建設(shè)節(jié)約型社會(huì)農(nóng)村宅基地管理中存在的問題及對(duì)策

［摘要］最近，黨中央、國務(wù)院提出了“建設(shè)資源節(jié)約型國民經(jīng)濟(jì)體系和建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)”的重大舉措。這主要是根據(jù)當(dāng)前資源利用形式和特點(diǎn)提出來的。它是現(xiàn)階段和今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的全面發(fā)展，有效促進(jìn)資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略選擇。農(nóng)村宅基地具有生活和生產(chǎn)雙重功能，作為一個(gè)重要的自然資源在管理中存在的問題比較嚴(yán)重，目前宅基地管理的制度、政策及現(xiàn)狀給開展村莊地籍調(diào)查和土地登記帶來很多需要解決的難點(diǎn)問題。文章在對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度弊端分析的基礎(chǔ)上，提出解決農(nóng)村宅基地管理問題的對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村宅基地；農(nóng)村宅基地管理；難點(diǎn)；弊端；對(duì)策

［作者簡(jiǎn)介］汪友明，安徽省池州市國土資源局殷匯中心所，安徽池州，247000

［中圖分類號(hào)］ F301.2［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1007-7723（2008）10-0084-0003

一、農(nóng)村宅基地的概念及其法律基本特征

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式，是指農(nóng)村村民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格聯(lián)系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利性質(zhì)和社會(huì)保障的功能。宅基地使用權(quán)具有下列特點(diǎn)：

（一）宅基地使用權(quán)是特定主體對(duì)于集體土地的用益物權(quán)

宅基地使用權(quán)的主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地很大程度上因?yàn)槠涫寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，每一個(gè)成員都有權(quán)以個(gè)人或戶的名義申請(qǐng)宅基地，并且農(nóng)村宅基地的性質(zhì)不會(huì)隨村民身份變化而改變。宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)，權(quán)利人享有占有、使用、收益及處分權(quán)，即權(quán)利人可以對(duì)宅基地長期享有占有使用的權(quán)利、可以在宅基地上建造房屋和附屬物、享有使用該塊地帶來的便利、對(duì)宅基地使用權(quán)有權(quán)處分，當(dāng)然處分權(quán)只能隨著房屋的處分而實(shí)現(xiàn)，房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移也會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

（二）宅基地使用權(quán)的用途具有限制性

農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)后，只能在該土地上建造房屋，建造對(duì)象有三個(gè)方面的限制：第一，所建住房的性質(zhì)為自用住房，而將建造工商業(yè)住房排除在外。如建造房屋供旅游娛樂業(yè)所用就不應(yīng)歸為宅基地使用權(quán)，它與建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)是有區(qū)別的。第二，宅基地應(yīng)作為生活資料，而不能作為生產(chǎn)資料使用，如投資建廠或魚塘等。第三，不能作為農(nóng)業(yè)目的的種植、養(yǎng)殖和畜牧之用，這屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的范圍。

（三）宅基地使用權(quán)具有福利性、無期限性

農(nóng)村的宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和利益是連在一起的。宅基地具有一定的福利性質(zhì)，這種福利主要表現(xiàn)在農(nóng)民能夠廉價(jià)取得宅基地，獲取基本的生活條件，這也是農(nóng)村居民與城市居民相比較享有的最低限度的福利。因?yàn)樘峁┝苏?，農(nóng)村居民享有了基本的居住條件，從而維護(hù)了農(nóng)村的穩(wěn)定。由于宅基地具有福利的性質(zhì)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員獲得宅基地大多是無償?shù)幕蛘咧灰Ц遁^低的代價(jià)就可以獲得，而不可能按市價(jià)購買。

宅基地的使用以農(nóng)戶為單位，不因戶主的更替或某個(gè)家庭成員的死亡而失去原來的宅基地使用權(quán)。因而宅基地使用權(quán)在一定條件下是無限期地延續(xù)使用著。在農(nóng)村，很多農(nóng)民居住在世代相傳的“老宅子”上，由于房屋可以繼承，所以宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上也可以繼承。因此，宅基地使用權(quán)是一種無期限限制的，即長期的權(quán)利。

