構(gòu)建我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制的思考

［摘要］農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展有著重要的影響。當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。相對于農(nóng)民需求的變化，現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制已成為限制新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，必須構(gòu)建我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制。文章通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的現(xiàn)狀、對策選擇基點(diǎn)進(jìn)行探討，對于構(gòu)建我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制提出若干政策建議。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給體制；農(nóng)民負(fù)擔(dān)；改革

［作者簡介］朱惠軍，上海師范大學(xué)商學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：工商管理，上海，200234

［中圖分類號］ F302［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）10-0087-0004

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品概述

本文所涉及的農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指在農(nóng)村地域范疇內(nèi)具有非競爭性、非排他性的社會產(chǎn)品。相對于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言，這些社會產(chǎn)品用于滿足農(nóng)村公共需要，會使農(nóng)村受益，但其中的受益范圍又不局限于農(nóng)村地區(qū)，具有層次性。它既包括中央政府提供的覆蓋到農(nóng)村的全國性公共產(chǎn)品，又包括地方政府和農(nóng)村組織提供的受益范圍局限于本地區(qū)或部分外溢到周邊地域的地方性公共產(chǎn)品。

同樣，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中的性質(zhì)不同，可分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。典型的農(nóng)村純公共產(chǎn)品有：農(nóng)業(yè)基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃以及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其他純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費(fèi)提供。然而，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村純公共產(chǎn)品是屈指可數(shù)的，絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。依據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，及其在排他性、競爭性的表現(xiàn)不同，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括以下幾個方面：（1）在性質(zhì)上接近于純公共產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果的推廣、農(nóng)田防護(hù)林、病蟲害的防治等。（2）一般的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中、職業(yè)化教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等。（3）在性質(zhì)上接近于私人產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備投入、農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營等。

二、現(xiàn)行我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不適應(yīng)性的分析

從運(yùn)行特征上看，現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制仍然沒有突破人民公社時期指令性強(qiáng)制供給的弊端，相對于農(nóng)民需求的變化，已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，必須積極進(jìn)行改革創(chuàng)新體制的研究。因此，雖然農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活乃至國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著重要意義，但可以說我國政府卻長期未能給予足夠重視，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不規(guī)范、整體不足以及機(jī)制失衡，因而，影響了農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（一）生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展

改革以后，中央財政的事權(quán)向地方財政轉(zhuǎn)移，過去由中央政府包下來的大量事情現(xiàn)在要由縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)。但是，由于基層政府制度內(nèi)財政資金不足，而制度外資金的投放又缺乏有效的激勵（相對于非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給來說，投資于生產(chǎn)性產(chǎn)品并不能較快地給地方領(lǐng)導(dǎo)帶來更大的“政績”），農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。國家投資的減少并沒有為基層政府投資所彌補(bǔ)。事實(shí)上，改革后農(nóng)村基層政府動員農(nóng)業(yè)勞動力的能力較以前已大為降低，加之財力弱、投資激勵小，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資更為不足?，F(xiàn)行體制下，不僅新的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，而且原有的供給水平也遭到了相當(dāng)程度的破壞，水利設(shè)施淤塞、農(nóng)田道路失修，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力薄弱，影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給膨脹，超過了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力

與生產(chǎn)性大型公共產(chǎn)品的供給不同，基層政府一般對非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強(qiáng)的激勵。這些產(chǎn)品主要為：（1）關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的各項服務(wù)，如縣屬職能部門和事業(yè)單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多派出機(jī)構(gòu)，即所謂的“七站八所”等事、企業(yè)單位提供的各項服務(wù)、咨詢。（2）上級政府所要求的各項達(dá)標(biāo)升級活動。由于這些達(dá)標(biāo)升級活動關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此盡管與農(nóng)民的生產(chǎn)生活關(guān)系不大，其供給仍是富有激勵的。（3）以籌集資金為目的向農(nóng)民提供的各項低質(zhì)量甚至是虛假的公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的強(qiáng)制性和公共資源籌集的隨意性，造成了非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹并最終成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的主要因素。

（三）供給渠道單一，無法滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品供給多樣性的要求

現(xiàn)行體制下，私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標(biāo)和資金的限制，政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣性、高質(zhì)量的要求，既影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也造成了農(nóng)民對政府的不滿和抵觸。

（四）機(jī)構(gòu)膨脹，“吃飯財政”日益嚴(yán)重，進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)

強(qiáng)制性的公共產(chǎn)品供給方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共產(chǎn)品供給的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——公共組織自身的供給，從而帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員隊伍龐大，并消耗大量的公共資源用于機(jī)構(gòu)運(yùn)行和人頭費(fèi)開支。而公共資源籌集的隨意性又為這種膨脹在資金上提供了可能，最終形成“養(yǎng)人收費(fèi)和收費(fèi)養(yǎng)人”的惡性循環(huán)，既降低了工作效率，又加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

