試論我國城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)問題與對策

［摘要］城市規(guī)劃是城市發(fā)展的戰(zhàn)略、建設(shè)城市的綱領(lǐng)、管理城市的依據(jù)。文章從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，由于市場失靈，城市規(guī)劃在實現(xiàn)城市資源的最優(yōu)配置方面具有不可替代的作用。城市規(guī)劃不再是計劃的繼續(xù)和具體化，而是作為經(jīng)濟(jì)和各項活動的載體，將日益按照市場機(jī)制來運作。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論，為城市規(guī)劃提供新的理論視角。

［關(guān)鍵詞］城市規(guī)劃；市場機(jī)制；經(jīng)濟(jì)理論

［作者簡介］覃希，廣西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)史，廣西桂林，541004

［中圖分類號］ F293［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）09-0121-0003

21世紀(jì)城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口涌向城市，城市作為市場中心，承擔(dān)著生產(chǎn)、服務(wù)、流通等多種中心功能。從城市作為“市場中心”這個意義上講，城市化的本質(zhì)是市場化。城鄉(xiāng)之間人口與資源的流動、城鎮(zhèn)的空間分布與規(guī)模大小以及城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場機(jī)制都要起基礎(chǔ)性作用。伴隨城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，出現(xiàn)了城市過度聚集、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、城市生態(tài)環(huán)境惡化的情況。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，城市公共空間狹小，城市貧困人口、弱勢群體在整個社會分配機(jī)制下處于不公平狀態(tài)。由于城市空間拓展的需要，都市區(qū)主導(dǎo)發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、功能的調(diào)整等一系列問題都亟須解決。

一、市場失靈與城市規(guī)劃

在現(xiàn)實的市場經(jīng)濟(jì)中，市場機(jī)制的作用總是不能像經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析的那樣自發(fā)實現(xiàn)城市資源的最優(yōu)配置。這種導(dǎo)致“市場失靈”的原因是多方面的。作為公共物品的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間的供給和需求的特殊性及其外部性，則是導(dǎo)致市場失靈的主要原因。

城市公共物品和其他公共物品一樣具有以下幾個性質(zhì)：第一，非排他性，每個城市居民都可以使用城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施、廣場、綠地等公共空間；第二，免費處理。城市公共物品還有與其他公共物品不同的獨有特征，如：受益范圍的有限性、空間上的高密集性、使用上的高效性和受益上的空間溢流性，等等。遍及城市空間各個角落的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間的質(zhì)量和數(shù)量決定著城市居民的生活水準(zhǔn)，決定著一個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展?jié)撃?。如果在市場機(jī)制條件下，公共物品配置和布局完全由市場決定，其結(jié)果必然是顯示出效用實現(xiàn)不足和供給不足，導(dǎo)致效率損失。例如，城市環(huán)境為城市居民生存、發(fā)展提供不可缺少的條件，具有不可分割的自然屬性，在使用時又具有公共物品的特點。在現(xiàn)有市場環(huán)境下，人們?yōu)榱俗非笞畲蠼?jīng)濟(jì)利益而過度使用環(huán)境資源，導(dǎo)致城市環(huán)境污染、破壞等諸多問題。因此，城市規(guī)劃研究城市用地、進(jìn)行城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，應(yīng)運用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法集中分析規(guī)劃在提高資源配置的效率、最大限度地提高生產(chǎn)率等方面的作用。

