淺議當代中國公共政策執(zhí)行偏差及其矯正

［摘要］公共政策執(zhí)行在整個政策系統(tǒng)中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而，由于各種主客觀因素的影響，公共政策在執(zhí)行過程中往往容易出現(xiàn)偏差，嚴重影響了政策目標的有效實現(xiàn)。因而，應提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，建立政策監(jiān)督體系，健全信息反饋系統(tǒng)，加強公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］公共政策；執(zhí)行偏差；原因；防治對策

［作者簡介］張永，廣西大學公共管理學院研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析，廣西南寧，530004

［中圖分類號］ D601［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2008）09-0064-0002

江澤民同志說：“政策的制定與執(zhí)行是相互聯(lián)系的統(tǒng)一過程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于執(zhí)行政策，執(zhí)行得不好，再好的政策也會落空，而且會損害黨的聲譽?！蔽覈谏鐣髁x法律體系不斷完善的情況下，必須加強公共政策的執(zhí)行，并對其實行有效的監(jiān)督，防止執(zhí)行偏差。

一、公共政策執(zhí)行偏差概括

（一）公共政策執(zhí)行偏差的內(nèi)涵

所謂政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行者在實施過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。政策執(zhí)行偏差是政策執(zhí)行與政策目標的背離，由于行政執(zhí)行人員的知識素質(zhì)、執(zhí)行能力和理解水平以及執(zhí)行體系的不健全，造成政策執(zhí)行與政策目標之間出現(xiàn)差距，使原定目標沒有實現(xiàn)，或者說導致政策目標的偏離。

（二）公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式

作為一種妨礙政策目標有效實現(xiàn)的不良情形，公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式大致可以概括為以下幾種：

1.政策替換

即政策在實施過程中的實質(zhì)內(nèi)容與政策原意相背離，但表面相似。尤其在所執(zhí)行的政策對執(zhí)行者的既得利益構(gòu)成威脅時，他們往往會偷梁換柱，制定表面相似但實質(zhì)相背的政策，替代原有政策加以執(zhí)行，使上級政策難以得到貫徹落實。也就是“掛羊頭，買狗肉”、“上有政策，下有對策”、“有利就執(zhí)行，不利就變形”。這種政策替換嚴重地損害了政策的嚴肅性、權(quán)威性和統(tǒng)一性，嚴重地影響了政策的正確貫徹和有效實施。

2.政策附加

即政策之外附加了不恰當?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標超越了政策原定的要求，從而影響了原有政策目標的實現(xiàn)。“土政策”就是這種政策附加式政策執(zhí)行的典型形式。它以地方實際情況為借口，對國家政策增添額外的地方內(nèi)容，如增加新的執(zhí)行機構(gòu)和人員，增加更多的執(zhí)行程序和審批環(huán)節(jié)，增加更多的收費項目，為謀取地方或個人利益提供方便。

3.政策觀望

即政策執(zhí)行主體或因疲于應付具體事務，或擔心目標群體的抵抗，或因自身私利受損等原因，導致行動遲緩、思想猶豫、心理矛盾，對政策執(zhí)行被動消極，左顧右盼，觀望中央是否還有政策變動，觀望中央是否可以軟拖硬抗。這種觀望式的政策執(zhí)行大大降低了政策的執(zhí)行效率，損害了政府在目標群體中的形象。

二、公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因

公共政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)形式多樣，其產(chǎn)生的原因也是復雜的，具體分析起來分為兩大方面：

（一）主觀原因

1.政策執(zhí)行者因素

政策執(zhí)行者導致公共政策執(zhí)行偏差可以從以下三個方面來認識：

（1）政策執(zhí)行人員的個人文化素質(zhì)偏低導致對政策認知的偏差。對所執(zhí)行政策的價值、功能或作用缺乏正確的認知，特別是對那些具有長遠利益的政策的價值沒有充分的認識。對于那些急功近利的短視者來說，他們常常不能正確地認知政策所蘊含的長遠利益，有時為了追求眼前的短期利益而可能會不惜犧牲政策將會為其帶來的長遠利益。這種情況是造成我國現(xiàn)階段許多政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的常見原因之一。

