出臺(tái)《公共企業(yè)法》的幾點(diǎn)思考

［摘要］公共企業(yè)作為公產(chǎn)企業(yè)的一種形式，具有特定的內(nèi)涵和特殊的地位。為了加強(qiáng)對(duì)公共企業(yè)的有效管理，充分發(fā)揮它們的作用，我國出臺(tái)《公共企業(yè)法》是十分必要的。在該法中應(yīng)重點(diǎn)解決好公共企業(yè)與政府的關(guān)系、治理模式、運(yùn)營規(guī)則和人事任免、社會(huì)責(zé)任等問題。

［關(guān)鍵詞］公產(chǎn)企業(yè)；公共企業(yè)；立法建議

［基金項(xiàng)目］湖南省高等學(xué)校科學(xué)研究立項(xiàng)資助項(xiàng)目《國有企業(yè)企業(yè)法主體概念之解構(gòu)與公產(chǎn)企業(yè)法律制度之建構(gòu)研究》(課題編號(hào)：07D054)研究成果之一

［作者簡介］駱清，湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)，湖南長沙，410205

［中圖分類號(hào)］ D922.291.91［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］ 1007-7723（2008）09-0081-0002

一、公共企業(yè)是公產(chǎn)企業(yè)的一種形式

公產(chǎn)企業(yè)，即由公有資產(chǎn)投資者全部或部分投資形成的、含有公有產(chǎn)權(quán)的、具有經(jīng)營性特征的各種形式的法人或非法人經(jīng)濟(jì)組織[1]。孫長坪教授認(rèn)為，我國原國有企業(yè)以及隨國有企業(yè)改革發(fā)展而形成的各種企業(yè)可歸納為以下六種企業(yè)法律形態(tài)，即公共企業(yè)、公有公司、相對(duì)公有公司、公產(chǎn)合作社企業(yè)、公產(chǎn)參股公司、公產(chǎn)合作企業(yè)，它們統(tǒng)稱為公產(chǎn)企業(yè)。公產(chǎn)企業(yè)不同于國有企業(yè)，它既包括原國有企業(yè)及其改革后形成的各種形式的企業(yè)（不包括已私有化的企業(yè)），又包括由公有資產(chǎn)投資者新投資組建的企業(yè)。它比國有企業(yè)概念更符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的這類企業(yè)的法主體含義。

公共企業(yè)作為公產(chǎn)企業(yè)的一種形式，是指由中央和/或地方各級(jí)行政性國家投資機(jī)構(gòu)投資，并直接管理或控制的公益性企業(yè)。這類企業(yè)從事非競爭性行業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。非競爭性行業(yè)主要是國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域。根據(jù)《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：（1）涉及國家安全的行業(yè)，如軍工、核工業(yè)、航空航天、具有戰(zhàn)略價(jià)值的稀有資源和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這些企業(yè)事關(guān)國家主權(quán)和安全，是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。（2）自然壟斷的行業(yè)，如鐵路運(yùn)輸、通信、電力、郵政等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，被認(rèn)為是國民經(jīng)濟(jì)中具有經(jīng)營自然壟斷性的行業(yè)，自然壟斷業(yè)務(wù)需要大量固定資產(chǎn)投資，其中大部分是沉淀資本。（3）提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，如城市供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁 、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處置和城市綠化等方面，是一個(gè)城市的基礎(chǔ)行業(yè)，是城市的生命線，具有生產(chǎn)性、服務(wù)性、公益性的特點(diǎn)。（4）支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

二、我國應(yīng)制定《公共企業(yè)法》來規(guī)制公共企業(yè)

就我國公共企業(yè)的法律調(diào)整現(xiàn)狀看，沒有進(jìn)行公司制改造的或不是按公司制度設(shè)立的企業(yè)，主要由《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡稱《企業(yè)法》）調(diào)整；已進(jìn)行了公司制改造的或按照公司制度設(shè)立的企業(yè)，則由《公司法》調(diào)整。因而，我國的公共企業(yè)目前呈現(xiàn)出由現(xiàn)行《企業(yè)法》和《公司法》共同調(diào)整的狀況。然而這兩部企業(yè)法律都已不能適應(yīng)我國國有企業(yè)改革的發(fā)展現(xiàn)狀。

《企業(yè)法》制定于改革開放的初期（1988年），帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，其立法時(shí)的思路以及《企業(yè)法》的許多內(nèi)容已與我國公產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢存在相當(dāng)大的距離。

