論地方政府信用及對(duì)策性選擇

［摘要］由于我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和信用意識(shí)的不足使得地方政府信用建設(shè)的理論與實(shí)踐相當(dāng)薄弱。地方政府信用危機(jī)已成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。為此，必須進(jìn)行地方政府信用的構(gòu)建，而建立地方法治政府、地方有限政府、地方透明政府、地方責(zé)任政府勢(shì)必成為地方政府信用建設(shè)的對(duì)策性選擇。

［關(guān)鍵詞］地方政府信用；缺失；對(duì)策性選擇

［作者簡(jiǎn)介］周世磊，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2007級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生，廣西南寧，530004

［中圖分類號(hào)］ D625［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］ 1007-7723（2008）09-0061-0003

一、政府信用的含義

信用指的是信守規(guī)則、遵守諾言、實(shí)踐成約。孔子特別強(qiáng)調(diào)“言必信，行必果”（《論語(yǔ)·子路》），認(rèn)為“人無(wú)信不立”（《論語(yǔ)·顏淵》）。于是信用作為公共倫理范式成為安身立命之本、社會(huì)交往準(zhǔn)則、國(guó)家治理指南。

政府信用作為社會(huì)信用體系的一個(gè)主要內(nèi)容強(qiáng)調(diào)言行的客觀后果，考量政府行為對(duì)公眾和社會(huì)的影響，同時(shí)還要顧及公眾和社會(huì)對(duì)其的看法和態(tài)度。這里，我們把政府信用定義為：政府信用是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的管理活動(dòng)中能夠履行契約而取得的信任。它主要包括兩層含義：（1）政府信用就是政府要履行與人民的公共契約、對(duì)人民負(fù)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的繁榮。（2）政府信用始終貫穿著政府與民眾的利益互動(dòng)。人民對(duì)政府的信任是政府合法性的前提條件，而政府對(duì)民眾講信用，是保持這種合法性的必要條件。

二、我國(guó)地方政府信用缺失現(xiàn)狀及其原因

（一）我國(guó)地方政府信用缺失現(xiàn)狀

1.地方政府政策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。公共政策要有效地發(fā)揮其導(dǎo)向、調(diào)控以及分配功能，必須具有持續(xù)性、系統(tǒng)性。政策制定的根本目的是對(duì)某一時(shí)期的社會(huì)公共利益作權(quán)威性分配；如果朝令夕改，隨意改變現(xiàn)行的政策，人為割斷政策之間的聯(lián)系，勢(shì)必導(dǎo)致現(xiàn)有的利益分配格局陷入混亂的狀態(tài)，減損既得利益者現(xiàn)有的合法利益，也會(huì)對(duì)政策的目標(biāo)群體的心理產(chǎn)生許多不良的影響。

2.地方政府行為公正、公平、公開(kāi)性不夠。有的地方政府在行政執(zhí)行上沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)， 缺少必要的程序和步驟；有的地方政府根本就沒(méi)有實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。公開(kāi)性不夠容易導(dǎo)致“行政神秘化”，而這無(wú)疑將拉大民眾與地方政府的距離。而公平性不夠則容易導(dǎo)致民眾對(duì)地方政府是否真正是受人民委托掌管公共權(quán)力產(chǎn)生懷疑，即地方政府的合法性受到挑戰(zhàn)。

3.地方政府政策執(zhí)行不力或執(zhí)行不果。政策執(zhí)行的效果直接決定政策的效果，要想取得預(yù)期的效果，必須優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，改善執(zhí)行方法，落實(shí)執(zhí)行責(zé)任以及強(qiáng)化執(zhí)行力度。然而，在政策的實(shí)際推行過(guò)程中，令不行、禁不止，政策執(zhí)行不當(dāng)、不力、不嚴(yán)等情況屢見(jiàn)不鮮。在制定政策方案的時(shí)候“滿腔熱情、雄心勃勃”，而在政策出臺(tái)之后卻“置之不理、放任不管”。這樣，民眾就會(huì)對(duì)地方政府的政策產(chǎn)生不信任，進(jìn)而對(duì)地方政府行為與能力產(chǎn)生不信任，地方政府信用將會(huì)受到極大的損害。

4.腐敗與權(quán)力尋租行為。有些地方政府公務(wù)人員不講行政職業(yè)道德，不誠(chéng)實(shí)守信，弄虛作假，濫用職權(quán)，徇私枉法；有些地方政府公務(wù)人員利用手中公共事務(wù)管理的權(quán)力，以權(quán)謀私，假公濟(jì)私，貪污受賄。由于權(quán)力尋租以及由此形成的這些腐敗現(xiàn)象致使地方政府信用遭受重創(chuàng)。