城市規(guī)劃目的不僅涉及效率問題而且涉及公平問題。一方面，城市中的貧困人口生活在城市的邊緣區(qū)或城市的不發(fā)達(dá)區(qū)，那里的基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共空間狹小、環(huán)境污染嚴(yán)重，公共物品的供給不足和過度使用又進(jìn)一步影響到這部分居民生活質(zhì)量的改善。通過城市規(guī)劃，進(jìn)行城市資源的重新配置，實際上是社會有效收入再分配的過程，可以在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)城市落后地區(qū)面貌的改變。另一方面，城市發(fā)展涉及方方面面。市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、弘揚歷史文化以及其他各方面的利益沖突更加尖銳，城市政府作為城市整體利益的代表只有通過城市規(guī)劃才能進(jìn)行綜合平衡。尤其在土地管理、空間資源的分配以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上只有通過城市規(guī)劃才能真正體現(xiàn)最大的公平，實現(xiàn)最大的公共利益。因此可以說，城市規(guī)劃對公共物品的空間布局在一定程度上決定了公共物品對城市經(jīng)濟(jì)作用的效率和公平性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃工作只能加強(qiáng)，不能削弱。在城市化過程中，既要充分發(fā)揮市場“看不見的手”的基礎(chǔ)性作用，又不放松城市規(guī)劃“看得見的手”的調(diào)控作用。

二、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論和方法與城市內(nèi)部空間布局規(guī)劃

從1980年土地有償使用建議的提出，到1984年國家允許私人房屋買賣，到1989年修改憲法，允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，我國城市土地制度的改革深刻影響了城市規(guī)劃的理論和實踐，并在布局結(jié)構(gòu)上有所體現(xiàn)。這是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃工作的核心環(huán)節(jié)——城市土地和空間資源的合理配置真正以市場為基礎(chǔ)進(jìn)行配置。在市場經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃離不開經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法。城市規(guī)劃將不再是計劃的繼續(xù)和具體化，而是作為經(jīng)濟(jì)和各項活動的載體，將日益按照市場機(jī)制來運作。

目前在城市規(guī)劃中經(jīng)常運用的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）城市聚集經(jīng)濟(jì)與交易成本

城市是聚集經(jīng)濟(jì)及其社會承擔(dān)者存在的空間組織形式，聚集既是城市這種空間組織形式產(chǎn)生的根源，又是城市走向現(xiàn)代階段的基本動力。在規(guī)劃中對城市進(jìn)行功能分區(qū)，充分發(fā)揮城市的聚集效應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行分析，實際上是減少交易成本的一種方法。具體分析產(chǎn)業(yè)集聚的成本動因可知：縱向產(chǎn)業(yè)集聚后，上下游企業(yè)由于地域的接近，聯(lián)系加強(qiáng)，各企業(yè)之間的談判成本、簽約成本、交貨成本、監(jiān)督檢查成本、擔(dān)保成本等一切與交易有關(guān)的成本降低。通過同類產(chǎn)業(yè)的空間集聚，相同部門的企業(yè)整體規(guī)模增大，使企業(yè)實現(xiàn)合作基礎(chǔ)上的外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而且企業(yè)相關(guān)部門之間的專業(yè)化分工以及在生產(chǎn)與交易過程中的密切合作，可以獲得外部范圍經(jīng)濟(jì)。兩者都降低了單個企業(yè)的生產(chǎn)成本。

（二）適度城市化與邊際分析方法

“適度增長”和“適度規(guī)?！笔俏覈?guī)劃界對城市發(fā)展的深刻反思。用計量經(jīng)濟(jì)方法建立城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)化的理論模型，從而確定城市規(guī)模?；灸Ｐ陀沙鞘幸?guī)模收益函數(shù)和城市外部成本函數(shù)構(gòu)成。城市規(guī)模收益函數(shù)可以從生產(chǎn)函數(shù)中得出，城市外部成本函數(shù)通過對政府負(fù)擔(dān)的城市外部成本支出和居民負(fù)擔(dān)的城市相對外部成本支出的數(shù)量分析建立城市總外部成本函數(shù)。對城市規(guī)模收益函數(shù)和城市外部成本函數(shù)進(jìn)行邊際分析，可知城市規(guī)模收益函數(shù)邊際遞減，而城市外部成本函數(shù)邊際遞增，當(dāng)城市規(guī)模收益函數(shù)等于城市外部成本函數(shù)時，城市達(dá)到合理規(guī)模。