三、構(gòu)建我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制的思考

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)陷入了一種困境：一方面是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民物質(zhì)文化水平的提高對公共產(chǎn)品需求的不斷增強(qiáng)；另一方面是國家目前并沒有為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。由此決定的現(xiàn)行我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的不合理已極不適應(yīng)時代的要求而亟待“與時俱進(jìn)”；這種變革的要求，將隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量不斷增長、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)性調(diào)整而日益迫切。

（一）構(gòu)建多渠道的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的籌集機(jī)制

1.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資力度

針對近年來我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直相對滯后的局面，國家應(yīng)該加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持力度，明確中央與地方以及地方各級政府在公共產(chǎn)品提供上的職責(zé)。改變現(xiàn)有的國家財政支出結(jié)構(gòu)，配合農(nóng)村費(fèi)稅改革，加大財政對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資。近年來，國家財政支農(nóng)支出雖然有了較大幅度的增長，但是為了進(jìn)一步提高我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民收入，必須采取有效措施繼續(xù)加大財政投入力度。同時要求各級預(yù)算的支農(nóng)支出增長幅度要稍高于財政支出的增長幅度，并通過農(nóng)業(yè)立法來加以明確。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加對于落后地區(qū)公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付，以保證地方政府特別是貧困落后地區(qū)的供給能力

由于地區(qū)間的自然資源條件、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的千差萬別，我國地區(qū)間的的財政能力差異十分明顯。有的學(xué)者指出，我國是世界上地區(qū)差異最為嚴(yán)重的國家之一。對于落后地區(qū)，農(nóng)戶收入低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度外收入——提留和統(tǒng)籌增長慢，滿足不了剛性的財政支出要求，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系近乎是唯一的選擇。若將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方法使用的“基數(shù)法”改為“因素法”，能精確地估計各地的財政能力，由此決定各地應(yīng)得到的轉(zhuǎn)移份額。加強(qiáng)地區(qū)間財政能力的平衡，以保證自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在著差異的各個地區(qū)，人們可以享受到大體相同的公共服務(wù)，維護(hù)社會公民平等的生存權(quán)。

3.運(yùn)用財政貼息機(jī)制，引導(dǎo)金融系統(tǒng)投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層財力更加緊張。針對目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給狀況較差，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，而金融系統(tǒng)又存在過多的剩余資金的狀況，在農(nóng)民一時無力提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資所需巨額資金的情況下，國家財政應(yīng)當(dāng)建立貼息機(jī)制，引導(dǎo)金融系統(tǒng)投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，緩解財政負(fù)擔(dān)，這可以消除農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”制約，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反過來又可以為政府帶來更多的財政收入，為將來償還貸款打下堅實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“良性循環(huán)”。

4.加大城市支農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)的力度

一直以來，以農(nóng)補(bǔ)工，農(nóng)工業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”極大地推動了我國城市的發(fā)展?，F(xiàn)在當(dāng)我國城市化進(jìn)程有了相當(dāng)規(guī)模的情況下，國家應(yīng)該抓住時機(jī)實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)，加大城市支農(nóng)的力度。可以考慮在城市中大量引入市場力量來提供城市公共產(chǎn)品，將部分本來用于城市公共產(chǎn)品建設(shè)的財政資金用于農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)；同時在城市工業(yè)稅中設(shè)立附加稅收，專門用于支持農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)。

5.明晰產(chǎn)權(quán)，按照誰投資誰受益的原則，鼓勵農(nóng)民參與公共產(chǎn)品的提供

比如農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以按照政府補(bǔ)貼和私人投資相結(jié)合的方式由政府和農(nóng)民私人混合提供。地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣、農(nóng)村電力、節(jié)水農(nóng)業(yè)等，通常既有社會受益，又有生產(chǎn)者個人受益的特點(diǎn)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小進(jìn)行集資生產(chǎn)。在實(shí)際操作中，可以通過村民大會或村民代表大會，充分收集農(nóng)民的意愿，擬訂集資方案，由鄉(xiāng)政府或村委會具體負(fù)責(zé)實(shí)施。這類產(chǎn)品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應(yīng)的使用費(fèi)。

對于小范圍受益的低級公共產(chǎn)品，既可以考慮將農(nóng)民組織起來，通過俱樂部的方式提供，也可以采用完全由農(nóng)民自身提供的方式。比如灌溉，治蟲，湖泊的漁業(yè)資源利用，種植、養(yǎng)殖的供產(chǎn)銷聯(lián)合體，鄉(xiāng)村道路，農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通等，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇。對于這類產(chǎn)品，政府提供顯然是不合理的，因而理想的方式是將農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)業(yè)合作社，通過合作社將外部收益內(nèi)在化，提高供給效率。

（二）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿

現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村社會內(nèi)部開辦某項公共事業(yè)或興辦某項公共工程的決策，主要不是通過自下而上的民主做法，由鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)民根據(jù)實(shí)際需要來決定，而是根據(jù)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的意愿和社區(qū)外部的行政命令確定的。這種外生變量即來自社區(qū)外部的各種因素來決定公共產(chǎn)品的供給方式，由于沒有反映農(nóng)民的真實(shí)需求，一方面造成了有限的公共資源的浪費(fèi)，投資效益低下；另一方面導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的無序供給，加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此，要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。

