淺析廣西縣域財政困難的原因及對策

［摘要］縣域財政是國家財政的重要組成部分?？h級財政不僅承擔本級行政事業(yè)的供給，而且更主要地還擔負著扶持地區(qū)經(jīng)濟、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及社會事業(yè)的發(fā)展，維護社會穩(wěn)定的必需支出的重任。廣西作為貧困地區(qū)，如何擺脫縣域財政困境是廣西所面臨的一項緊迫而艱巨的任務。

［關鍵詞］縣域財政；轉移支付；政府職能；財權

［作者簡介］蘇明華，廣西師范大學經(jīng)濟管理學院區(qū)域經(jīng)濟學專業(yè)碩士研究生，廣西桂林，541004

［中圖分類號］ F810.7［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）09-0124-0004

2007年，廣西經(jīng)濟發(fā)展保持了經(jīng)濟社會發(fā)展的良好勢頭，全年生產(chǎn)總值（GDP）達到5885.88億元，同比增長14.9%；財政收入703.86億元，新增財政收入超過100億元，比上年增長23.7%。但與東部發(fā)達省份相比，廣西的經(jīng)濟發(fā)展和財政收入仍然比較落后。財政困難，特別是縣域財政困難問題比較突出，過半的縣級財政存在赤字問題。因此，廣西要想能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟騰飛，切實采取有效措施，解決財政困難已成為當務之急。

一、廣西縣域財政困難的原因探析

從2000年開始，廣西采取微調(diào)自治區(qū)以下財政體制、加大對困難縣鄉(xiāng)的轉移支付、專項支出縣域公共基礎設施建設以及配合農(nóng)村稅費改革、改進支農(nóng)資金管理等措施，取得了一定的成效。2005年，又采取了包括完善省以下財政體制改革、貫徹實施“三獎一補”辦法、完善轉移支付制度、繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革等。這些都有利于擺脫廣西縣域財政困境，但仍難以從根本上解決廣西縣域財政困難。要從根本上使廣西走出縣域財政困境，首先必須弄清廣西縣域財政困難的原因。

（一）五級政府框架及地方政府的激勵機制與財政體制的矛盾

縣域財政困難的直接原因是縣級政府職能與財權的失衡。從政府職能方面來看，由于沒有一個穩(wěn)定的、制度化的多層次政府間的職能劃分規(guī)則，縣級政府的財政支出責任不斷增加，縣、鄉(xiāng)兩級政府既要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，又要履行相當?shù)氖聶?，而這些事權大多呈剛性，所需支出基數(shù)大、增長也快，無法壓縮。

長期以來，我國各級政府衡量政績的標準是GDP，而不是教育、基本醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等公共服務的提供。在該政績觀指導下，促進經(jīng)濟增長，尤其是GDP的增加，成為基層政府的中心任務。市級政府為了實現(xiàn)招商引資，必然要加大對公共基礎設施的建設。大規(guī)模的道路、三通一平項目所需的大量資金主要依靠稅收及預算外資金，必然要集中縣鄉(xiāng)政府的財力來保障資金的供應，加劇了縣域財政的困難。另一方面，為了招商引資，有些地方還采取稅收優(yōu)惠或變相的稅收優(yōu)惠政策（如財政返還），這又影響了地方的財政收入。

目前廣西有60多個縣依靠自身財力無法在短期內(nèi)解決欠發(fā)工資和保障縣鄉(xiāng)政權正常運轉問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅教育“兩基”達標一項，廣西縣鄉(xiāng)的負載就高達29億元。

（二）財力上移，縣域事權膨脹

一方面，分稅制實施后，縣級政府通過培植財源增加的財政收入，上級政府劃走的比例偏大，地方留下的比例偏小。例如，除上級補助收入，我國某縣地方財政收入1994年至2004年10年期間增長14.86倍；而同期，上劃中央及省級財政收入則增長31.41倍。財力上移的直接后果是中央和省、市級在全部財力中所占比重上升，而縣鄉(xiāng)財政困難卻凸現(xiàn)出來。

