論我國公辦高校存在的幾個問題

［摘要］當(dāng)前我國公辦高校的發(fā)展存在著若干問題，如不妥善解決，將會影響我國高等教育事業(yè)在國際上的競爭力。這些問題產(chǎn)生的根源是公辦高校的事業(yè)單位性質(zhì)和管理體制。根據(jù)我國的國情，解決問題的方向是擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，增強(qiáng)市場機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］公辦高校；事業(yè)單位；市場機(jī)制

［基金項目］全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度立項重點課題（課題批準(zhǔn)號：EAA080257）

［作者簡介］汪燕敏，安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心助理研究員，勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：教育社會學(xué)、勞動統(tǒng)計學(xué)，安徽蚌埠，233041

［中圖分類號］ G47［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）09-0172-0003

一、前言

截至2008年，我國普通高等學(xué)校共1908所，其中國家承認(rèn)學(xué)歷民辦高校297所。2007年普通高等教育本?？乒舱猩?65.92萬人，在校生1884.90萬人。民辦高校招生29.28萬人，在校生163.07萬人①?？梢?，不管是招生數(shù)量、畢業(yè)人數(shù)，公辦學(xué)校都占絕對優(yōu)勢，這就決定了公辦高校的發(fā)展?fàn)顩r決定了我國高等教育的發(fā)展水平。而我國公辦高校的發(fā)展過程中存在著幾個嚴(yán)重問題，已經(jīng)大大地制約了我國高等教育的發(fā)展。若不妥善解決，將會影響到我國高等教育事業(yè)的國際競爭力。

二、我國公辦高校存在的幾個問題

（一）行政化傾向嚴(yán)重

所謂高校行政化，是指高校的辦學(xué)理念、職能配置、組織建構(gòu)、運轉(zhuǎn)機(jī)制、決策管理等方面呈現(xiàn)與行政機(jī)構(gòu)相似的特征。行政化是我國公辦高校辦學(xué)的鮮明特點，也是公辦高校辦學(xué)瓶頸所在，它已嚴(yán)重影響到我國高等教育的健康發(fā)展，祛除高校辦學(xué)行政化勢在必行。

我國公辦高校辦學(xué)行政化，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.層次分明的行政等級。公辦高校成為一個國家龐大的教育行政系統(tǒng)下的分支部門，并被教育主管部門劃分為若干行政等級:副部級、廳級和副廳級。與此對應(yīng)，高校黨委書記、校長分別享受與學(xué)校級別同等或類似的職級與職務(wù)待遇。

2.“官本位”思想嚴(yán)重。在高校這個看似神圣的學(xué)術(shù)殿堂里，“官本位”思想有很大的生存空間。學(xué)而優(yōu)則仕、教(學(xué))而優(yōu)則仕、研(究)而優(yōu)則仕的思想還被不少學(xué)生、教師作為人生指南和奮斗目標(biāo)。高學(xué)位、出色的教學(xué)和科研成績成為進(jìn)入仕途的敲門磚。

3.組織上的黨政同構(gòu)。公辦高校擔(dān)負(fù)著眾多黨政職能與社會職能，建立了復(fù)雜的組織機(jī)構(gòu)，擁有龐大的黨政群隊伍，運轉(zhuǎn)機(jī)制同國家黨政機(jī)構(gòu)有很多類似之處。

4.管理決策缺乏科學(xué)、民主。濃厚的權(quán)力觀念和黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，使得在核心問題的決策上，往往是領(lǐng)導(dǎo)意志決定一切。多數(shù)情況下，主要領(lǐng)導(dǎo)的價值取向、個人偏好都可以通過正常渠道上升為學(xué)校意志，即使不成熟乃至錯誤的決策，也有可能得以實施并帶來嚴(yán)重后果。這是我國高等教育與世界先進(jìn)水平形成差距的主要原因。