首先，要建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制。為了防止無效公共產(chǎn)品的過度供給和農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，應(yīng)該借鑒公共產(chǎn)品最優(yōu)供給模型，按照農(nóng)民的需求來供給，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。與此同時，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過程中引入農(nóng)民的意志表示是完全可行的。這是因?yàn)椋海?）現(xiàn)行的財政分權(quán)體系已使得公共產(chǎn)品的供給決策可以在一個人數(shù)相對較少的環(huán)境中做出。目前一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有2萬人，一個自然村平均有1200多人，征求其關(guān)于公共產(chǎn)品提供的偏好是可行的。（2）同村農(nóng)民之間相互了解，可以有效地防止搭便車的行為。（3）農(nóng)民的知識水平不斷提高，已經(jīng)有意識地主動表達(dá)自己的需求。這又進(jìn)一步要求推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，建立一種民主機(jī)制，能夠充分反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的偏好。其組織程序是定期召開村民代表大會，由全體農(nóng)民對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，凡未經(jīng)投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。再由村集體組織代表和選舉出的監(jiān)督員參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的代表大會，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政許可內(nèi)應(yīng)供應(yīng)的公共產(chǎn)品的種類和數(shù)量。同時要建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機(jī)制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支情況公之于眾。

其次，要加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)。改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級組織部門安排的做法，把主動權(quán)交給農(nóng)民，從政治制度上消除影響公共產(chǎn)品決策的外在因素。即村級、鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。由農(nóng)民自己選舉出真正代表農(nóng)民利益、對農(nóng)民負(fù)責(zé)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。通過選舉約束，使他們真正對本地選民負(fù)責(zé)，把自己的政績做給本地選民看，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。要有一套使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信他們的當(dāng)選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素?zé)o關(guān)的制度安排。這樣，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來自外部的各種達(dá)標(biāo)、升級活動，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費(fèi)規(guī)定。

（三）對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體選擇機(jī)制而言，要明確各級政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任

明確各級政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。公共產(chǎn)品的供應(yīng)呈現(xiàn)出分層次的特點(diǎn)，要通過合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財權(quán)，明確界定中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任與范圍。以此為準(zhǔn)則，中央政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時，主要是從事跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的大江大河大湖的治理、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究以及與國防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)，與國民素質(zhì)教育有關(guān)的義務(wù)教育等。另外，農(nóng)民作為國家的居民，不僅解決了十幾億人民的溫飽問題，還通過稅費(fèi)的上繳以及隱性的“剪刀差”在過去乃至現(xiàn)在為我國的迅速發(fā)展提供了資金上的有力支持，農(nóng)民理應(yīng)享受與城市居民同等的待遇。因此，國家應(yīng)本著公平的原則按貧窮程度通過轉(zhuǎn)移支付的形式對農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品包括衛(wèi)生防疫、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、計劃生育等的供給予以支持。這些公共產(chǎn)品在短期內(nèi)效用較小，農(nóng)民常因財力限制不愿購買或因影響眼前利益而排斥，但這些公共產(chǎn)品的提供對于增強(qiáng)國民素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義，因此也應(yīng)由國家無償提供。

地方政府主要從事本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性以及社會效益顯著的項目的投資和管理。要積極進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和事權(quán)范圍，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收與支納入一級獨(dú)立的財政進(jìn)行規(guī)范化管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)相符合。針對目前存在的地方稅體系不健全、缺乏主體稅種的問題，加快地方稅體系建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有連續(xù)、穩(wěn)定可靠的收入來源，并促使其通過加強(qiáng)稅收管理等規(guī)范方式實(shí)現(xiàn)本級稅收收入的穩(wěn)定增長。另外，還要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、事權(quán)與財權(quán)收支合理劃分的基礎(chǔ)上，逐步完善自上而下的“因素法”轉(zhuǎn)移支付制度。這樣做，既有利于當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的順利實(shí)施，又有助于增強(qiáng)地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品的能力。同時在科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，把轉(zhuǎn)變職能與減人、減事與減支結(jié)合起來，降低行政運(yùn)行成本。

同時要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系，使村民自治這一組織形式在提供村級公共產(chǎn)品中發(fā)揮核心作用。村委會性質(zhì)上屬于村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民自治引入的最初誘因，本來是要將農(nóng)民重新組織起來，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。但由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，而把村委會變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，村委會部分失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行者，扭曲了農(nóng)民的意愿，這使得村委會與村民有了利益上的沖突，不能代表廣大村民的意愿。因而，恢復(fù)村委會的自治性質(zhì)，使其成為村民公共產(chǎn)品偏好的真實(shí)代表者，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的優(yōu)化供給。有了在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供方面各級政府責(zé)任的明確劃分，便可防止上級政府將公共產(chǎn)品供給責(zé)任轉(zhuǎn)移現(xiàn)象的發(fā)生，從而杜絕基層政府因事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一，以亂收費(fèi)和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形式來提供公共產(chǎn)品。

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