試論農(nóng)村房屋拆遷中公共利益的界定

［摘要］公共利益是行政征收征用制度的核心，也是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，但由于對(duì)這一概念沒(méi)有統(tǒng)一、明確的界定，導(dǎo)致許多地方的行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村房屋拆遷中借保護(hù)公共利益之名，行侵犯農(nóng)民合法權(quán)益之實(shí)。為了更好地貫徹實(shí)施行政征收、征用制度，保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，公共利益的明確界定有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村房屋拆遷；公共利益；界定

［作者簡(jiǎn)介］邱偉偉，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向：公共組織與人力資源管理，廣西南寧，530004

［中圖分類號(hào)］ F062.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］ 1007-7723（2008）09-0105-0002

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村土地尤其是城郊地區(qū)的土地被征收、征用，因而許多農(nóng)民群眾就面臨著房屋拆遷的問(wèn)題。然而，由于地方政府機(jī)關(guān)、部門出于所謂的公共利益需要，對(duì)農(nóng)民的房屋進(jìn)行違規(guī)違法拆遷引發(fā)了眾多的矛盾和沖突，損害了農(nóng)民群眾的利益，影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

一、公共利益概念界定不清

我國(guó)新修訂的《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！痹诘谑龡l第三款明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！毙骂C布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)。”《土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！睆囊陨系膽椃ê头煽梢钥闯觯姓魇?、征用是出于“公共利益”的需要。但何謂公共利益？我國(guó)的法律沒(méi)有給出明確的解釋、界定。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村房屋拆遷矛盾尖銳，違規(guī)違法行為時(shí)有發(fā)生。一個(gè)首要的原因就是對(duì)公共利益的概念和范圍界定不清，而政府機(jī)關(guān)、部門正是利用這一點(diǎn)，打著公共利益的旗號(hào)，侵犯農(nóng)民群眾的權(quán)益。

二、為何界定公共利益

總的來(lái)說(shuō)，界定公共利益，有利于規(guī)范和限制政府權(quán)力，切實(shí)維護(hù)公共利益，保障公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市圈地運(yùn)動(dòng)的加快，大量的農(nóng)村土地被征用，大量的農(nóng)村房屋需要拆遷，這就涉及到農(nóng)民群眾的切實(shí)利益。而作為土地征收、征用的主體或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的政府及其相關(guān)部門常常會(huì)以公共利益需要之名，以損害或剝奪農(nóng)民利益來(lái)?yè)Q取或?qū)崿F(xiàn)政府、部門的利益。

由于我國(guó)憲法和法律未對(duì)公共利益作出明確界定，使得政府在行政征收、征用中擁有很大的自由裁量權(quán)，而這種自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，易導(dǎo)致政府角色的錯(cuò)位。在農(nóng)村房屋拆遷中，政府已不是純粹的公共利益的服務(wù)者，不是從為公眾服務(wù)、為公共利益服務(wù)出發(fā)，而是借助它的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其自身利益。在許多違規(guī)違法拆遷中，政府或其官員一方面是出于追求不法利益，獲取好處；另一方面，則是為了追求政績(jī)，獲得升遷。在其中，政府通過(guò)招商引資能夠在短期內(nèi)迅速獲得“驕人業(yè)績(jī)”，而這種招商引資又是以降低拆遷費(fèi)用為代價(jià)的，通過(guò)默認(rèn)拆遷人不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以政府的強(qiáng)制力加以保障，實(shí)行強(qiáng)制拆遷。這樣，農(nóng)民群眾的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)在“為了公共利益”的遮掩下，被剝奪或侵犯，而這種強(qiáng)制拆遷行為在拆遷活動(dòng)中甚至被認(rèn)為是合法、合理的。所以，為了限制政府權(quán)力，減少或制止違規(guī)違法行為的發(fā)生，切實(shí)維護(hù)公共利益、維護(hù)農(nóng)民群眾的正當(dāng)合法權(quán)益，須對(duì)公共利益加以界定。

三、如何界定公共利益

我國(guó)當(dāng)前的憲法和法律確定對(duì)公共利益應(yīng)依法界定的基本原則，國(guó)內(nèi)外學(xué)者、專家對(duì)如何界定公共利益提出了各自的主張和建議，進(jìn)行了很多的有益探索。在此，筆者也試圖從以下幾方面對(duì)公共利益的界定進(jìn)行探索。