（四）宅基地使用權(quán)的穩(wěn)定性與必要的調(diào)節(jié)性

以戶為單位無限期地使用某塊宅基地，其占有的地面面積并不是長久固定不變的。如果因?yàn)閲医ㄔO(shè)需要征用土地，或者村鎮(zhèn)規(guī)劃需要改變土地用途，或者居民個(gè)人的宅基地實(shí)際過多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，可以經(jīng)過法定程序，進(jìn)行合理的調(diào)劑或重新安排。如因農(nóng)戶人口增長，或分家立業(yè)，原有的宅基地面積確不夠使用，由用地人申請(qǐng)，經(jīng)主管單位審核批準(zhǔn)，可以增加使用面積；若因人口減少，占地懸殊，或者發(fā)生“絕戶”，集體組織按規(guī)定可以減少或者全部收回宅基地。

（五）宅基地使用權(quán)取得方式具有多樣性

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)先向村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出用地申請(qǐng)，經(jīng)村民代表會(huì)或者村民委員會(huì)討論通過后，報(bào)鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)，其中需要使用耕地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核，經(jīng)縣級(jí)人民政府土地管理部門審查同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；需要使用原有村內(nèi)空閑地和其他土地的，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這種通過申請(qǐng)獲得宅基地的方式我們稱之為原始取得的方式。

二、農(nóng)村宅基地使用中存在問題

隨著農(nóng)村人口的不斷增加，造成農(nóng)村宅基地面積的逐年增大擴(kuò)張，而供給遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的需要的現(xiàn)狀。農(nóng)村宅基地使用中存在大量、突出的問題。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）宅基地使用權(quán)的分配缺乏必要的制約

宅基地的審批劃撥權(quán)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村干部所操縱，越權(quán)劃撥，以權(quán)謀私的現(xiàn)象嚴(yán)重。盡管《土地管理法》對(duì)宅基地的劃撥實(shí)行嚴(yán)格的審批制，即要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這種嚴(yán)格審批制將權(quán)力完全集中在政府手中，其目的在于加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。但實(shí)踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)。在宅基地的審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部及村干部以權(quán)謀私、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部及村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，亂占地建房、多占地建房的現(xiàn)象明顯。這不僅干擾了國家對(duì)宅基地的正常管理，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

（二）宅基地的使用缺乏規(guī)范性

1．宅基地的審批權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部所操縱，特別是在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，“天高皇帝遠(yuǎn)”，村委會(huì)干部往往能一手遮天，越權(quán)、以權(quán)謀私或亂批的現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然基層國土所承擔(dān)著宅基地審核及違法用地監(jiān)察的職責(zé)，但由于種種原因，農(nóng)村宅基地審批的決定權(quán)往往還是在村委會(huì)干部身上。如我們進(jìn)行試點(diǎn)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中一戶發(fā)證面積最大達(dá)到426m2的宅基地就是原行政村委會(huì)某主要領(lǐng)導(dǎo)的宅基。

2. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序混亂。近年來，隨著城市化建設(shè)的加快，廣大村民進(jìn)城購房或進(jìn)城打工，在農(nóng)村的房屋大都私下買賣或出租，都沒有進(jìn)行宅基地土地證的變更登記，背離了《土地管理法》“以證管地”的目的。

3.一戶多宅、亂占地建房、多占地建房的現(xiàn)象盛行。有些村民達(dá)到重新申請(qǐng)宅基地條件之后，往往都“批少用多”，多占地建房，而村內(nèi)的原住房卻不按規(guī)定進(jìn)行拆除，舊宅基地的收回及其具體規(guī)范又沒有法律明確規(guī)定。這樣就造成整個(gè)村莊呈“攤大餅”方式向外擴(kuò)展，缺乏規(guī)劃，“空心村”現(xiàn)象明顯。

4.法律規(guī)定的單一性和取得方式多樣性沖突。法律規(guī)定，農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)后獲得，而實(shí)際情況中，往往有通過繼承取得、私下買賣取得等多種取得方式。

5.在有一宅多戶的情況下，還有許多農(nóng)民沒有宅基地，一家?guī)状司幼≡谝黄穑@就是幾戶共有一處住宅。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律秩序欠缺

