(nóng)村地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)樽陨聿煌闆r仍出現(xiàn)了許多亟待解決的問題，師資隊(duì)伍建設(shè)問題即是其中之一。

一、問題的提出

以C縣教師待遇變化為例，該縣教師工資除基本工資外，還包括津補(bǔ)貼部分。教師津補(bǔ)貼在績效工資未啟動(dòng)之前，一般包括省政府出臺(tái)政策的適當(dāng)補(bǔ)貼、保留工資、誤餐費(fèi)、林區(qū)津貼；市政府出臺(tái)政策的市津貼；縣政府出臺(tái)的水電費(fèi)、液化氣補(bǔ)助、交通費(fèi)、晚班補(bǔ)助，及第13個(gè)月的獎(jiǎng)勵(lì)工資。教師津補(bǔ)貼約占教師收入的31%至48%。

新機(jī)制改革前，教師部分津補(bǔ)貼發(fā)放和部分由單位負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)繳納均從公用經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)收入中開支，金額約占40%。實(shí)行新機(jī)制后，學(xué)校不再向?qū)W生收取雜費(fèi)，因免收雜費(fèi)，而國家補(bǔ)助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)不得挪作它用，造成的直接后果一是社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)難以保障，二是教師部分津補(bǔ)貼發(fā)放無著落，教師津補(bǔ)貼發(fā)放處于“只給政策，不給錢”的困境，目前津補(bǔ)貼發(fā)放由單位自行解決。盡管部分學(xué)校想辦法籌集資金，提高了預(yù)算內(nèi)安排的津補(bǔ)貼和各種社會(huì)保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但不少學(xué)校教職工收入和福利待遇難以達(dá)到改革前的水平，不可避免地影響了教師積極性和隊(duì)伍穩(wěn)定。

二、基于“制度”的分析視角

從一般意義上說，制度[1]就是指人類相互交往的一系列規(guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為。教育政策作為一種制度安排，其實(shí)施的有效性依賴于社會(huì)整個(gè)制度結(jié)構(gòu)，教育的改革不能只停留在一個(gè)具體的政策措施上，應(yīng)形成政策保障體系，為教育改革提供制度基礎(chǔ)和動(dòng)力[2]；教育政策的制度安排應(yīng)立足于促進(jìn)教育公平，推進(jìn)社會(huì)公平，對教育政策進(jìn)行制度分析，最終立足點(diǎn)必然是關(guān)于制度倫理公正的問題[3]。

“新機(jī)制”實(shí)施中出現(xiàn)的一些問題，正恰恰說明，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的成功依賴于其他相關(guān)的制度安排，教育改革公正倫理精神的實(shí)踐依賴于整個(gè)社會(huì)制度的合理安排。

為此，《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)工作的通知》（湘教通〔2007〕249號）一文中就義務(wù)教育階段教職工收入明確規(guī)定，要“高度重視教職工地方津補(bǔ)貼問題。在國家關(guān)于事業(yè)單位和中小學(xué)績效工資分配政策出臺(tái)及實(shí)施到位前，各地要按照‘誰出臺(tái)政策，誰負(fù)責(zé)’的原則，把當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的教職工應(yīng)享受的地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目納入政府財(cái)政預(yù)算，納入財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放范圍，保證教師合理收入。”“確保義務(wù)教育法規(guī)定的‘教師平均工資水平應(yīng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均水平’?！薄奥鋵?shí)中小學(xué)教師各項(xiàng)社會(huì)保障政策。加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金等社會(huì)保障政策上保證中小學(xué)教師與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員一視同仁，不斷改善農(nóng)村中小學(xué)教師的工作和生活條件?！?/p>

三、從制度的視角反思調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育教師政策，提升“新機(jī)制”政策執(zhí)行效果是我們當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題

（一）高度重視，以剛性的財(cái)政政策予以保障，建立農(nóng)村義務(wù)教育弱勢補(bǔ)償制度

農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺是制約當(dāng)前包括農(nóng)村師資在內(nèi)的農(nóng)村教育發(fā)展的根本障礙。落實(shí)新機(jī)制，關(guān)鍵是各地區(qū)要高度重視，統(tǒng)籌合理安排各項(xiàng)資金，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保地方改革配套經(jīng)費(fèi)到位。