（2）政策執(zhí)行人員由于利益驅(qū)使導致角色錯位。作為現(xiàn)實的人，政府官員不可能都完全成為行政道德和行政規(guī)范的完美化身，他們往往會處在角色沖突之中。他們作為社會億萬普通老百姓中的一員，又充當著私人角色，他們也有自身的各種物質(zhì)的、精神的、心理的等方面的需求。在政府官員的利益函數(shù)中，國家的整體利益和他們自己的個人利益都只是其中的一個變量。于是，在政策執(zhí)行過程中，當政策所追求的整體利益或全局利益與執(zhí)行者的個人利益或局部利益發(fā)生沖突時，政策執(zhí)行者往往會因公私角色的錯位致使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（3）政策執(zhí)行人員的方法欠妥導致執(zhí)行偏差。在現(xiàn)實政策執(zhí)行過程中，有的政策執(zhí)行人員簡單粗暴、武斷專行，結(jié)果影響了作為目標團體的廣大民眾的情緒，破壞了干群關(guān)系，妨礙了政策的有效執(zhí)行；有的只講原則性，不講靈活性，執(zhí)行政策時無視差異，千篇一律，使政策難以有效地實現(xiàn)其價值，違背了政策制定的初衷；有的則不重視政策宣傳，不能為目標團體提供充分的認知機會，使他們心理上缺乏準備，這同樣不利于政策的順利實施。

2.執(zhí)行機構(gòu)的管理缺陷也會導致執(zhí)行偏差

管理缺陷主要表現(xiàn)為：

（1）組織結(jié)構(gòu)不合理。組織結(jié)構(gòu)是一個組織的組成部分及其相互之間所確立的關(guān)系的形式，它決定組織的職權(quán)分配形式和功能機制。結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)為機構(gòu)重疊，職能交叉；結(jié)構(gòu)不當，功能不全；人員結(jié)構(gòu)不合理，素質(zhì)不高；中央與地方職責不清，機構(gòu)設(shè)置層層對口。

（2）執(zhí)行機構(gòu)中溝通和協(xié)調(diào)困難。有效的溝通與協(xié)調(diào)，有利于統(tǒng)一組織內(nèi)部各成員思想和行為，形成組織內(nèi)聚力和政策執(zhí)行力；減少組織內(nèi)耗，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果執(zhí)行機構(gòu)中溝通和協(xié)調(diào)困難，就容易造成在政策執(zhí)行中思想分歧，行動異步，“各吹各的號，各唱各的調(diào)”，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。

（3）政策關(guān)系處理不當。政策執(zhí)行是一項復雜的系統(tǒng)工程，某些關(guān)系處理不當，同樣可能產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差。政策關(guān)系主要有政策的原則性和靈活性的關(guān)系；政策執(zhí)行中的進取性和可行性的關(guān)系；政策執(zhí)行中鼓勵性與督導性的關(guān)系等。

（二）客觀原因

1.政策質(zhì)量優(yōu)劣導致執(zhí)行偏差

政策質(zhì)量低劣是指政策制定不能準確地針對政策問題，不能及時有效地解決相應的社會問題。主要包括以下幾種情況：

（1） 政策目標錯誤或者模糊不清。政策目標錯誤，政策實施效率越高則政策失誤越大。政策目標模糊不清：目標不切實際難以達到；目標難以比較和衡量；目標沒有明確所期望的結(jié)果；目標的完成不屬于政策執(zhí)行者職權(quán)范圍的事，等等。在這種情況下，政策執(zhí)行者在實施政策的過程中往往會顯得無所適從。

（2）政策內(nèi)容混亂。無論是對于同一項政策的目標還是多項政策的目標，如目標之間不一致，在執(zhí)行這樣的政策時，執(zhí)行者要么猶豫不定、裹足不前；要么相互沖突、產(chǎn)生內(nèi)耗，影響政策效果，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。