另一方面，縣域財政出現(xiàn)“事權重心下移、財權重心上移”這種財權與事權不相匹配的狀況?？h、鄉(xiāng)兩級政府既要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，又要履行相當?shù)氖聶?，而這些事權大多呈剛性，所需支出基數(shù)大，增長也快，無法壓縮。

1994年分稅制改革之后，全國財政收入中央所占的比重基本上保持在50%左右，中央拿走的太多。對于財政收入不多的廣西而言，地方財政能剩下的就更少，區(qū)級財政難以給縣域財政足夠的補助。如表1所示：

（三）“條條與塊塊”的體制沖突

我國作為轉軌國家，政府與市場的關系并沒有理順，因此“條條與塊塊”的矛盾尤為突出。許多政府部門和公共服務機構采用的是縱向垂直管理模式，如地稅、工商、技術監(jiān)督和國土資源管理等。由于這些部門不隸屬于基層政府，而且垂直管理往往收入上劃，這不僅影響了地方財政收入，還造成了政府機構內(nèi)部的財力分配不均。

經(jīng)營性或準經(jīng)營性的國有事業(yè)單位，以及政企合一的國有企業(yè)實行的是行業(yè)管理或垂直管理，使地方轄區(qū)的優(yōu)質(zhì)財源被分割。如鐵路系統(tǒng)、全國性金融機構的營業(yè)稅由中央政府征收；各省交通基礎設施的資金及建成后道路的收費收入大多在交通系統(tǒng)內(nèi)部運行，而縣轄區(qū)內(nèi)的支線建設需要縣級財政出資。由于縣級財政困難，有的甚至無力承擔養(yǎng)護費用。

（四）財政管理中的監(jiān)督制度不健全

縣級財政困難的一個不可忽視的原因是財政運行效率低，機構臃腫、冗員過多且資金浪費嚴重。造成這一現(xiàn)象的根源在于財政監(jiān)督制度不完善。縣級人大在預算編制、審議、監(jiān)督等方面沒有發(fā)揮應有的作用，無法形成對政府及財政運行的有效制約。在某種程度上就是因為居民及其代表無法有效參與和監(jiān)督公共產(chǎn)品和服務的供給過程，才造成了長期以來財政體制“一統(tǒng)就死，一放就亂”的局面。

（五）農(nóng)業(yè)稅費改革擠壓縣域財政空間

為從根本上減輕農(nóng)民負擔，我國自2004年起進行一系列農(nóng)業(yè)稅費改革，包括全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，這些舉措對增加農(nóng)民收入、緩解“三農(nóng)”問題起到積極的作用卻減少了縣級財政收入。對于廣西大部分縣而言，農(nóng)業(yè)稅收入占財政收入相當大的比重，有的縣農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一直是縣財政收入中的當家稅，占地方財政收入的1/4左右，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%左右。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財政收入銳減，使絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)收入為主要經(jīng)濟支撐的縣鄉(xiāng)陷入困難。

二、解決縣域財政困難的對策

縣域財政經(jīng)濟是國家財政經(jīng)濟的重要組成部分?？h域財政不僅承擔本級行政事業(yè)的供給，而且更主要地還擔負著扶持地區(qū)經(jīng)濟、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及社會事業(yè)的發(fā)展，維護社會穩(wěn)定的必需支出的重任。破解廣西縣域財政困局，筆者提出的建議如下：

（一）完善區(qū)以下財政體制，充分調(diào)動各級政府理財解困的積極性

由于廣西市管縣的行政區(qū)劃到2003年才基本完成，大部分地級市規(guī)模小（只管幾個縣，而且地級市所在地只有幾萬人口），經(jīng)濟實力弱，一年的財政收入不到10億元。如果市不管縣，市級政府發(fā)展經(jīng)濟的作用空間將會受到極大的限制。實際上，在廣西市管縣有不少的市管得不錯，如南寧、柳州和桂林三個市財政收入占廣西財政收入的近50%，這三個市下轄20多個縣。南寧市2004年、2005年安排給下轄縣的財力補助5億多元，柳州、桂林兩市對縣也有較多的支持。

