論我國行政聽證制度存在的問題及其成因與對策

［摘要］行政聽證是行政程序的核心，是實現(xiàn)法治行政、民主行政、正義行政的關(guān)鍵。文章通過簡述我國目前的行政聽證制度，分析其在理論上和實踐中存在的問題，并探尋完善我國行政聽證制度的對策。

［關(guān)鍵詞］行政聽證制度；問題；成因；對策

［作者簡介］張英福，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共組織與人力資源開發(fā)管理，廣西南寧，530004

［中圖分類號］ D621［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）10-0072-0004

一、行政聽證的內(nèi)涵及其法理依據(jù)

我國學(xué)術(shù)界普遍認為聽證的含義有廣義和狹義之分。廣義的聽證，包括立法、司法、行政聽證；而狹義的聽證僅指行政聽證，是指行政機關(guān)以聽證會的形式聽取當事人意見的程序，是一種正式聽取當事人意見的形式。我國《行政處罰法》中規(guī)定的聽證是指“在行政機關(guān)作出行政處罰之前，由行政機關(guān)指派專人主持聽取案件調(diào)查人員和當事人就案件事實及其證據(jù)進行陳述、質(zhì)證和辯論的程序”。即通過公開、合理的行政程序?qū)崿F(xiàn)行政行為的公開、公平、公正，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受侵害。實現(xiàn)行政管理的公平與公正是行政聽證的最高價值與目標追求。

聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，它源于英國古老的“自然公正原則”即“任何權(quán)力都必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。該原則是“英國皇家法院對下級法院和行政機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時，要求它們公正行使權(quán)力的原則”。它是“支配行政機關(guān)活動的程序方面的規(guī)則”，“也是一個最低限度的公正原則”?！八▋蓚€最基本的程序規(guī)則：（1）任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利；（2）任何人或團體不能作為自己案件的法官?！盵1](P152)自然公正原則在行政實踐上表現(xiàn)為：行政機關(guān)決定對當事人產(chǎn)生不利影響時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護質(zhì)證的權(quán)利。

我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”憲法第27條第二款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。這些規(guī)定是行政聽證制度公開、公正、參與原則的憲法依據(jù)。

胡錦濤同志在2007年10月18日召開的黨的十七大報告中指出：要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。推進決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念。這些是我國建立行政聽證制度的重要指導(dǎo)思想。

二、我國現(xiàn)行行政聽證制度存在的問題及其成因分析

1996年10月1日正式生效的《中華人民共和國行政處罰法》首次以立法形式確立了具體行政行為作出前的聽證程序，標志著我國行政聽證制度的開端。之后，《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》的制定，使行政聽證從具體行政到抽象行政再到行政立法領(lǐng)域的過渡與發(fā)展，對我國社會主義民主與法制建設(shè)，特別是依法行政、民主行政、公開行政、公平行政、公正行政具有重要的價值和意義。但是，由于我國行政聽證制度起步比較晚，主要是借鑒西方的行政聽證制度，要在考慮中國國情的基礎(chǔ)上進行吸收、發(fā)展，加上我國立法制度的缺陷和傳統(tǒng)思想的影響，所以我國現(xiàn)行的行政聽證制度還存在許多不足。

（一）我國現(xiàn)行行政聽證制度存在的問題

1.適用范圍過窄，且沒有明確統(tǒng)一的標準，不能滿足現(xiàn)實需要

《行政處罰法》僅規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”適用行政聽證程序。除行政處罰、行政許可會對當事人產(chǎn)生影響外，還有其他的具體行政行為，如行政強制、行政征收、行政征用、行政收費、行政給付，即使是行政處罰，未把限制人身自由這一最嚴厲的行政處罰納入行政聽證范圍之內(nèi)?！缎姓幜P法》明確規(guī)定：“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@項規(guī)定意味著，行政機關(guān)作出行政拘留處罰決定不適用聽證程序。人身自由利益價值高于從事特許行業(yè)進行勞動的利益和財產(chǎn)利益，位階更高的利益卻得不到聽證這一公正程序的保障，這是不合理也是不公正的，而且這顯然與《行政處罰法》的立法目的和初衷相違背，特別是和設(shè)立聽證程序的目的和初衷相違背。