（二）教學(xué)質(zhì)量得不到應(yīng)有的重視

我國現(xiàn)行高校辦學(xué)體制存在著種種不利于教學(xué)質(zhì)量提高的因素。比如，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)花很大精力去籌措人力、財力、物力等教育資源，而對校內(nèi)教學(xué)管理及教學(xué)資源的優(yōu)化配置關(guān)注較少；有的院系把大量時間、優(yōu)質(zhì)資源投入成人教育用于創(chuàng)收，犧牲主業(yè)去抓副業(yè)；有的教師專心于校外兼職或經(jīng)營活動；有的教師專注于科研項目，而對本科生的教學(xué)工作投入不足，教學(xué)成了應(yīng)付差事，甚至出現(xiàn)教學(xué)上的“偷工減料”，不備課、隨意調(diào)換課程、遲到早退、縮減課時或找人代課等教學(xué)事故時有發(fā)生，“教授不授、講師不講、講課內(nèi)容陳舊”的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)依然存在；有些學(xué)校的收入分配方案和崗位津貼向行政干部傾斜，學(xué)校中層干部的收入往往高于在教學(xué)科研崗位上辛勤工作的教授，這對教師專心教學(xué)的積極性造成消極影響，出現(xiàn)了教授棄教從政的現(xiàn)象。特別是面對嚴(yán)酷的就業(yè)競爭環(huán)境，相當(dāng)一部分學(xué)生忙于獲得各種證書，尤其是英語四、六級考試合格證和專業(yè)技能證書，而對專業(yè)課程敷衍了事。教學(xué)活動本來是師生互動、教學(xué)相長的過程，具有自主能力的高校學(xué)生不投入，這多少會影響教師的教學(xué)投入。管理者、教師及學(xué)生對教學(xué)質(zhì)量的漠視，必然嚴(yán)重阻礙高等教育質(zhì)量的提高。

（三）教師聘用合同管理不規(guī)范

隨著教師職務(wù)聘任制在高校的相繼推行，高校對教師的管理由身份管理逐步轉(zhuǎn)向崗位管理。但是，在傳統(tǒng)的行政體制仍然占主導(dǎo)地位和教師主體地位還未真正落實的情況下，教師的正常流動受到阻撓，教師依法享有的流動權(quán)仍然難以實現(xiàn)，教師的單位所有制人身依附依然相當(dāng)嚴(yán)重。在教師流出和學(xué)校反流出的權(quán)利與權(quán)力博弈中，不少教師被阻滯下來，也有不少教師以權(quán)利被嚴(yán)重侵害作為代價出走，這突出表現(xiàn)在檔案被扣、人事關(guān)系被拒絕轉(zhuǎn)出、支付高額違約金和賠償金、住房被收回等?；蛘呷绻蚱揠p方在同一所學(xué)校工作，一方出走，另一方則被停止工作。

另外，在高校教師聘用合同中，特別是在新引進(jìn)人才的服務(wù)期合同中，雙方都不同程度地存在著不誠信的問題。為了吸引人才，大部分高校都以優(yōu)厚待遇不遺余力地招攬人才，有的高校甚至不切實際地過分夸大其辦學(xué)條件，承諾提供寬敞的住房、高額的薪水、可觀的安家費、科研啟動費，等等，令人心動，但真正落實起來卻困難重重。而對教師來說，有的人面對“身價看漲”的歷史機(jī)遇，像明星走穴一樣，人才走穴也開始盛行起來。有的人抓住高校求賢若渴的心理以及不同高校人事管理制度的不協(xié)調(diào)，像走馬燈一樣在不同地區(qū)的高校之間自由變換，其行為毫無誠信可言。

（四）債務(wù)纏身

《2006年中國社會形勢分析與預(yù)測》社會藍(lán)皮書稱，2005年以前我國高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億元之間。從總體上看，高校憑借自身力量基本不可能在規(guī)定期限內(nèi)償還本金。目前部分高校已存在嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險，有可能引發(fā)社會風(fēng)險。

