依法行政與社會(huì)主義法治

一、法治思想的淵源與沿革

（一）西方法治思想的起源與發(fā)展

法治是人類(lèi)最重要的一項(xiàng)歷史成就，其思想源頭可以追溯到古希臘。按照柏拉圖在其《法律篇》中的解釋?zhuān)ㄖ尉褪恰胺姆傻慕y(tǒng)治”。 應(yīng)當(dāng)看到，“守法”乃法治的重要環(huán)節(jié)而非惟一環(huán)節(jié)，而且這一觀念片面強(qiáng)調(diào)守法的狀態(tài)而未考察守法的動(dòng)機(jī)。事實(shí)上，法律的權(quán)威不在于恐嚇而在于其正當(dāng)性，這就要求法律文本須同法律價(jià)值相契合，否則法律文本將徒具法律的形式，而不具備法律的應(yīng)有品行，甚至淪為暴政、專(zhuān)治的工具，只能為世人所唾棄。柏拉圖的學(xué)生亞里士多德發(fā)展了老師的觀點(diǎn)，并明確地指出“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。在其《政治學(xué)》一書(shū)中，他表達(dá)了自身的法治思想：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?在他看來(lái)，實(shí)現(xiàn)法治的兩個(gè)基本條件是良法的存在和對(duì)其普遍地服從，兩者缺一不可，但是，對(duì)于“良法”的評(píng)價(jià)主體和標(biāo)準(zhǔn)以及“服從”狀態(tài)的認(rèn)定并未提及，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

此后，世界各國(guó)的政治家、思想家、法學(xué)家對(duì)“法治”這一命題作了不懈的探索，不斷豐富和更新了法治的內(nèi)涵和認(rèn)識(shí)。特別是西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，啟蒙思想家洛克、盧梭、孟德斯鳩等人以“天賦人權(quán)”思想、“社會(huì)契約論”和“三權(quán)分立”思想等為切入點(diǎn)深入闡發(fā)了法治思想，將其作為對(duì)抗封建統(tǒng)治的有力思想武器，并逐漸形成了現(xiàn)代行政法治的有關(guān)理論。

（二）我國(guó)法治思想的起源

在我國(guó)春秋時(shí)期，法治思想第一次出現(xiàn)在有籍可查的史料中。在后人匯編、整理的《管子·禁藏》中有如下論述：“法者天下之儀也，所以決疑而明是非也，百姓所懸命也。” 意思是說(shuō)，法是衡量一切的尺度，是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，并且事關(guān)百姓的命運(yùn)。此后，商鞅、申不害、韓非等人繼承、發(fā)展了管子的思想，最終形成了以法治為核心思想的法家學(xué)派，并形成了相對(duì)完整的理論體系。該學(xué)派主張“承法而治”“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”，成功地為中央集權(quán)制的秦朝所采納，反映、落實(shí)在政治實(shí)踐之中，對(duì)我國(guó)古代封建社會(huì)的政治與法治思想產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但需要指出的是，法家的法治思想和政治實(shí)踐表明其僅僅是作為一種統(tǒng)治手段與策略而存在的，只具“法治”之形，與現(xiàn)代行政法治之精髓不可同日而語(yǔ)。

（三）新中國(guó)建立后，法治思想發(fā)展的基本脈絡(luò)

幾千年的專(zhuān)制歷史給中國(guó)社會(huì)打下了深刻的人治烙印?！霸趯?zhuān)制國(guó)家，國(guó)王就是法律?！贝_實(shí)，人治社會(huì)個(gè)人恣意、獨(dú)斷妄為、漠視權(quán)利的必然屬性同當(dāng)今憲政時(shí)代的要求格格不入。構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)成為新中國(guó)幾代領(lǐng)導(dǎo)集體的政治夢(mèng)想。1986年，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)要把“處理好法治和人治的關(guān)系，作為政治體制改革的任務(wù)之一”。 1996年，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上，鮮明地提出“實(shí)行依法治國(guó)，保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安”。同年，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議根據(jù)黨中央的建議，把“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”作為一個(gè)基本方針，明確載入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。1997年，黨的十五大在總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)、特別是改革開(kāi)放以來(lái)民主法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的客觀要求，適時(shí)提出“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并以此作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略；1999年，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)憲法修正案，把“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，從而使得這一方略具有了憲政高度。2002年，黨的十六大又將依法治國(guó)作為建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容；以胡錦濤同志為總書(shū)記的黨中央從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)全局出發(fā)，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒世界法治文明成果的基礎(chǔ)上提出了以依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為主要內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念。至此，我國(guó)法治理論體系日趨完善、成熟，國(guó)家推進(jìn)法治建設(shè)的態(tài)度更加堅(jiān)決，舉措也更加詳細(xì)。