因此，廣西在完善區(qū)下財政體制改革時，不應該采用“省直管縣”模式，而是應該在中央確定對廣西分稅制財政體制的框架內(nèi)，打破按照企業(yè)隸屬關系劃分收入的做法，把區(qū)級財力補助直接劃到縣級，同時賦予市級政府對縣級政府資金調(diào)度管理的權限，充分發(fā)揮自治區(qū)、市、縣（市）三級政府理財?shù)姆e極性。對那些緩解縣域財政困難貢獻較大的市，自治區(qū)給予獎勵，鼓勵市級政府將財力往下傾斜；對那些經(jīng)常攔截自治區(qū)給縣域財力補助的，或在縣域財力還沒有達到一定程度的情況下仍然集中縣鄉(xiāng)財力的市級政府進行懲罰，強制下?lián)芤欢ǖ难a助給市轄縣，并列入地方官員政績考核。

（二）調(diào)整地方政府職能，積極推進基層政府事業(yè)單位改革

事業(yè)單位改革對于調(diào)整地方政府財政收支結構，減輕財政負擔和履行公共服務職能具有重要的意義。

對于那些肩負教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務職能的公共部門，應該完善管理體制和職能，對于其一些可以通過第三方（營利性）機構完成的執(zhí)行職能可以考慮交由第三方來執(zhí)行，以提高執(zhí)行成本和執(zhí)行效率。對于那些擁有或變相擁有政府權力的事業(yè)單位，通過加強收支兩條線的管理，杜絕這些事業(yè)單位將行政性收費變?yōu)闉楸静块T牟取的不正當利益。對于那些在市場經(jīng)濟條件下屬于營利性機構的事業(yè)單位，通過改革成為營利性企業(yè)，從而減少財政供養(yǎng)。對于那些負責行業(yè)管理的事業(yè)單位，可以嘗試走行業(yè)協(xié)會的發(fā)展道路。這樣既理順了政府職能，又減少了財政供養(yǎng)，還增加了行政事業(yè)性收入從而增加了財政收入。

（三）積極探索破解縣域財政債務的途徑與方法

地方政府債務是由財權與政府職能不均衡造成的。縣鄉(xiāng)的債務困境不僅嚴重制約了縣級政府提供公共產(chǎn)品和服務的能力，影響了政府的信譽，而且擔保形成的或有負債還會增加金融風險。從總體上而言，地方政府依靠各種正規(guī)手段融資負債對于發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和維護社會穩(wěn)定起到了一定的作用，雖屬非法違規(guī)，但在缺乏必要的融資手段的情況下，也屬不得已而為之的，所以沒有必要追究以往的責任。關鍵是如何解決現(xiàn)有債務和杜絕新的債務發(fā)生。要緩解廣西縣域財政困難，廣西縣鄉(xiāng)的債務問題就不容忽視；但由于自治區(qū)財力有限，不可能大包大攬來解決，可以試行如下路徑：

首先，摸清各個縣鄉(xiāng)債務的實際情況，分清各級政府的責任。要對縣鄉(xiāng)債務全面清理，對債務歸屬進行界定，對應各級政府的事權和財權，該由哪一級政府承擔的債務就由哪一級政府承擔，一級監(jiān)督一級，分批分期逐步消化。對于一些比較明顯屬于公共產(chǎn)品購置造成的債務，當前又有資金解決的，如農(nóng)村義務教育工程欠款，可以先還債后新置。當然這些款項一部分可由上級政府幫助，但其他要由自己解決。通過建立這樣的解困機制，逐步幫助縣鄉(xiāng)化解債務。

其次，要防止不正常債務的疊加。要從機制和制度上，像嚴格控制人口增長一樣嚴格控制債務的不正常疊加；否則，新的財力支持可能會被債務疊加所抵消。

最后，還要樹立還債也是政績的觀念，鼓勵縣級政府官員主動承擔其還債的任務；并轉變政府職能，在完善轉移支付制度的基礎上努力爭取實現(xiàn)縣級政府經(jīng)常性預算的平衡，確保不再產(chǎn)生用于彌補經(jīng)常性開支缺口的債務。