在中央化解高校債務(wù)辦法遲遲不出臺的情況下，部分省份開始試解高校債局。

2005年，江蘇省屬高校的土地置換工作已經(jīng)啟動。到2005年底，已有13所高校置換了1821.88畝土地，置換金額24.7億元。

浙江省高校償貸工作也在悄悄進(jìn)行，省財政拿出40億元為高校貸款貼息。浙江大學(xué)以24.6億元高價賣掉了靠近西湖的湖濱校區(qū)地塊。

此外，河南、山東兩省的高校，也已經(jīng)開始了土地置換和政府撥款雙管齊下的還貸行動。

事實上，高?！百u地”是沒有法律依據(jù)的。首先，按照《中華人民共和國土地管理法》，高校用地大多為國有劃撥的教育用地，若要轉(zhuǎn)讓或改變用途，必須依法報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。即便是某些高校因歷史原因而形成的空余土地或低效利用土地，按照法律規(guī)定，要開發(fā)利用這類土地，也必須符合所在地土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的要求。規(guī)劃確定可以改變用途用于經(jīng)營性開發(fā)的土地，也應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律法規(guī)，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式處置。絕不是高校自己想賣就能賣的。其次，高校土地從性質(zhì)上屬于全民所有，任何單位或部門因處置它而獲益，這種收益當(dāng)然要全民享有而不能私自處置。即使不是高校出面而由政府出面賣地，收益也應(yīng)歸國庫所有，而不能直接用于清償高校債務(wù)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》及財政部等三部門關(guān)于《國有土地使用權(quán)收支管理辦法》等文件精神，土地出讓收入絕不允許單位擅自處置。

三、我國公辦高校產(chǎn)生問題的原因

（一）高校的事業(yè)單位性質(zhì)

根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定，公辦高校實行的是事業(yè)單位制。與一般事業(yè)單位相比，公辦高校是全額撥款事業(yè)單位，主管部門是政府的教育部門。在人事機(jī)構(gòu)上，公辦高校參照政府機(jī)構(gòu)設(shè)置了黨政兩套班子，因此公辦高校具有天然的比照政府機(jī)構(gòu)的傾向，如高校教師的待遇就是參照公務(wù)員的。《教師法》第二十五條規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！?/p>

公辦高校的事業(yè)單位性質(zhì)是其巨額債務(wù)形成的根源。公辦高校承擔(dān)了政府下達(dá)的政治和社會任務(wù)。前幾年，為了緩解我國的就業(yè)困難問題，全國高?！笆苊睌U(kuò)招。要擴(kuò)招，就必須融資，在融資渠道有限的情況下，只能依靠銀行貸款。而高校舉債本質(zhì)上與國企舉債一樣，背后都是政府信用，存在道德風(fēng)險問題。公辦高校貸款本應(yīng)接受國家有關(guān)部門的監(jiān)管。但目前實施的《中華人民共和國高等教育法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對高校貸款形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬沒有明確的規(guī)定，高校的貸款行為沒有納入監(jiān)管的范圍，沒有制定債務(wù)危機(jī)的預(yù)警系統(tǒng)以及對債務(wù)危機(jī)的后果責(zé)任由誰承擔(dān)、負(fù)什么責(zé)任也沒有作出規(guī)定。由于產(chǎn)權(quán)界線模糊不清，承擔(dān)責(zé)任的主體不明，各高校充分行使貸款的的權(quán)利，甚至互相有一種攀比心理：“反正學(xué)校是國家的，銀行的錢不貸白不貸，萬一還不起貸款，國家不會見死不救的，還有國家托底呢?！被谶@樣的心理，貸款自然是多多益善。

（二）市場機(jī)制缺失

我國高等教育大眾化進(jìn)程的啟動和推進(jìn)都是一種人為過程，缺乏市場機(jī)制的驅(qū)動和主導(dǎo)。而國外高等教育的大眾化是高等教育對社會需要的一種主動的自然性適應(yīng)，表現(xiàn)為高等教育的質(zhì)與量基本同步變化后所出現(xiàn)的質(zhì)與量的一種適應(yīng)。更為重要的是，這種適應(yīng)是通過市場機(jī)制實現(xiàn)的一種同步和諧適應(yīng)。

在開啟高等教育大眾化進(jìn)程之后，行政力量仍主宰著高等教育和高等學(xué)校。這主要表現(xiàn)為政府控制著高等教育資源分配權(quán)和高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，用一元化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行高等教育質(zhì)量評估（如本科教學(xué)水平評估），還沒有建立起高等教育質(zhì)量評價和約束的市場機(jī)制。

教學(xué)質(zhì)量是高校生存發(fā)展的生命線。人為地從外部來規(guī)定高校的類型和層次，不利于高校建立發(fā)展自我約束意識和機(jī)制，容易形成不安其位的現(xiàn)象，容易滋長高校對社會、市場需要的冷漠意識，淡化高校的教學(xué)質(zhì)量意識。

市場機(jī)制的缺失也是高校勞動力市場不規(guī)范的根源。我國高校現(xiàn)行的聘用制度還不是真正意義上的聘用制，根據(jù)工作任務(wù)變化的動態(tài)崗位設(shè)置的機(jī)制還未建立，競爭上崗的機(jī)制也還未形成；職工長期形成的“單位人”的終身制觀念還未改變。而外部環(huán)境中國家配套改革政策相對滯后，如研究多年的醫(yī)療、失業(yè)保險制度改革、全員聘用制度改革、職員制度改革等多項重要政策一直不能出臺；社會大環(huán)境也未形成良性的人才流動自我調(diào)節(jié)機(jī)制。