（三）城市土地利用與級差收益

土地由于區(qū)位差別而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益上的差異，叫做土地的級差收益。土地的邊際效益是指在其他資源一定的條件下，增加單位土地所得到的效益。區(qū)位是造成經(jīng)濟(jì)利益差異的最活躍的因素，它對級差地租起著決定性的作用。而區(qū)位條件是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的，又可隨城市規(guī)劃戰(zhàn)略而改變。土地區(qū)位的變化會引起土地利用方式的轉(zhuǎn)換，從而使城市空間結(jié)構(gòu)和布局相應(yīng)地發(fā)生變化。土地價格在城市經(jīng)濟(jì)中起調(diào)節(jié)作用。地價依其所處城市的區(qū)位不同而有顯著的差別，導(dǎo)致城市地域產(chǎn)生分化，由土地市場的價格機(jī)制推動城市規(guī)劃方案的實現(xiàn)。一方面，當(dāng)城市發(fā)展到預(yù)定的規(guī)模時，土地的邊際效益是遞減的，調(diào)高級差地租以限制其過度膨脹和無限制擴(kuò)展；另一方面，地價自城心到郊區(qū)較大的落差，在疏散市區(qū)工廠企業(yè)過程中起促進(jìn)作用，可強(qiáng)化其對大城市的離心作用。

三、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與城市規(guī)劃

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行城市規(guī)劃理論分析可把關(guān)注城市發(fā)展問題的視角延伸到影響規(guī)劃的直接要素之外，從制度層面去尋找城市發(fā)展的內(nèi)生變量。關(guān)于制度變遷的理論可以啟發(fā)我們?nèi)绾巫杂X地推動制度變遷以促進(jìn)城市發(fā)展和規(guī)劃藍(lán)圖的實現(xiàn)。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論，制度變遷的類型主要有誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種。若把新城市規(guī)劃方案的產(chǎn)生和實施看作制度變遷過程，城市規(guī)劃的最終成果，如城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃，需要經(jīng)過國務(wù)院或者有關(guān)部門的正式審批，需要政府借助行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，自上而下組織實施，這使其具有一定的法律效力，具有強(qiáng)制性的特點。如規(guī)劃中嚴(yán)格實施“五線”(道路、河湖、綠地、歷史文物保護(hù)區(qū)等)的控制，城市地塊使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度通過規(guī)劃設(shè)計的指標(biāo)——密度和容積率的確定來控制，等等。

新的規(guī)劃方案實際上是社會利益的調(diào)整。從規(guī)劃設(shè)計者的主觀意愿來說，希望通過規(guī)劃實施達(dá)到帕累托最優(yōu)，即在全社會所有利益集團(tuán)的利益整體提升的同時，沒有任何一方的利益受到損害；但是，在實際中卻難以做到這一點。若進(jìn)行城市變革，其過程必定是一個“非帕累托改進(jìn)”的過程。這可以用非合作博弈來解釋。新規(guī)劃方案不一定是利益集團(tuán)博弈的最優(yōu)解，但可以進(jìn)一步剔除劣質(zhì)的城市發(fā)展戰(zhàn)略或者是產(chǎn)生更好的博弈解。

新城市規(guī)劃方案是否是更好的博弈解呢？其標(biāo)準(zhǔn)取決于城市居民需要的滿足和實現(xiàn)程度。不確定性使城市規(guī)劃所勾畫的城市藍(lán)圖指向的是一種“可能性”而不是“必然性”。而不確定性由城市居民的創(chuàng)造性和選擇性決定。因此，要使城市規(guī)劃所提供的可能性成為城市居民的共同選擇，使規(guī)劃藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實，城市規(guī)劃方案的價值取向應(yīng)與大多數(shù)居民的基本價值取向相一致。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，在市場經(jīng)濟(jì)中經(jīng)濟(jì)主體的行為動機(jī)或目的，都是追求各自的私利，而不是社會的公利。作為消費者，城市居民和家庭追求的是由規(guī)劃帶來的自己效用的最大化；作為生產(chǎn)者，企業(yè)追求的是通過規(guī)劃布局使自己的利潤最大化。當(dāng)在現(xiàn)有的城市空間結(jié)構(gòu)下，由外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和交易費用所引起的收入的潛在增加不能內(nèi)在化時，一種新規(guī)劃可能使這種外在利潤內(nèi)在化。只有當(dāng)新規(guī)劃實施的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，各利益集團(tuán)才會自覺進(jìn)行城市變革。這種在原有城市空間結(jié)構(gòu)安排下無法得到的獲利機(jī)會引起的對新規(guī)劃需求和產(chǎn)生屬于誘致性制度變遷。因此，從一定意義上講，城市各利益集團(tuán)自下而上、從局部到整體支持新規(guī)劃的實施體現(xiàn)了新規(guī)劃的科學(xué)性。

