“大部制”改革的未來

［摘要］加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制是加快我國行政管理體制改革的必然要求。文章就探索推行大部制改革提出幾點思考，分析大部制改革的意義和原則，探討需要重點研究的五個問題：決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分離與協(xié)調(diào)問題，綜合管理與專業(yè)管理部門的關系問題，法律保障問題，配套措施問題及理論研究問題。

［關鍵詞］大部制；責任政府；改革

［作者簡介］趙瑩，廣西大學公共管理學院研究生，研究方向：政府行為與公共政策，廣西南寧，530004

［中圖分類號］ D62［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）09-0069-0003

一、什么是大部制

所謂“大部制”，就是按照大的職能領域，而不是按照工作類別、服務對象或者服務地域來設立政府部門。“大部制”能有效解決部門職能交叉的現(xiàn)象，提高工作效率，有利于政府部門從管理型向服務型轉變。盡管“大部制”改革是一個趨勢，但不能盲目推進，特別是中央和地方應該區(qū)別對待，以免出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時代的那種職責同構，“上下一般粗”的現(xiàn)象。中央和地方應該根據(jù)自身的需要、環(huán)境、目標來實施職能整合。同時，在具體的推行過程中，不能急于求成，更不能脫離我國的國情，盲目照搬國外的做法。要從根本上建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府體制，除了將職能整合與機構合并外，還要推進政府部門的執(zhí)行機制改革，實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三種權力的相互制約和相互協(xié)調(diào)。

二、推行大部制改革的意義

“大部制”改革是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有利于減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，如建設部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，不利于集中統(tǒng)一管理。實行“大部制”，能適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。

（二）有利于落實“問責制”，建設責任政府

多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任；同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調(diào)的是部門職能的有機統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機構統(tǒng)一和專業(yè)分工的關系，對于協(xié)調(diào)部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數(shù)量控制在20個以內(nèi)，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。

（三）有利于行政體制改革的突破和深化

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問題，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉變、管理方式創(chuàng)新以及相互關系的調(diào)整有機結合起來，全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義。將其作為加快行政管理改革的關鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。

三、推行大部制改革的原則

（一）總體性統(tǒng)籌原則

一要總體統(tǒng)籌職能設置。構建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統(tǒng)籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。三要總體統(tǒng)籌各種關系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。

（二）回應性調(diào)適原則

一要回應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經(jīng)濟轉型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。二要回應社會發(fā)展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。

（三）系統(tǒng)性集中原則

一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結構。四是整合機制。整合大部門內(nèi)部的運行機制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。

（四）制約性協(xié)調(diào)原則

一是國務院整體(國務院和部門及部門之間)決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調(diào)。二是部門內(nèi)部的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調(diào)。

四、推行大部制改革需要重點研究的若干問題

（一）決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題

目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分的現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離制是可供考慮的思路。既要在政府部門的整體層面上構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構，又要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設立專門的執(zhí)行機構，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。

（二）綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關系問題

我國目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關系，做到各負其責、相互協(xié)作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門管理范圍，其工作重點是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬訂相關法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關信息服務。

（三）推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調(diào)整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發(fā)展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經(jīng)濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系。大部制改革后，有關執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現(xiàn)一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。

（四）大部制改革務必關注黨政分開問題

避免新體制因權力過于集中、不當集中而促成腐敗現(xiàn)象叢生的可能。因為集中的權力可以提高效力，但也容易膨脹。所以，“大部制”的推行需要強化多重監(jiān)督。特別是不可以突破憲法的規(guī)定，不適當?shù)貙倚姓嗔εc國家執(zhí)政黨的領導力量合二為一。大部制是行政系統(tǒng)的改革，在實現(xiàn)黨的領導方面，不應該走回頭路，將已經(jīng)分開的黨政領導重新合并，這樣只能損害黨的威望，削弱黨的領導。“大部制”務必關注監(jiān)督機制運作問題?？紤]強化“行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離”的思路是行政管理科學化的體現(xiàn)；但是，它仍然屬于內(nèi)部監(jiān)督，無論是審計部門、監(jiān)察部門監(jiān)督的進一步加強，或是建立新的獨立行政檢察專員的監(jiān)督，都是不同的行政權的內(nèi)部監(jiān)督。所以，我們還需要憲政框架下多主體、全方位的監(jiān)督，即包含行政機關的內(nèi)部監(jiān)督，并有國家權力機關的權力監(jiān)督、人民檢察院的法律監(jiān)督、可以實現(xiàn)及時的補救型的法院審判監(jiān)督、隨時隨地都可能發(fā)生的民眾和媒體的監(jiān)督，以及執(zhí)政黨和參政黨的監(jiān)督。

（五）“大部制”須符合“以人為本”的基本理念

行政權力、職能的集中，統(tǒng)一性整合，有必要性和權威性的考慮，更應有科學性和人權保障的考慮。這次大部制改革與以往最大的不同是，不再把裁減人員、裁減機構作為主要目標，而以實現(xiàn)統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數(shù)，嚴格控制編制為目的；但也需要注意將憲政推行的尊重和保障人權價值放在首位，并應體現(xiàn)性別意識，考慮整合過程對男女不同性別個體的利益的實際影響，以及不同性別個體的發(fā)展機會。不可為了避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理的需要，而將行政管理效力的提高放在突出而不適當?shù)奈恢蒙希悦獗灸┑怪谩?/p>

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