（四）完善轉移支付體制

轉移支付制度是解決縣域財政困難最直接、最有效的手段。目前中央對地方的轉移支付主要是通過“稅收返還”的形式實現(xiàn)的。

在現(xiàn)有的轉移支付體系中，由于廣西的許多縣稅收本來就少，自然返還也就少。對于中央而言，可以通過地區(qū)經(jīng)濟不平衡的具體情況，按照“低收入地方多補貼，高收入的地方不補貼或少補貼”的原則，重新設置新的轉移支付標準。

另外，改變原來的“按照各市縣(區(qū))的實有財政供養(yǎng)人數(shù)和實有標準支出來測算轉移支付多少”的一次性對各市縣區(qū)進行轉移支付的形式。通過規(guī)范收支評估，分項目測算全區(qū)標準化支出需要，估算各地的標準化支出，以決定一般性轉移支付額。保證條件相近的地區(qū)享受到基本相同的一般性轉移支付，實現(xiàn)一般性轉移支付分配上公平、公正、合理。同時也可以有效地防止一些地方因收入努力程度不足或財政供養(yǎng)人員失控造成財政困難依賴一般性轉移支付解決等問題。

（五）完善地方稅體制，賦予地方適當限度的稅收立法權

深化縣域財政改革，重新考慮中央和地方間的稅權配置問題。

首先，中央應賦予地方適度的稅收立法權。除中央稅、共享稅及一些涉及到全國市場統(tǒng)一和企業(yè)平等競爭的一些重要地方稅種由中央統(tǒng)一立法外，允許地方政府根據(jù)各地稅源狀況擁有開設一些地方性稅種的權力，擴大稅收規(guī)模。中央政府可以通過保留審批和否決權對地方政府形成制約。

其次，在稅權設置上應充分考慮各地區(qū)間的差異，地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅和印花稅等地方稅種可繼續(xù)由中央控制；對資源稅、土地使用稅等對國民經(jīng)濟有重要影響的稅種可由全國人大擁有稅收立法權，但征稅權和征管權由地方控制。

最后，通過“費改稅”將龐大的地方收費項目和非稅收入納入稅收和預算管理體制，將會極大提高縣域財政收入規(guī)模，增強地方政府的財政能力。

（六）推動預算管理改革

完善預算管理是提高地方政府財政資金使用效率，緩解縣域財政困境的重要途徑。其措施包括：減少預算外資金、增強預算的完整性，推行部門預算改革和收支兩條線管理，完善政府采購制度和過快集中制度等。這樣可以減少不必要的支持，節(jié)約政府運作成本，從而有利于縣域財政解困。

（七）促進地方經(jīng)濟的全面發(fā)展

大力發(fā)展地方經(jīng)濟，通過促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展從根本上解決縣域財政困難。發(fā)展縣域經(jīng)濟要以科學發(fā)展觀為指導，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點和歸宿，以能讓老百姓收入增加和縣財政壯大為目標，不必過分強調(diào)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的結構比例，要根據(jù)本縣的實際和優(yōu)勢，找準縣域經(jīng)濟發(fā)展的突破口?？h級政府努力做好縣域經(jīng)濟發(fā)展的服務者、組織者和推動者，提供充足的公共物品，營造良好的軟環(huán)境，使縣域經(jīng)濟得到長足發(fā)展。

縣域財政還必須解決好“三農(nóng)問題”。農(nóng)民進城打工并不是解決農(nóng)民增收的好途徑，也不是解決縣域財政困境的好辦法，要立足于發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟來解決才是最佳選擇。通過以市場為導向，促進農(nóng)村資本、技術、土地、勞動力要素流動，科技興農(nóng)等方式，激活農(nóng)村生產(chǎn)力 ，利用縣域內(nèi)的資源，走新農(nóng)村發(fā)展道路，從根本上解決縣域財政的豐源問題。

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