從C縣目前教師待遇政策執(zhí)行現(xiàn)狀來看，目前應(yīng)著重采取有效的措施妥善解決農(nóng)村教師的福利待遇，確保教師隊(duì)伍穩(wěn)定。由于教師隊(duì)伍龐大，縣級財(cái)力有限，短期內(nèi)徹底解決教師收入問題困難很大。建議借鑒參考各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡最大努力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，分階段逐步解決，解決急需可以解決的問題。

一是因地制宜制定農(nóng)村教師獎(jiǎng)金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。各市、縣級政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力、當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資津補(bǔ)貼收入水平，制定農(nóng)村教師獎(jiǎng)金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)?？h級人民政府應(yīng)采取有力措施，確保轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行的教師津補(bǔ)貼政策和社會(huì)保障政策落實(shí)到位。

二是將社會(huì)保障繳費(fèi)，如失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等這幾方面的單位繳納部分全部納入財(cái)政預(yù)算。

三是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師的福利待遇適當(dāng)向鄉(xiāng)村教師傾斜，落實(shí)并適當(dāng)提高鄉(xiāng)村學(xué)校特別是邊遠(yuǎn)偏僻鄉(xiāng)村學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性津補(bǔ)貼，穩(wěn)定鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊(duì)伍。建議建立教師農(nóng)村任教津貼制度。中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)受益陽市人民政府委托，承擔(dān)了益陽市制定2006——2020年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的研究工作，撰寫了《益陽市2006——2020年教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)問題研究報(bào)告》，報(bào)告在“提高教師隊(duì)伍水平”這方面對農(nóng)村教師問題進(jìn)行了闡述，其中一個(gè)觀點(diǎn)就是“建立教師農(nóng)村任教津貼制度”。筆者對這一舉措十分認(rèn)同。正如文中所言：在解決農(nóng)村教師問題方面，目前并不缺少綱領(lǐng)，也不缺少工作路子，缺少的是能夠解決問題的實(shí)際行動(dòng)。

（二）以人力資源的統(tǒng)籌為突破口，建立公平高效的教育人事管理體制

從農(nóng)村教育自身而言，建立公平高效的教育人事管理體制，筆者認(rèn)為最為關(guān)鍵的是：建立暢通的教師流通機(jī)制，具體包括教師的進(jìn)入與退出機(jī)制。教師退出渠道的阻塞是阻礙我國農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍整體素質(zhì)提高的瓶頸，不合格的教師無法退出教師隊(duì)伍，合格優(yōu)秀的教師便無法加入到教師隊(duì)伍。但是教師退出機(jī)制涉及面廣、影響大，關(guān)乎教師切身利益，需要教育決策者審時(shí)度勢、因勢力導(dǎo)。2006年，益陽市出臺(tái)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育體制改革的意見》，意見規(guī)定，在當(dāng)前教師超編的情況下，可以采取“先進(jìn)后出”的辦法，按課程教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)配齊各學(xué)科所需的合格專任教師，再通過分流、自然減員等方式逐步實(shí)現(xiàn)在職教職工數(shù)與編制數(shù)的總體動(dòng)態(tài)平衡；分流的中小學(xué)教師要與分流的公務(wù)員一視同仁。

（三）加大督察督辦力度，提高保障水平，建立和完善長效保障機(jī)制

進(jìn)一步完善黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育工作的考核評價(jià)制度，把教育工作納入黨政干部主要領(lǐng)導(dǎo)年度工作和任期屆滿時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格考核的內(nèi)容；進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)制度，對農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行全面督導(dǎo)評估，將其結(jié)果社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督；加強(qiáng)監(jiān)督和檢查力度，對違反農(nóng)村義務(wù)教育新機(jī)制改革有關(guān)政策的責(zé)任單位和人員，依法作出處罰；進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研和審計(jì)工作，對新機(jī)制改革中出現(xiàn)的新情況新問題，及時(shí)進(jìn)行處理。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉復(fù)興.教育改革的制度倫理：教育公平與政府責(zé)任[J].人民教育.2007年第11期.

[2] 黃龍威.統(tǒng)什么如何統(tǒng)—關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思考[J].教育決策參考.2006年第7期.

[3]張燁.教育政策的制度分析:必要、框架及限度[J].復(fù)旦教育論壇.2006年第4卷第6期.

（本文指導(dǎo)老師：時(shí)章明）

（作者單位：中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院）