《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓持否定態(tài)度。但法律并沒有禁止房屋的出租、出賣，包括繼承的情形，根據(jù)“地隨房走”的原則，實(shí)際上對(duì)于出賣、繼承的情形，宅基地使用權(quán)是發(fā)生了轉(zhuǎn)移的。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種客觀現(xiàn)實(shí)，但法律并沒有作出相應(yīng)的明確規(guī)定，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的混亂。對(duì)于事實(shí)上的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，立法有以下欠缺：其一，沒有必要的審批程序；其二，沒有必要的登記程序；其三，沒有必要的公示程序。農(nóng)民對(duì)屬于自己所有的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓無法通過外在的客觀方式知曉，自然也就無從監(jiān)督，對(duì)有關(guān)政府、村組負(fù)責(zé)人侵占土地轉(zhuǎn)讓收益的行為，無法有效地制止和請(qǐng)求法律救濟(jì)。

由于缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)范，尤其是宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度，實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓方與受讓方的權(quán)利不明，糾紛不斷。當(dāng)前農(nóng)村宅基地糾紛中最多發(fā)的一種糾紛就是因出賣房屋而同時(shí)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)引起的糾紛。突出的表現(xiàn)為：（1）當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補(bǔ)償時(shí)，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強(qiáng)制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請(qǐng)表和審批機(jī)關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補(bǔ)償費(fèi)用，糾紛便由此而生，同時(shí)拆遷部門也無所適從；（2）房屋實(shí)際轉(zhuǎn)讓后，由于各種原因賣方仍主張自己對(duì)房屋的所有權(quán)及對(duì)宅基地的使用權(quán)。由于農(nóng)村房屋是沒有登記的，房屋買賣并不需要也不可能辦理房屋過戶登記，立法也并未規(guī)定宅基地使用權(quán)的過戶登記。因而，對(duì)于房屋是否轉(zhuǎn)讓很難認(rèn)定；相應(yīng)地，宅基地使用權(quán)是否應(yīng)歸受讓方也較難證明。

此外，由于立法的欠缺，在實(shí)踐中規(guī)避法律的行為十分普遍。宅基地非法進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的行為，更是嚴(yán)重干擾了我國土地市場(chǎng)。

三、克服農(nóng)村宅基地管理弊端的對(duì)策

通過以上信息的了解及思考，在從本區(qū)宅基地管理的實(shí)際出發(fā)，如何規(guī)范宅基地的管理和制度建設(shè)，克服弊端，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面來完善。

（一）加強(qiáng)立法

加強(qiáng)立法出臺(tái)新的法律法規(guī)或者對(duì)已有的阻礙正確引導(dǎo)、管理、監(jiān)督宅基地使用的法律法規(guī)進(jìn)行廢除。要著重處理好以下三個(gè)關(guān)系：

一是正確處理農(nóng)村宅基地的福利性和財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系，準(zhǔn)確界定農(nóng)村宅基地的屬性。

二是正確處理國家和農(nóng)民集體的關(guān)系。在宅基地的審批過程中，農(nóng)民集體沒有對(duì)宅基地的處分權(quán)，這與農(nóng)民集體的所有者地位極不相稱；另外，也沒有賦予農(nóng)民集體對(duì)宅基地使用的監(jiān)督、管理權(quán)。

三是正確處理國家干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系。

（二）完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度建設(shè)

立法的核心是完善農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，允許其買賣、抵押等，并且要給這些行為一定的限制。例如宅基地的使用權(quán)只能歸本村居民，那就意味著通過其他合法途徑獲得本村宅基地使用權(quán)的外村人只能將它轉(zhuǎn)讓給本村居民，但要遵循等價(jià)有償原則，不得強(qiáng)制將其收回。

（三）完善宅基地登記制度

完善宅基地登記制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土所，應(yīng)發(fā)揮作用，應(yīng)該像對(duì)待城市市民買房一樣加強(qiáng)登記，記載該戶農(nóng)民的宅基地的實(shí)際面積和大體位置，發(fā)給農(nóng)民房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證書。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地必須登記；否則，不受法律保護(hù)。也就是說，登記是取得宅基地使用權(quán)的唯一合法要件，即使申請(qǐng)新的宅基地也必須登記。應(yīng)做到城鎮(zhèn)農(nóng)村一體化，不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