二、現(xiàn)代法治之構(gòu)成要件

法治表達(dá)了法律運(yùn)行的理想狀態(tài)，是人類(lèi)社會(huì)始終探索和追求的存在方式。然而“法治”的內(nèi)涵是如此豐富，它是由一系列的理念、原則所構(gòu)成的，人們對(duì)其從來(lái)就沒(méi)有形成一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、完整，并普遍認(rèn)可的定義。學(xué)界對(duì)法治內(nèi)涵之研判、解構(gòu)，多通過(guò)對(duì)其構(gòu)成要件或特征的分析來(lái)展開(kāi)。

“作為人類(lèi)政治文明的重要成果，法治已經(jīng)成為世界上大多數(shù)國(guó)家自愿、自由和自主的選擇?！?但是由于各國(guó)歷史文化背景、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異，法治的發(fā)展進(jìn)程并不平衡，對(duì)于法治的理解也不盡一致。對(duì)于法治的基本構(gòu)成要件，學(xué)者們也各抒己見(jiàn)。默克爾認(rèn)為法治的基本構(gòu)成要件是：“社會(huì)生活的統(tǒng)治形式和統(tǒng)治手段是法律；國(guó)家機(jī)關(guān)不僅僅運(yùn)用法律，而且其本身也為法律所支配；法律是衡量國(guó)家及個(gè)人行為的標(biāo)準(zhǔn)?！?對(duì)此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院法官羅柏茲談到‘第一、必須是代議制的；第二、人民的自由及權(quán)利必須由法律來(lái)保障；第三，政府對(duì)人民權(quán)利的侵犯必須由法律來(lái)界定其范圍?！倍韲?guó)法學(xué)家專(zhuān)門(mén)探求過(guò)法治國(guó)家的構(gòu)成要件，并將其總結(jié)為：人民主權(quán)、法律統(tǒng)治、個(gè)人權(quán)利和自由的現(xiàn)實(shí)保障、發(fā)達(dá)的市民社會(huì)、政治民主制度、憲法的至上性、提升法院地位、法律和國(guó)家政權(quán)體系的合法性等。 我國(guó)學(xué)者則把法治國(guó)家的特征歸納為：“民主完善、保障人權(quán)、法律至上、法制完備、司法公正、制約權(quán)力、依法行政、保障權(quán)利?！?上述表述雖不盡一致，對(duì)諸要素的重要性的排列也不相同，但對(duì)法治精神實(shí)質(zhì)的把握上還是有一定共通之處的。

三、依法行政對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的重要作用

對(duì)于法治社會(huì)的理解和構(gòu)建，并沒(méi)有普適性的標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)的法治理念、法治傳統(tǒng)存在差異，法治的現(xiàn)狀和推進(jìn)過(guò)程也不盡一致，這就必然導(dǎo)致了各國(guó)在建設(shè)法治社會(huì)的過(guò)程中，工作重心和側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同?？梢詳嘌?，法治不是由各項(xiàng)要素?zé)o序堆砌而成的，“不是一個(gè)簡(jiǎn)單的聚合物，而是由眾多元素、環(huán)節(jié)有機(jī)地構(gòu)成的整體?！?一國(guó)法治的狀態(tài)也是各要素動(dòng)態(tài)變化的結(jié)果。各要素之間自然有主次之分，當(dāng)然也不可偏廢，厚此薄彼。但在我國(guó)，學(xué)者們不約而同地對(duì)行政法治給予了高度關(guān)注?！靶姓ㄖ问菍?shí)現(xiàn)法治國(guó)家的核心問(wèn)題?！薄耙婪ㄖ螄?guó)能否取得成效，主要取決與依法行政” 依法行政，是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，依法進(jìn)行有效管理活動(dòng)。依法治國(guó)作為一種治國(guó)方略，其目標(biāo)是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府，把依法行政作為政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，而依法行政的本質(zhì)就是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。行政權(quán)力的作用范圍，運(yùn)作方式等因素決定了對(duì)于行政權(quán)力的約束、控制必將成為構(gòu)建法治社會(huì)的權(quán)重指標(biāo)。