《行政處罰法》規(guī)定行政機關(guān)作出“較大數(shù)額罰款”時適用聽證程序。但“較大數(shù)額罰款”是多少，由哪些機關(guān)作出明確規(guī)定，標準是什么，均未作出明確規(guī)定。如：《上海市行政處罰聽證程序試行暫行規(guī)定》第二條對“較大數(shù)額罰款”是以行為作為區(qū)分標準：“對非經(jīng)營活動的違法行為處1000元以上的罰款，對經(jīng)營活動的違法行為處30000元以上的罰款，當事人有權(quán)要求聽證?！倍?997年10月22日甘肅省人民政府第五十五次常務(wù)會議審議通過《甘肅省行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》也是“對公民處以1000元以上的罰款，對法人或者其他組織處以30000元以上的罰款”。但是筆者認為，上海和甘肅兩個地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平相差甚遠，所在地區(qū)的人們對“較大數(shù)額罰款”的概念和接受程度是不一樣的，對其造成的影響也是存在巨大差異的。所以，必須以該罰款給當事人造成的實際損害程度和當事人對罰款的接受程度為標準，確定一個科學(xué)、合理、公平的系數(shù)。

2.聽證代表的選任缺乏科學(xué)、合理的標準

目前法律上對聽證會代表的產(chǎn)生沒有作具體的規(guī)定，行政機關(guān)擁有選擇代表的權(quán)力。在行政聽證實踐中，聽證代表的選任存在產(chǎn)生方式、遴選標準不明確，聽證會代表結(jié)構(gòu)比例嚴重不科學(xué)、不合理的問題?！吨腥A人民共和國價格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”可見聽證會代表是由政府價格主管部門負責(zé)聘請的，有的完全由行政機關(guān)即聽證組織者指定產(chǎn)生的。如2002年9月“蘭州市公交車調(diào)價聽證會”的31名代表全部是由物價局選定的。某些價格聽證會對代表的選擇不是公開操作，而是行政機關(guān)憑其喜好進行“挑兵點將”?！疤m州市公交車調(diào)價聽證會”聽證代表，除了5位普通的消費者代表外，其余26位專家、人大代表、政協(xié)委員、公務(wù)員、校長及高級工程師等都是社會高層次人員，而他們大多不是以公交車為主要交通工具的。由這樣的聽證代表結(jié)構(gòu)組成的聽證會到底能聽到現(xiàn)實中以公交車為主要交通工具的普通百姓的多少呼聲，究竟能“代表”和反映多少社情民意，讓人產(chǎn)生疑問。

3.行政聽證相對人信息不對稱

在價格聽證上，本來是邀請各方代表對調(diào)價理由、必要性、可行性、調(diào)價幅度進行充分溝通、交流，對經(jīng)營方提出的證據(jù)進行辯證，使各方利益得到權(quán)衡，提高政府制定價格的科學(xué)性、全面性、公平性、公正性，但在實際操作中卻出現(xiàn)許多問題。首先，由于業(yè)務(wù)、技術(shù)和主觀方面的原因使聽證雙方在信息把握上不對稱。經(jīng)營方由于對本職業(yè)務(wù)非常熟悉，出于對自身利益的考慮，出現(xiàn)故意縮小、屏蔽、隱瞞或歪曲對自己不利的信息，夸大、虛報對自己有利的信息。而普通百姓往往因業(yè)務(wù)、技術(shù)方面的缺乏，對經(jīng)營方使用的各種專業(yè)術(shù)語和各種成本報表難以真正看懂、理解透徹，更別說進行質(zhì)辯或提出意見。其次，在實踐中，聽證會擬訂的討論方案不事先公開或太晚公開，有的價格聽證組織者直到聽證會舉行之前的幾天才將相關(guān)材料交給與會的消費者代表，使其缺乏足夠的時間掌握與聽證事項有關(guān)的信息，沒有足夠的時間深入查閱、學(xué)習(xí)和研究各種資料進行成本核算和民意調(diào)查，撰寫具有高質(zhì)量的聽證發(fā)言報告，使普通消費者代表往往無法與經(jīng)營者就實質(zhì)問題展開針鋒相對的辯論，被動接受經(jīng)營方的調(diào)價方案，使長長的聽證會變成了沒有約束力的“咨詢會”和“信息發(fā)布會”，未能實現(xiàn)價格聽證的真正目的和意義。如每年春運鐵路、公路、民航運輸?shù)臐q價，電信郵政資費的調(diào)整，城市公交、燃氣、水電費用和著名景區(qū)的價格調(diào)整，一般都是“逢聽必漲”。