綜上所述，由于我國整個政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，相應(yīng)地，高校的管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，才產(chǎn)生出諸多問題。

四、解決我國公辦高校發(fā)展問題的建議

（一）擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)

目前有公辦高校改制的說法，但本文認(rèn)為改制不具可行性。公辦高校涉及到執(zhí)政黨在意識形態(tài)的話語權(quán)問題，公辦高校如果民營化，政府在人事、意識形態(tài)方面的控制力勢必大大下降，這是執(zhí)政黨決不希望出現(xiàn)的局面。其二，公立高校與國有企業(yè)不同。國有企業(yè)無法回避市場競爭，加入WTO后尤其如此。相比之下，公立高校基本上處于壟斷地位，1999年擴(kuò)招以來進(jìn)入了一段空前絕后的美好時光，學(xué)生紛至沓來、財源滾滾。公立高校非但沒有給政府帶來經(jīng)費上的壓力，反而在拉動消費等方面貢獻(xiàn)不小，政府并沒有切實的財政壓力。因此，無論是從意識形態(tài)需要還是從財政壓力方面看，當(dāng)前乃至可預(yù)見的未來，政府都沒有足夠壓力推行公立高校民營化轉(zhuǎn)制。切實的途徑是擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，提高高校自我生存的能力。

從根本上講，高校的辦學(xué)自主權(quán)問題涉及到的不是一個產(chǎn)權(quán)問題，而是一個組織治理問題。公辦高校的事業(yè)單位性質(zhì)并不必然帶來如上所說的問題，但其對行政主管部門的高度依賴性使其充滿計劃經(jīng)濟(jì)色彩，承擔(dān)了太多政治和社會義務(wù)。因此，如果政府不想長期為高校債務(wù)買單，就必須將高校的政治社會職能剝離，讓高校成為純粹的教育場所。如果政府給公辦高校附加各種社會職能，就應(yīng)該為高校提供更大的支持。當(dāng)務(wù)之急是要化解公辦高校的債務(wù)危機(jī)。高校壞賬完全應(yīng)該與國有銀行的一樣，由政府解決。建議可以發(fā)行國債來解決高校貸款。在操作上，可以新老分開，對過去的歷史包袱，由中央財政、地方財政、相關(guān)部委一起分?jǐn)?；今后產(chǎn)生的新問題，則由公辦高校自己承擔(dān)。

（二）建立高校的市場主體地位

要在重視政府的行政調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，下決心建立教學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量的市場約束和保障機(jī)制，通過市場機(jī)制來增強(qiáng)高校的自我約束意識和質(zhì)量是高校生存發(fā)展的生命線的強(qiáng)烈意識，使高等學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量處于社會和市場的監(jiān)督和調(diào)節(jié)之中。筆者以為，建立以市場機(jī)制為核心的教育教學(xué)質(zhì)量保障機(jī)制是提高教育質(zhì)量的根本。其實，市場競爭是最好的一種質(zhì)量約束機(jī)制，是高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基本來源。學(xué)校生源是否充足，生源質(zhì)量是否高，科研項目與科研經(jīng)費的多少，學(xué)校的社會聲譽(yù)與地位，學(xué)校是否能生存下去，是由學(xué)校在市場競爭中確立的，而不是由行政力量確定的。建立以市場機(jī)制為核心的教育教學(xué)質(zhì)量保障機(jī)制，可以避免高等學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展的趨同化，可以讓高校對多樣化的市場需要作出最快的適應(yīng)和最迅速的反應(yīng)。

另一方面，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國制定了“依法治國”的宏偉目標(biāo)，高等院校也應(yīng)實行“依法治?！?。特別是為了適應(yīng)高校教學(xué)、科研、社會服務(wù)全面發(fā)展的需要，應(yīng)加強(qiáng)對高校勞資管理法規(guī)的學(xué)習(xí)，按照市場規(guī)則配置資源，割裂行政和民事關(guān)系紐帶，防止出現(xiàn)學(xué)校和教工形成“父與子”的關(guān)系，真正建立一種相互信任和互惠的關(guān)系，防止糾紛發(fā)生，確保各方利益。

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