我國目前立法對(duì)于這類企業(yè)的規(guī)制主要?dú)w屬于《公司法》。原《公司法》第64條第2款規(guī)定，國務(wù)院確定的生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的公司或者屬于特定行業(yè)的公司應(yīng)當(dāng)采取國有獨(dú)資公司的形式。新《公司法》雖然刪除了這一條，但從其第67條的規(guī)定來看，仍然是將這類企業(yè)納入公司法來規(guī)范的。然而，由于公共企業(yè)投資主體、經(jīng)營行業(yè)以及社會(huì)責(zé)任的特殊性，注定了它有別于一般公司，在企業(yè)性質(zhì)上它屬于公企業(yè)而非私企業(yè)，因此不應(yīng)將其與一般私企業(yè)性質(zhì)的公司放在同一部公司法中來規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)對(duì)其另行立法。

對(duì)公共企業(yè)立法，從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，有兩種做法：一是制定統(tǒng)一的專門法律，如澳大利亞1994年頒布的《聯(lián)邦公營企業(yè)法》，該法將這類企業(yè)定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據(jù)政府法令或有關(guān)條令設(shè)立的具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，并通過嚴(yán)密的報(bào)告制度、審批公營企業(yè)發(fā)展計(jì)劃、委派公營企業(yè)管理人員并規(guī)范其行為、嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)制度等對(duì)這類企業(yè)實(shí)行有別于其他企業(yè)的特別規(guī)范[2](P510)。二是“一對(duì)一”的立法，如日本對(duì)103個(gè)國有企業(yè)特殊法人分別制定103個(gè)特殊法進(jìn)行個(gè)別規(guī)范[3]。從我國目前公共企業(yè)的現(xiàn)狀來看，由于數(shù)目較多，分別立法成本過高，因此，建議制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》。

三、出臺(tái)《公共企業(yè)法》的立法建議

公共企業(yè)是不以營利為目的，具有壟斷特征，由政府直接投資、管理和監(jiān)督的企業(yè)，屬于公企業(yè)范疇?！豆财髽I(yè)法》就是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體——公共企業(yè)的活動(dòng)的典型法律，屬于經(jīng)濟(jì)法范疇。

《公共企業(yè)法》的基本內(nèi)容主要應(yīng)規(guī)定這類企業(yè)與政府的關(guān)系、企業(yè)的人事任免和運(yùn)營規(guī)則、企業(yè)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、不同公共企業(yè)的治理模式等方面的問題。

（一）公共企業(yè)與政府的關(guān)系

由于公共企業(yè)擁有絕對(duì)性的公共產(chǎn)權(quán)，而公共產(chǎn)權(quán)的終極所有者實(shí)質(zhì)上是虛位的；因此，政府不得不代表全民加強(qiáng)對(duì)公共企業(yè)的監(jiān)督管理。即使政府堅(jiān)持政企分開，不直接插手企業(yè)的經(jīng)營管理，政府對(duì)于公共企業(yè)的權(quán)力仍然是強(qiáng)大的，如《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）就明確列舉了政府對(duì)其所出資企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)其所出資企業(yè)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核及獎(jiǎng)懲等重大權(quán)力，這表明了政府對(duì)公共企業(yè)干預(yù)的力度。

正是由于公共企業(yè)擁有絕對(duì)性的公共產(chǎn)權(quán)，即使公司法人制度賦予公共企業(yè)為獨(dú)立于政府之外的擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場主體，但其仍不可避免地要成為政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)布局的一個(gè)重要手段。在《條例》第一條里就表明了政府對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的一個(gè)重要目的就是“推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整”。可見，《公共企業(yè)法》必須允許政府綜合運(yùn)用自行調(diào)節(jié)和強(qiáng)制干預(yù)相結(jié)合的方法來規(guī)范公共企業(yè)。

根據(jù)第十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，我國成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“國資委”），按照政企分開以及所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，代表國家履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。雖然到目前為止，國資委已在全國大部分地市建立了分支機(jī)構(gòu)，可美中不足的是國資委的監(jiān)管范圍只是中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。因此，建議《公共企業(yè)法》規(guī)定地方各級(jí)政府建立地方公有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，同樣按照政企分開以及所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，代表各級(jí)地方政府履行出資人職責(zé)，對(duì)公共企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

（二）公共企業(yè)的治理模式

對(duì)于公共企業(yè)的治理模式，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于涉及國家安全的行業(yè)只能由中央政府直接投資組建，這類企業(yè)和由各級(jí)政府獨(dú)立投資組建的提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)的企業(yè)原則上應(yīng)當(dāng)建立政府直接干預(yù)和管理的非法人治理模式。而對(duì)于自然壟斷的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的公共企業(yè)可以采取國有獨(dú)資公司或有限責(zé)任公司的法人治理模式，也可以采取非法人治理模式。對(duì)于由多個(gè)投資主體投資組建的提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)的企業(yè)則應(yīng)當(dāng)采取有限責(zé)任公司的法人治理模式。

（三）公共企業(yè)的運(yùn)營規(guī)則和人事任免

在2007年12月23日開始舉行的十屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上，國有資產(chǎn)法草案因其涉及維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益、保障國有資產(chǎn)安全，受到民眾和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注[4]。