城市是一種公共品，是由政府提供的，政府的作用明顯，在城市經(jīng)濟(jì)活動中，企業(yè)的行為往往取決于政府的導(dǎo)向。在優(yōu)先進(jìn)行控制、保護(hù)的基礎(chǔ)上，城市規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮其引導(dǎo)作用，運用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、方法對各方面利益從長遠(yuǎn)的角度加以分析和處理，協(xié)調(diào)矛盾、配置資源，對城市的發(fā)展目標(biāo)、方向、地位進(jìn)行比較分析，確定城市用地發(fā)展方向。

四、城市規(guī)劃中的各方博弈

城市發(fā)展存在著基本規(guī)律。堅持科學(xué)的態(tài)度，處理好城市發(fā)展中的矛盾和各種關(guān)系是城市規(guī)劃具有“科學(xué)性”的重要保障。博弈論是對理性的決策者之間沖突與合作的數(shù)學(xué)模型的研究，為分析那些涉及兩個或更多個參與者且其決策會影響相互之間福利的局勢提供了一般的數(shù)學(xué)方法，為城市規(guī)劃管理的決策者提供新視角。

（一）企業(yè)布局博弈分析

傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場本身有最佳的自控能力，可以通過完全的競爭使經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分布、區(qū)域結(jié)構(gòu)達(dá)到最佳。但事實并非如此。城市中零售企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與其所在的空間位置密不可分。零售企業(yè)吸引顧客的范圍即商圈以零售企業(yè)為中心向四周擴(kuò)展，構(gòu)成一定的市場覆蓋范圍。商圈的大小，關(guān)系到市場的占有份額。一般零售企業(yè)在選址時都要考慮其競爭者的位置，因此，城市中零售企業(yè)的選址是一個博弈過程。零售企業(yè)一旦選址，考慮其遷移成本高，可看作完全信息靜態(tài)博弈。如有兩個零售企業(yè)，收益看成只與所占市場份額有關(guān)，可以用古諾競爭模型分析企業(yè)各自的最優(yōu)反應(yīng)函數(shù)從而形成均衡的思路，描述廠商進(jìn)行市場份額競爭的形式，分析企業(yè)的空間定位。最后兩零售企業(yè)都定位在市中心，市場覆蓋面都是100%。近年來，城市中心地段紛紛建設(shè)巨型商廈，城市商業(yè)中心勢必商戰(zhàn)頻繁、競爭激烈、效益下降，存在著個體理性和集體理性的矛盾，對零售企業(yè)來說存在著帕累托改進(jìn)的可能。只有在城市規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，考慮城市綜合利益，規(guī)劃布局零售企業(yè)，形成統(tǒng)一的零售市場才能走出“囚徒困境”。