（二）我國(guó)地方政府信用缺失原因

1.地方政府職能定位不準(zhǔn)。地方政府的職能本來(lái)應(yīng)該定位于提供必要的制度，提供公共產(chǎn)品， 監(jiān)管市場(chǎng)的運(yùn)行。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是管理型的行政管理方式，“政府萬(wàn)能論”深入人心。這種情況下，不可避免會(huì)造成地方政府同時(shí)充當(dāng)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的角色，地方政府管理中的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象大量存在，造成了地方政府失信。

2.功利主義的不良驅(qū)動(dòng)。公共選擇理論認(rèn)為政府公務(wù)人員是有著自己利益的“經(jīng)濟(jì)人”而非人們想象的僅僅只是“公共人”， 他們也有自己的私利。因此， 從地方政府整體而言， 對(duì)政府本身有利的事情地方政府會(huì)千方百計(jì)地促成其實(shí)施， 對(duì)其不利的事情則會(huì)想盡一切辦法逃避， 地方政府有從“人民利益的代言人”變成“利益小團(tuán)體”的可能性。

3.行政人員任免考察制度的缺陷?，F(xiàn)階段， 在地方政府行政人員的任免制度上仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一些做法， 自上而下地委派行政人員。在任命委派制的條件下， 因?yàn)橛薪M織任免的壓力，“對(duì)上負(fù)責(zé)”成了強(qiáng)制性規(guī)定， 是硬約束；而“對(duì)下負(fù)責(zé)”則成了道德上的抽象要求， 以良心和責(zé)任來(lái)維系， 是軟約束。在對(duì)行政人員的考察上， 往往從指標(biāo)數(shù)字上來(lái)考察行政人員的“政績(jī)”， 以此決定其升遷任免。在這種體制的壓力下， 造成有的地方政府行政人員弄虛作假， 欺上瞞下。這樣的政府和行政人員其信用就可想而知了。

三、我國(guó)地方政府信用建設(shè)的環(huán)境分析

（一）我國(guó)地方政府信用建設(shè)的有利環(huán)境

1.中華民族的傳統(tǒng)道德底蘊(yùn)為地方政府信用建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。古往今來(lái)，以“仁”“敬”“誠(chéng)”“信”為基本內(nèi)容的職業(yè)道德，深深植根于中國(guó)文化，成為中華民族的傳統(tǒng)美德和行為準(zhǔn)則，成為新時(shí)期加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)的思想基礎(chǔ)。

2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為地方政府信用建設(shè)提供了制度保證。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)，而地方政府信用建設(shè)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信用體系的核心。因此，加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

3.黨和國(guó)家制定的依法治國(guó)、以德治國(guó)的基本治國(guó)方略為地方政府信用建設(shè)提供了政治保證。黨和國(guó)家把依法治國(guó)、以德治國(guó)的基本方略分別寫(xiě)進(jìn)黨章和憲法，賦予黨的最高綱領(lǐng)和國(guó)家根本大法的地位，充分反映了黨的意志。政府信用作為依法治國(guó)和以德治國(guó)的重要手段，被提升到由黨的最高綱領(lǐng)和國(guó)家根本大法保證實(shí)施的政治高度，具有了前所未有的政治保障。

（二）我國(guó)地方政府信用建設(shè)的不利環(huán)境

1.社會(huì)信用體系不完備。我國(guó)目前并沒(méi)有建立一個(gè)良好的社會(huì)信用體系，企業(yè)失信、個(gè)人信用意識(shí)淡薄等因素成為建立政府信用體系的桎梏，地方政府信用的構(gòu)建只能在這種社會(huì)體系不完備的情況下進(jìn)行。

2.法律制度尚不完善。我國(guó)的法律建設(shè)還很不完善，與地方政府信用建設(shè)相關(guān)的法律制度還比較缺乏。有關(guān)行政法律、規(guī)章較為抽象， 規(guī)范性和操作性差， 執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象普遍存在， 徇私枉法、執(zhí)法犯法等濫用權(quán)力的行為屢見(jiàn)不鮮。

3.契約意識(shí)和信用精神仍很淡薄。政府信用的思想來(lái)源于近代西方的社會(huì)契約理論。17 、18 世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)思想家霍布斯、盧梭提出的社會(huì)契約論，著重說(shuō)明國(guó)家是人們由于理性驅(qū)使，為擺脫無(wú)序爭(zhēng)奪狀態(tài)而尋求有組織和平生活而相互訂立的一種社會(huì)契約。在契約理念的驅(qū)動(dòng)下，誠(chéng)實(shí)守信成為西方社會(huì)的價(jià)值準(zhǔn)則。但是我國(guó)一直缺乏契約精神，相應(yīng)的信用意識(shí)也十分淡薄。