（3）政策標準不合理。政策標準表明了政策本身對各級政策執(zhí)行者的期望、執(zhí)行者所擁有的職權(quán)范圍、政策對象行為的調(diào)整內(nèi)容等。決策者在研究和確定政策標準時，應注意政策標準要切合實際，要指出政策標準的未來可能變化，以便為實施活動的發(fā)展提供遵循的方向。

2.政策環(huán)境的變化，給政策執(zhí)行增加了復雜性和困難

政策制定時的環(huán)境和執(zhí)行時的環(huán)境往往有區(qū)別，它們的區(qū)別有時還是相當大的。雖然在制定政策時，對政策環(huán)境的復雜趨勢會作些預測，但是這種預測在時間上的深度、空間上的廣度以及效果上的正確度確實是有限的。經(jīng)驗告訴我們，在執(zhí)行政策時，政策環(huán)境會出現(xiàn)這樣或那樣的新情況、新變化、新問題，從而對政策的順利執(zhí)行形成挑戰(zhàn)。

3.利益集團的壓力

利益集團（interest group），又稱壓力集團（pressure group），是指“那些有共同的目標并試圖對公共政策施加影響的個人的有組織的實體” 。由于利益集團有共同的利益驅(qū)使，因此要使它們改變自己的利益方向，或使它們的利益受損，必然會導致集體的一致反對與抗爭。這種抵抗的集體合力必然對政策執(zhí)行產(chǎn)生巨大的壓力，從而使政策執(zhí)行發(fā)生偏差。

三、公共政策執(zhí)行偏差的矯正

公共政策執(zhí)行偏差的矯正是指政策執(zhí)行主體采取一定的糾正措施，使政策執(zhí)行回到正確的方向，并且消除或盡可能減少其負面效應和不良后果的過程。矯正政策執(zhí)行偏差的對策有：

（一）提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)

執(zhí)行人員對政策理解的程度、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。因此，要防止政策執(zhí)行偏差，提高政策執(zhí)行效率，首先，要重視對政策執(zhí)行人員的選擇和配備，嚴格按照公開、公平、公正的原則，擇優(yōu)選才，在擇人上把好第一關(guān)，并適當配備安排好人員，盡量使得“人盡其才”。其次，要對地方政策執(zhí)行者進行必要的培訓，包括業(yè)務素質(zhì)和道德上的培訓，使達到優(yōu)化政策執(zhí)行者的效果。

（二）加強政策監(jiān)督體系的建設(shè)

首先，要做到有法可依、有法必依，完善政策監(jiān)督立法，確保監(jiān)督工作的權(quán)威。其次，由于政策執(zhí)行者與監(jiān)督者之間存在著“利益關(guān)系”，在加強和完善上級對下級部門監(jiān)督的同時，必須發(fā)展多層次、多功能的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使其執(zhí)行透明化。最后，切實落實聽證制度，從基層選擇聽證人員，保證從政策落實到落實全過程的監(jiān)督，這樣才能使政策更能貼近民心、順從民意。

（三）健全以公民參與制度為基礎(chǔ)的信息反饋系統(tǒng)

政府要運用各種手段宣傳、解釋政策，讓全體社會公眾認知、認同政策，從而接受、參與到政策執(zhí)行活動中來。在這一過程中，要建立政策執(zhí)行的反饋機制和評估機制。在執(zhí)行政策過程中的各種“表現(xiàn)”和執(zhí)行后的具體“反應”需要通過反饋機制來進行科學的評估。這樣，才能對在執(zhí)行政策中出現(xiàn)的偏差進行及時的調(diào)整。

（四）加強公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新

加強政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新要求，一是從實際出發(fā)，全面規(guī)劃，科學分析，徹底消除不合理的舊有制度；二是營造良好的政策環(huán)境，構(gòu)建與時俱進的政策文化，加強制度的修訂、補充和完善。制定科學合理的制度，用制度來保證和激勵政策執(zhí)行的權(quán)威性、主動性和創(chuàng)造性，從而最大程度地消除和矯正政策執(zhí)行偏差，促進政策的有效執(zhí)行和政策目標的實現(xiàn)。

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