（一）界定的主體

對(duì)于公共利益的界定，應(yīng)該屬于憲法、法律層面上的問(wèn)題，而且通常，憲法規(guī)定只有立法機(jī)關(guān)通過(guò)憲法方式來(lái)界定公共利益才具有合法性和正當(dāng)性。然而，在我國(guó)當(dāng)前的立法、行政管理實(shí)踐中，由于立法沒(méi)有對(duì)公共利益加以明確界定，導(dǎo)致公共利益界定的實(shí)際主體變成了行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)通常又是法律的實(shí)施主體，是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這樣就造成了行政機(jī)關(guān)既是“裁判”，又是“運(yùn)動(dòng)員”。這樣的雙重身份易使行政機(jī)關(guān)直接以公共利益的名義做出行政決定，對(duì)土地或?qū)竦呢?cái)產(chǎn)實(shí)行征收征用，不僅嚴(yán)重違背了憲法精神和法治原則，而且極易侵害公民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人或部門利益。

為了改變這種格局，就需要立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行解釋和明確界定，并對(duì)有爭(zhēng)議的公共利益進(jìn)行評(píng)估、認(rèn)定，劃定公共利益的事項(xiàng)和范圍，進(jìn)而防止作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)借公共利益之名，侵犯公民權(quán)利之實(shí)，促進(jìn)法定的公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）界定的標(biāo)準(zhǔn)

1.堅(jiān)持受益主體的普遍性或不特定性原則

與私人利益比較而言，社會(huì)公共利益首先是一種公共利益，其受益主體應(yīng)是社會(huì)公眾。社會(huì)公眾作為一個(gè)整體，不是指某一個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)、部門的群體，應(yīng)具有普遍性或非沖突性。因而，在界定公共利益時(shí)，要?jiǎng)澢骞怖媾c政府利益的界限，要將政府及相關(guān)部門的利益排除在外。

2.堅(jiān)持合法性與合理性原則

農(nóng)村房屋屬于農(nóng)村的私人財(cái)產(chǎn)，也就意味著農(nóng)民擁有對(duì)房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民不可侵犯的基本權(quán)利，對(duì)此，我國(guó)憲法和新頒布的物權(quán)法也作出了相應(yīng)的規(guī)定。因此，只有在法定的條件下，出于公共利益的需要，即堅(jiān)持合法性原則的前提下，才可以對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制或剝奪。此外，公共利益的界定，還應(yīng)符合合理性原則，即比例原則。由于公共利益時(shí)的實(shí)現(xiàn)常常是以私人利益的減損為代價(jià)的，因此立法機(jī)關(guān)在界定公共利益時(shí)應(yīng)遵循合理性原則，要對(duì)私人利益與公共利益進(jìn)行比較、權(quán)衡，對(duì)公民的個(gè)人利益加以限制或削減時(shí)，應(yīng)采取最小代價(jià)的方式，避免因小失大、得不償失。

3.堅(jiān)持非商業(yè)目的的原則

這一原則，是為了防止政府及相關(guān)部門成為自利人或商業(yè)企業(yè)的合法人，防止其濫用權(quán)力。房屋拆遷的目的，主要是對(duì)房屋之下的土地進(jìn)行征用、利用，因此，要通過(guò)對(duì)土地利用的目的來(lái)確定公共利益的內(nèi)涵。如果房屋拆遷后土地利用的目的是出于營(yíng)業(yè)或撈取“好處”——增加財(cái)政收入、提高政績(jī)，則不符合公共利益的要求，應(yīng)將其排除在公共利益之外。

4.堅(jiān)持公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t

如上所述，公共利益的實(shí)現(xiàn)往往以損害私人利益為代價(jià)，這就會(huì)造成公民權(quán)利的侵害或犧牲。既然有侵害或犧牲，就需要對(duì)其給予補(bǔ)償、救濟(jì)，以減少其損害或損失。因而，對(duì)于因公共利益需要進(jìn)行征收、征用，使農(nóng)民利益受損的，應(yīng)給予其公平合理的補(bǔ)償，而不是一種象征性的“適當(dāng)補(bǔ)償”或彈性很大的“相當(dāng)補(bǔ)償”。