（四）“一戶一宅”應(yīng)具體情況具體分析

根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況，在新的制度下，應(yīng)該突破一戶一宅的原則，建立以一戶一宅為原則，特殊情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給予法律的明確規(guī)定。首先應(yīng)明確戶的概念，就是以一對(duì)夫婦為核心的家庭或者以單親父母為核心組建的家庭，或者一個(gè)或幾個(gè)孤兒組成的生活單元都叫一戶。在現(xiàn)實(shí)中有不少一戶多宅的情況，對(duì)此應(yīng)特別對(duì)待，使其合法化。同時(shí)應(yīng)該每年對(duì)此收取一定的稅收，也叫土地使用費(fèi)，督促其將多余的宅基地轉(zhuǎn)讓給本村其他缺乏宅基地的用戶，加強(qiáng)自動(dòng)調(diào)節(jié)功能。同時(shí)，允許一定年齡的男青年擁有一塊宅基地，男子的結(jié)婚年齡是22周歲，最起碼應(yīng)該是20周歲可以提前蓋房，這也符合中國的傳統(tǒng)美德和現(xiàn)實(shí)需要。

（五）制定統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)人均宅基地面積可由各省根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)一規(guī)定一定的范圍，再由各地按照實(shí)際情況確定標(biāo)準(zhǔn)。各地都應(yīng)該按照規(guī)定執(zhí)行，對(duì)于超越宅基地規(guī)定的，每年收取一定的費(fèi)用。

（六）城鎮(zhèn)戶口人員購買農(nóng)村宅基地政策應(yīng)留有余地

現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定不準(zhǔn)城鎮(zhèn)戶口的人購買宅基地，對(duì)此各地應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行下去；但也應(yīng)該考慮到一些實(shí)際，如某人原為某村村民，后在城里工作且轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，現(xiàn)為失業(yè)人員的就應(yīng)該給予妥善安置。

（七）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)宅基地的使用

對(duì)于申請(qǐng)取得新宅基地的用戶要收取一定的費(fèi)用，要有償使用。這也是民法草案討論的一個(gè)焦點(diǎn)問題。盡量使其購買農(nóng)村的閑置宅基地、荒地等。并且要根據(jù)需要宅基地的多少，適當(dāng)調(diào)高擁有多處宅基地的用戶的使用費(fèi)用（超過的收取），運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)宅基地的使用。

（八）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地建設(shè)規(guī)劃工作

城市建設(shè)規(guī)劃是“龍頭”，對(duì)農(nóng)村建設(shè)來說，規(guī)劃也是“龍頭”。當(dāng)前，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，就必須對(duì)農(nóng)村宅基地和建設(shè)進(jìn)行整理規(guī)劃。

必要性：首先，規(guī)劃是宅基地整理的龍頭，只有以規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)宅基地整理工作的全局，才能少走彎路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。綜觀村莊建設(shè)現(xiàn)狀，之所以雜亂無序，其原因就在于規(guī)劃，或規(guī)劃滯后，或規(guī)劃層次不高，或規(guī)劃朝令夕改，或規(guī)劃與建設(shè)兩張皮。

宅基地整理規(guī)劃展現(xiàn)的是村莊建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖，編制好宅基地整理規(guī)劃有利于統(tǒng)一村民思想，做好思想動(dòng)員和引導(dǎo)工作。在編制農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃工作中，要堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真貫徹建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的指導(dǎo)思想。要以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，明確村莊建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃格局，實(shí)行定位、定性、定規(guī)模。對(duì)進(jìn)行宅基地整理的村莊規(guī)劃，要堅(jiān)持以人為本，把改善農(nóng)村居民的生活生產(chǎn)環(huán)境條件放在首位，要充分重視村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的配套和建筑物的合理布局。同時(shí)，還要注意處理好與原有建筑物的關(guān)系，特別是一些竣工時(shí)間不長的建筑，可以保留的盡量予以保留。此外，規(guī)劃要走群眾路線，要依靠村民參與，集思廣益，充分尊重村民的意見。

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