（一）從行政權(quán)力的運(yùn)作特征分析

權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律決定了必須對(duì)其必要控制。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，孟德斯鳩曾作出經(jīng)典論述，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！倍姓?quán)力則更加具有膨脹和異化的傾向。首先，行政權(quán)力的工作內(nèi)容最為豐富，幾乎涉及社會(huì)領(lǐng)域的方方面面。在我國(guó)，約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)及規(guī)章都是靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。特別是基于福利國(guó)家的構(gòu)建和對(duì)于公共利益的日漸重視，行政權(quán)力的擴(kuò)張傾向更加明顯。其次，行政權(quán)力具有強(qiáng)制性的特征。龐雜的管理事項(xiàng)決定了行政活動(dòng)必然追求管理的高效性，從而導(dǎo)致行政權(quán)力具有連續(xù)性、強(qiáng)制性的特征。最后，行政權(quán)力具有單向性的特征。行政權(quán)力在本質(zhì)上是非平等的，是一種超越于個(gè)人之上的公共力量。對(duì)于絕大多數(shù)行政行為，行政機(jī)關(guān)只需通過(guò)其單方面的決策和意思表示即可當(dāng)然地使其發(fā)生法律效力，而無(wú)須同相對(duì)人一方進(jìn)行協(xié)商并取得同意?？傊S著行政管理領(lǐng)域不斷拓展，管理思路和手段的日益積極化，行政權(quán)力的膨脹似乎成為不可避免的趨勢(shì)。行政權(quán)力是一柄雙刃劍，既可以成為維護(hù)公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個(gè)人權(quán)利最嚴(yán)重的方式。如果對(duì)其不加抑制地一味放縱，就會(huì)成為構(gòu)建法治社會(huì)的反作用力。

（二）從我國(guó)行政法治的現(xiàn)狀來(lái)分析

在構(gòu)建社會(huì)主義法治社會(huì)的進(jìn)程中，學(xué)界對(duì)規(guī)制行政權(quán)力，推進(jìn)依法行政給予了高度關(guān)注，一方面，是基于行政權(quán)力濫用和異化的擔(dān)憂(yōu)；另一方面，是出于對(duì)我國(guó)法治現(xiàn)狀的考量而作出的具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的研判。確實(shí)，幾千年漫長(zhǎng)的專(zhuān)治歷史，造成了根深蒂固的“官本位”思想。這種流毒的危害是雙重的。一些行政官員高高在上，恣意行事，漠視公民一方的權(quán)利；而民眾則普遍存在“畏官”心理，很多時(shí)候，即使權(quán)利受到侵害，也不敢輕易主張。長(zhǎng)此以往，公民的權(quán)利被踐踏，法治的精神實(shí)質(zhì)無(wú)法真正得以落實(shí)。

當(dāng)前，依法行政還存在不少差距，主要是：行政管理體制與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還不適應(yīng)，依法行政面臨諸多體制性障礙；制度建設(shè)反映客觀規(guī)律不夠，難以全面、有效解決實(shí)際問(wèn)題；行政決策程序和機(jī)制不夠完善；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人民群眾反映比較強(qiáng)烈；對(duì)行政行為的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)、有效的制止或者糾正，行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害得不到及時(shí)救濟(jì)；一些行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平有待進(jìn)一步提高。這些問(wèn)題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。解決這些問(wèn)題，適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)和依法治國(guó)的進(jìn)程，必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。