（三）界定的方式

農(nóng)村房屋拆遷過(guò)程中，行政征收超出了公共利益的需要，要想維護(hù)公共利益，保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)體和程序兩方面對(duì)公共利益加以嚴(yán)格的明確的界定。

首先，從實(shí)體出發(fā)，對(duì)公共利益的范圍和種類，立法應(yīng)盡可能地加以明確設(shè)定。由于公共利益具有高度的抽象性，其內(nèi)容又具有不確定性和動(dòng)態(tài)性；因此，我們可以借鑒國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，采取概括式或列舉式等的方式，明文規(guī)定農(nóng)村房屋拆遷中公共利益的范疇和種類。如《法國(guó)民法典》第545條、《艾索俄比亞民法典》第175條、日本《土地受用法》等采取的是列舉式。再如《意大利民法典》第834條、韓國(guó)《土地征用法》等采取的則是概括式加列舉式。

國(guó)內(nèi)有些學(xué)者將公共利益分為絕對(duì)公共利益和相對(duì)公共利益，從公共使用和具有公共利益用途出發(fā)來(lái)判斷是否屬于公共利益。這種判定，公共利益的內(nèi)容仍具有很大的不確定性，仍需要對(duì)其加以列舉式或概括式界定。

其次，從程序設(shè)計(jì)出發(fā)，彌補(bǔ)實(shí)體界定的不足。由于公共利益的實(shí)體問(wèn)題十分復(fù)雜，又處于變動(dòng)之中，因而實(shí)體規(guī)定難以窮盡，這就需要通過(guò)立法規(guī)定公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)或者應(yīng)當(dāng)遵循的正當(dāng)程序等方式，來(lái)保證公共廣泛參與立法過(guò)程和行政過(guò)程，通過(guò)程序公正來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，彌補(bǔ)實(shí)體法規(guī)定的不足。具體來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村房屋拆遷的過(guò)程中，行政征收、征用應(yīng)遵循如下程序：

第一，建立和完善行政聽(tīng)證程序，實(shí)行信息公開(kāi)。在房屋拆遷前，要設(shè)立行政征收公用目的的調(diào)查和認(rèn)定程序。通過(guò)舉行聽(tīng)證，聽(tīng)取行政相對(duì)人和有關(guān)專家意見(jiàn)，確定公共利益，并根據(jù)聽(tīng)證的記錄對(duì)房屋拆遷與否作出裁決。申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人對(duì)于裁決不服的，均可向法院提起行政訴訟。

第二，建立健全信息公開(kāi)機(jī)制，設(shè)立告知程序。由于我國(guó)還沒(méi)有一部關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷的法規(guī)或條例，可以借鑒《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)用地規(guī)劃許可程序、國(guó)有土地使用權(quán)收回程序中設(shè)立公告和聽(tīng)證程序，從源頭上遏制行政征收泛濫。通過(guò)設(shè)立告知程序，把行政征收決定和公共利益的形式和決策置于民眾的直接監(jiān)督之下。

第三，設(shè)置事后救濟(jì)與監(jiān)督程序。在農(nóng)村房屋拆遷中，農(nóng)民權(quán)益往往易受到基于合法公共利益理由的損害，這時(shí)受損害的農(nóng)民須具有獲得法律上救濟(jì)的權(quán)利，如申訴權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、訴訟權(quán)等，對(duì)于最終被確定為非法的公共利益的侵害，農(nóng)民還應(yīng)當(dāng)擁有獲得賠償?shù)臋?quán)利。

另外，在房屋拆遷中，政府及相關(guān)部門常以公共利益為由強(qiáng)制克減或限制農(nóng)民的權(quán)利，極易造成政府與農(nóng)民群眾之間的關(guān)系緊張，尤其是在出現(xiàn)公共危機(jī)而行使行政緊急權(quán)力時(shí)更易于以公共利益之名越權(quán)和濫用權(quán)力。這就需要對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，把政府的權(quán)力納入輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等民主監(jiān)督視野之下，更需要加強(qiáng)對(duì)這一公權(quán)力行使過(guò)程的立法監(jiān)督、司法審查、上級(jí)監(jiān)督和專門的國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督。

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