（二）城市資源配置博弈分析

1.城市內(nèi)部資源配置博弈

城市內(nèi)部資源的配置和有效供給，可以極大改善城市投資和居住環(huán)境，增強(qiáng)城市對要素的吸引力并通過對資源的優(yōu)化配置，提高城市自身價值和綜合競爭力。城市內(nèi)部資源配置主要體現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施配置和城市內(nèi)部土地資源配置兩個方面。土地資源配置主要采取市場和計劃兩種手段：建立和完善土地資源配置制度，利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用、價格機(jī)制和競爭機(jī)制配置土地資源，促進(jìn)土地合理配置及集約利用。基礎(chǔ)設(shè)施是城市公共品，由其博弈局勢(如圖1所示)可知：提供公共品的效果不能由出資人單獨享受，這時存在所謂的“搭便車”現(xiàn)象，這里的兩個納什均衡都是一個人不提供而另一個人提供，每個人都希望另一個人提供公共品而自己坐享其成。由此可見，私人提供公共物品是低效率的，公共物品應(yīng)該由政府來提供。但由于公共物品的供給收益性得不到體現(xiàn)，而政府資金的有限性，巨大的資金缺口會導(dǎo)致公共物品供給不足。建立一種有效的選擇和相互協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性和交易成本最小化原則，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論允許民間資本介入地方公共物品提供，努力尋求政府、市場和社會在公共物品供給領(lǐng)域的均衡點，以更有效地提供公共物品、實現(xiàn)公共利益。

2.“人地”關(guān)系博弈

在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展模式下，我國的城市發(fā)展依賴資源投入總量的增加。城市化過程受土地自然供給限制，人地矛盾日益突出。必須通過優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)，提高資源利用效率，走城市資源可持續(xù)發(fā)展道路。城市發(fā)展是否能擺脫“囚徒困境”，變?nèi)伺c地之間的不合作為合作(即變“人地”競爭為“人地”協(xié)調(diào))，關(guān)鍵是要重視長遠(yuǎn)利益，要變短期行為為長期行為。博弈論中“無名氏定理”認(rèn)為：不合作博弈是有限次博弈的結(jié)果，如變有限次博弈為無限次博弈，并且博弈雙方對未來的價值足夠重視(有較大貼現(xiàn)因子δ)，則將有可能出現(xiàn)合作的結(jié)果。因此，博弈方一旦違背協(xié)議，就永遠(yuǎn)采用“冷酷策略”進(jìn)行懲罰，改變其收益方式，可以促使博弈的無限次重復(fù)進(jìn)行，以形成一種子博弈完美均衡。另外，通過對離散型博弈典型例子——“性別戰(zhàn)”的分析可知：培養(yǎng)樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，將成為聚點均衡、增加合作的可能性。

（三）政府與房地產(chǎn)開發(fā)商博弈

城市規(guī)劃的核心是城市土地利用規(guī)劃。我國城市土地歸國家所有，城市土地出讓市場具有政府賣方壟斷和開發(fā)企業(yè)買方競爭的基本特征。作為城市土地的唯一供給者，政府不僅控制著土地的供給量，而且是依據(jù)自身的目標(biāo)函數(shù)選擇具體的出讓方式，同時根據(jù)城市規(guī)劃方案，嚴(yán)格限定土地的使用期限、具體用途等方面。政府根據(jù)規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)，對市政工程、文化教育、公益福利事業(yè)、需要優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等部門的用地應(yīng)逆市場化運作，采用協(xié)議出讓的方式，以降低交易成本并保證具有公共品特征的事業(yè)的土地利用。但土地協(xié)議出讓方式使某些企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)烈的“尋租”動機(jī)，為實現(xiàn)城市土地資源的最優(yōu)配置，對商業(yè)、旅游、商品住宅等經(jīng)營性土地，可采用招標(biāo)或拍賣的方式進(jìn)行土地出讓。在土地招標(biāo)中，開發(fā)商同時出價，且出價時不知道對手的出價信息，是典型的不完全信息靜態(tài)博弈。政府為獲得更多的收益，應(yīng)激勵更多企業(yè)參與競標(biāo)。與招標(biāo)不同，公開拍賣過程中，開發(fā)商能夠觀察到對手的出價信息，開發(fā)商輪流叫價，是典型的完全信息動態(tài)博弈。由于拍賣中參與的企業(yè)之間有發(fā)生“串謀”的可能，因此政府應(yīng)加大打擊力度。

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