而此時(shí)，建立行之有效的行政監(jiān)督機(jī)制可以反向督促和推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，是控制行政權(quán)力不可缺少的必要手段和根本保證?！爱?dāng)人們錯(cuò)誤地以為只要采用民主方式對(duì)權(quán)力的實(shí)施進(jìn)行控制便足以防止這種權(quán)力過(guò)分膨脹的時(shí)候，那種限制政府權(quán)力的努力也就在不知不覺(jué)的過(guò)程中幾乎被徹底否定了。 對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種，但從我國(guó)現(xiàn)有的情況來(lái)看，兩種監(jiān)督形式均不甚理想。近些年來(lái)，我國(guó)行政監(jiān)督制度不斷完善，行政執(zhí)法監(jiān)督力度不斷有所提高。但是，與全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求相比，還存在不少問(wèn)題，主要是：現(xiàn)行監(jiān)督制度沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，內(nèi)部監(jiān)督往往“互相禮讓”，外部監(jiān)督難以形成網(wǎng)絡(luò)，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督步履維艱；監(jiān)督制度啟動(dòng)慢、成本高、效果不夠理想；對(duì)抽象行為、決策行為和不作為行為的監(jiān)督不夠、措施不力；實(shí)踐中廣泛開(kāi)展的行政執(zhí)法責(zé)任制缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任追究沒(méi)有真正落實(shí)。由此看來(lái)，兩種監(jiān)督方式均有進(jìn)一步強(qiáng)化的必要?！靶姓C(jī)關(guān)會(huì)約束自己遵守法律，行政系統(tǒng)內(nèi)部也會(huì)約束行政機(jī)關(guān)遵守法律。然而不能排除行政機(jī)關(guān)可能有不守法的時(shí)候，行政系統(tǒng)內(nèi)部有不能自我約束的時(shí)候” 可以斷言，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督顯然是不夠的，必須尋求一個(gè)強(qiáng)有力的外部監(jiān)督機(jī)制?！胺ㄖ我蠓ㄔ鹤柚拐疄E用權(quán)力”。 考察域外成功的政治實(shí)踐，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)很多法治國(guó)家均通過(guò)設(shè)置強(qiáng)大、獨(dú)立的司法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。行政訴訟給司法權(quán)制約行政權(quán)提供了一個(gè)絕佳的平臺(tái)，以確保依法治國(guó)基本方略得以落實(shí)。然而，在立法者“控制行政權(quán)力”與“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”矛盾心態(tài)下，現(xiàn)行行政訴訟制度并不盡如人意，在原告訴權(quán)、受案范圍等方面的制度建構(gòu)上，并未充分地體現(xiàn)其權(quán)力制約功能。

基于上文論述，行政權(quán)力在諸項(xiàng)國(guó)家權(quán)力中最具動(dòng)態(tài)而強(qiáng)勢(shì)，且具有自我膨脹的傾向，從而侵蝕公民一方的權(quán)利邊際?？刂菩姓?quán)力之所以成為人類(lèi)政治歷史中的永恒話題，在于其實(shí)現(xiàn)的難度。這是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)工程，需要立法、執(zhí)法和監(jiān)督全過(guò)程協(xié)調(diào)一致，齊頭并進(jìn)。然而我國(guó)現(xiàn)有法律體制明顯對(duì)其監(jiān)督乏力。因此，作為法治國(guó)家的權(quán)重指標(biāo)，控制行政權(quán)力、建設(shè)法治政府成為我國(guó)推進(jìn)法治化進(jìn)程的重中之重，是“依法治國(guó)”——這一社會(huì)主義法治理念的核心內(nèi)容能否得以落實(shí)和推行的根本保障。

（ 作者：趙勇 ，系中央司法警官學(xué)院教務(wù)處講師，訴訟法學(xué)碩士；閆爽，系中央司法警官學(xué)院基礎(chǔ)課教學(xué)部講師，英美文學(xué)碩士。）