提交審議的國有資產(chǎn)法草案從企業(yè)管理者的選擇考核、國有資產(chǎn)出資人權(quán)益、國有資本經(jīng)營預(yù)算、國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)作出了系統(tǒng)規(guī)定。草案明確，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)和企業(yè)章程的規(guī)定，任免國有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和其他高級(jí)管理人員；任免國有獨(dú)資公司的董事長、副董事長、董事、監(jiān)事會(huì)主席和監(jiān)事；向國有控股公司、國有參股公司股東會(huì)提出董事、監(jiān)事人選。國家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定選舉產(chǎn)生。

國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主任李榮融在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上作的《關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)改革情況的報(bào)告》中指出：到2005年4月止，以《條例》為基礎(chǔ)，由國務(wù)院國資委先后制定發(fā)布了中央企業(yè)業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范改制、清產(chǎn)核資等11個(gè)規(guī)章和27個(gè)規(guī)范性文件。在此基礎(chǔ)上，《公共企業(yè)法》應(yīng)針對(duì)公共企業(yè)的特殊性，制定嚴(yán)密的企業(yè)報(bào)告制度、嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠髽I(yè)發(fā)展計(jì)劃審批程序。

（四）公共企業(yè)的社會(huì)責(zé)任

由于得到政府的強(qiáng)力支持，公共企業(yè)（主要是國有大中型企業(yè)）在某些國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)了絕對(duì)的支配地位，掌握戰(zhàn)略性資源，享受高額壟斷利益，因此不可避免地會(huì)對(duì)除了政府、國家之外的其他社會(huì)主體產(chǎn)生影響[5] ?？梢哉f，公共企業(yè)的保值增值在較大程度上是建立在行業(yè)壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)上。因此，作為享受“壟斷”權(quán)利的公共企業(yè)就必須承擔(dān)起部分“穩(wěn)定”社會(huì)的義務(wù)，比如彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，負(fù)擔(dān)部分“轉(zhuǎn)移支付”、“社會(huì)財(cái)富再分配”的職能，遏制高工資、高福利的不合理現(xiàn)象，是非常必要的。

可是，石油、電信、電力、鐵路等壟斷企業(yè)財(cái)大氣粗，高工資、高福利，不受企業(yè)盈虧的約束?！靶б婧脮r(shí)漲工資，形勢不好就漲價(jià)”，企業(yè)利潤增加，人工成本快速上漲，一旦經(jīng)營成本稍有提升，就憑借壟斷地位把成本轉(zhuǎn)嫁到公眾身上。由于長期缺乏有效的競爭機(jī)制，造成產(chǎn)品檔次低、質(zhì)量差，企業(yè)服務(wù)意識(shí)淡薄，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的利益。更有甚者，個(gè)別企業(yè)實(shí)行壟斷價(jià)格、操縱市場。從社會(huì)期望的角度看，它們享受壟斷利益，穩(wěn)定市場供求是其應(yīng)盡之責(zé)，但卻未盡到應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。

因此，《公共企業(yè)法》應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)，在追求保值增值的同時(shí)，公共企業(yè)應(yīng)更多地承擔(dān)廣泛的社會(huì)責(zé)任。這些社會(huì)責(zé)任主要包括以下六個(gè)方面的內(nèi)容：對(duì)本企業(yè)職工的社會(huì)責(zé)任，對(duì)本企業(yè)消費(fèi)者的社會(huì)責(zé)任，對(duì)本企業(yè)債權(quán)人的社會(huì)責(zé)任，保護(hù)環(huán)境、合理利用資源的社會(huì)責(zé)任，對(duì)企業(yè)所在社區(qū)發(fā)展的社會(huì)責(zé)任，對(duì)社會(huì)福利和公益事業(yè)的社會(huì)責(zé)任[6]。鑒于公共企業(yè)的特殊性，這些社會(huì)責(zé)任可以作為《公共企業(yè)法》的條款成為公共企業(yè)的強(qiáng)制性義務(wù)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］孫長坪.論構(gòu)建公產(chǎn)企業(yè)法律體系［J］.改革與戰(zhàn)略，2007，(10).

［2］郭建新.澳大利亞公營企業(yè)的管理體制［A］.顧寶炎.國外國有企業(yè)的管理和改革［C］.北京:中國人事出版社，1999.

［3］安蓉泉.西方國家管理國有企業(yè)的基本方式［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2000，(2).

［4］http://www.npc.gov.cn/npc/zt/node_4394.htm［EB/OL］.

［5］王關(guān)義.論現(xiàn)代企業(yè)的社會(huì)責(zé)任［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1).

［6］駱清.論加強(qiáng)我國公產(chǎn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任［J］.科學(xué)時(shí)代，2008，(11).