四、建構(gòu)我國(guó)地方政府信用的對(duì)策性選擇

（一） 嚴(yán)格依法行政， 構(gòu)建地方法治政府

美國(guó)法學(xué)家福勒認(rèn)為：“法治的實(shí)質(zhì)必定是在對(duì)公眾發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用預(yù)先宣布的應(yīng)由公眾遵守并決定其權(quán)利義務(wù)的規(guī)則，如果法治不是這個(gè)意思，它就毫無(wú)意義?！惫艘舱J(rèn)為：“行政權(quán)的行使，應(yīng)受法律的限制；行政機(jī)關(guān)的組織及作為，都應(yīng)該以憲法或法律為依據(jù)，不得任意擴(kuò)張組織，或擅斷越權(quán)。這就是‘依法行政’。”法治意味著一種治理狀態(tài)或秩序，在這一治理狀態(tài)中，法律之于政府權(quán)力具有優(yōu)先的、至上的權(quán)威。建設(shè)法治型政府實(shí)際上就是實(shí)行法治行政或依法執(zhí)政。把政府納入法治的軌道，明確了政府的權(quán)利和義務(wù)，有利于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性并減少?zèng)Q策的失誤，從而提高公眾對(duì)政府的信任感。因此，建設(shè)地方法治型政府，就是要讓所有失信于民的政府行為都置于國(guó)家法律法規(guī)的監(jiān)督之下，這是重構(gòu)公眾對(duì)地方政府信任關(guān)系的重要途徑。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能， 構(gòu)建地方有限政府

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下， 地方政府職責(zé)不清，管了大量本來(lái)可以由市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人可以做好的事情， 成了典型的全能型政府。當(dāng)前我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)應(yīng)該是：（1）按照市場(chǎng)對(duì)政府職能的要求， 深化機(jī)構(gòu)改革， 建立健全按職能定崗、按崗位定機(jī)構(gòu)、定編、定人、定薪的機(jī)制。（2）改革行政審批制度， 精簡(jiǎn)各級(jí)政府公文， 轉(zhuǎn)變會(huì)議模式， 努力改善政府的行政決策方式。政府的基本職能應(yīng)轉(zhuǎn)變到建立市場(chǎng)正常運(yùn)行的基本框架， 提供各種公共產(chǎn)品和勞務(wù)， 保護(hù)自然環(huán)境和發(fā)展教育， 維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)壟斷上來(lái)。

（三）推行政務(wù)公開(kāi)， 構(gòu)建地方透明政府

地方政府行政信用重塑的重點(diǎn)在于建設(shè)以公眾為本位的地方透明政府。政府因公眾的權(quán)能委托而產(chǎn)生，毫無(wú)疑問(wèn)，公眾必須擁有面對(duì)代理人的知情權(quán)。因而， 地方政府必須及時(shí)、透明地向公眾提供有關(guān)政府決策、財(cái)務(wù)、人事等方面的信息，并在發(fā)生公共危機(jī)時(shí)，將相關(guān)信息向公眾公布。這就要求地方政府必須建立信息公開(kāi)機(jī)制。這樣做的結(jié)果無(wú)疑增強(qiáng)了地方政府與公眾之間的良性溝通。在此基礎(chǔ)上，公眾與地方政府之間的互信也必然得到加強(qiáng)。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制， 構(gòu)建地方責(zé)任政府

權(quán)力和責(zé)任從來(lái)就是相對(duì)而言的， 沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是一條顛撲不破的真理。當(dāng)前， 行政監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持一般監(jiān)督與專門(mén)監(jiān)督相結(jié)合的原則; 縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督相結(jié)合的原則；經(jīng)常性監(jiān)督、定期監(jiān)督與不定期監(jiān)督相結(jié)合的原則。要考慮把行政監(jiān)督和行政官員的任免結(jié)合起來(lái)， 對(duì)行政人員信用不佳者實(shí)行“一票否決制”， 對(duì)濫用權(quán)力、違背信用的官員追究其道義、政治、行政直至法律責(zé)任。唯有如此， 才足以保證行政人員的責(zé)任感， 樹(shù)立“信用至上”的觀念， 從而更好地做到服務(wù)于民。

［參考文獻(xiàn)］

［1］于海.西方社會(huì)思想史［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，1993.

［2］徐和隆.沖突與互動(dòng)［M］.廣州:中山大學(xué)出版社，2007.

［3］王和平.論政府信用建設(shè)［J］.政治學(xué)研究，2003，(1).

［4］石本惠.現(xiàn)代政府信用建設(shè)研究［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2004，(7).

［5］劉松山.論政府誠(chéng)信［J］.中國(guó)法學(xué)，2003，(4).

［6］向麗.對(duì)我國(guó)信用缺失的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與建議［J］ .經(jīng)濟(jì)前沿，2002，（6）.