4.聽證主持人產(chǎn)生和管理機制不科學(xué)、合理

聽證主持人是負責(zé)整個聽證活活動的組織、調(diào)解和控制，使聽證活動按照法定程序高效進行的工作人員，在聽證過程中，他指揮聽證的進行，詢問當事人或聽證代表，詢問證人，安排證據(jù)的調(diào)查順序，對妨礙正常聽證的人采取必要的措施，對聽證過程中出現(xiàn)的問題進行解決，是整個聽證活動的核心人物，其獨立性和公正性會直接影響聽證的進程和實際效果。我國的《行政處罰法》第24條第4款規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持?！边@一規(guī)定說明了我國行政聽證程序中調(diào)查人員和主持人員采用的是內(nèi)部職能分離制，初步體現(xiàn)了程序公平和公正，是我國行政程序立法上的進步。然而該法條對于聽證主持人的規(guī)定過于簡單，聽證主持人的法律地位和獨立性得不到保障?，F(xiàn)行法律規(guī)定聽證主持人是隸屬于該行政機關(guān)的，其主要身份是行政機關(guān)的內(nèi)部成員，工資、福利、考核、任免、職務(wù)升降都受到該行政機關(guān)的控制和行政首長影響，而且任免某次聽證會的主持人亦由行政機關(guān)“指定”，并未規(guī)定嚴格的任用程序， “由非本案調(diào)查人員擔(dān)任”明顯不足，缺乏嚴謹。對聽證主持人和案件調(diào)查人員是否為行政機關(guān)同一部門的工作人員并未作出明文規(guī)定，如果聽證主持人和本案調(diào)查人員同屬一個部門，就很難防止與其單方面接觸，即使沒有實際的單方面接觸也難以保證聽證主持人對案件的結(jié)果沒有某種價值和利益偏好，未能完全實現(xiàn)職能分離的真正功能價值與意義。還有《價格法》規(guī)定政府價格主管部門工作人員為聽證主持人，但是，價格主管部門與國有壟斷企業(yè)之間常常有聯(lián)系密切的利益關(guān)系，由價格主管部門主持價格聽證會很難保證聽證結(jié)果的公正性。

5.聽證筆錄的法律效力缺失

聽證筆錄是對聽證整個過程的全范圍記錄，其所記載的證據(jù)是經(jīng)過當事人質(zhì)證和辯論過的，其目和作用就是用其作為行政決定的依據(jù)，實現(xiàn)科學(xué)行政、合理行政、民主行政、公正行政。

我國最早規(guī)定聽證制度的《行政處罰法》只對聽證筆錄作了簡單性規(guī)定?！缎姓幜P法》第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當制作筆錄，筆錄應(yīng)當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章?！倍鴮β犠C筆錄的法律效力卻只字未提。《價格法》第2條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”同樣對價格聽證筆錄的法律效力也是沒有明確規(guī)定。這樣導(dǎo)致行政機關(guān)對聽證筆錄的使用上享有很大的自由裁量權(quán)，在實踐上容易使聽證會只“聽”不“用”，形同虛設(shè)、擺擺花架子、走走過場，使行政決定有失公平、公正，甚至容易給違法的行政決定披上“合法的外衣”，欺騙當事人和廣大人民群眾。

我國《立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！钡?，就我國的立法情況而言，我國行政立法程序中一般性的征求各方意見，可由行政機關(guān)視情況自行決定，無論是否采取聽證或采取聽證了但是否參考、采納聽證筆錄均不影響立法活動的效力。因此，可以這樣說，我們尚未真正建立起對行政立法行為的聽證法律制度。

（二）我國現(xiàn)行行政聽證制度存在的問題及其成因分析

1.“重實體，輕程序”的落后法制觀念

在過去的行政行為上，只注重行政權(quán)的實現(xiàn)，而不管行政行為在程序上的合法性，一味地追求行政行為的效率性而忽視其公正性，對行政程序、行政效率的影響有太多的偏見與誤解，未對行政程序的核心價值和實際效益充分地理解。

2. 缺乏統(tǒng)一的行政程序特別是行政聽證程序法律規(guī)范和體系

雖然國務(wù)院和各部委對行政聽證制定了一些規(guī)定和實施辦法，但是這些規(guī)范缺乏統(tǒng)一的標準，過于籠統(tǒng)，不夠詳細，不利于有效實施，難以真正發(fā)揮行政聽證的價值和作用。

3.行政聽證形同虛設(shè)

長期的形式主義思想和缺乏對行政聽證的有效監(jiān)督機制，使行政聽證在實施過程中只是走過場，擺花架子。

通過以上對我國現(xiàn)行行政聽證制度的考察分析，可知我國現(xiàn)行行政聽證制度存在著諸多缺陷，其原因包括傳統(tǒng)思想、現(xiàn)行立法、監(jiān)督體制等。

三、完善我國聽證制度的對策

面對行政權(quán)力的不斷擴張，為保障行政行為中的公平與公正，保障行政相對人的合法權(quán)益，落實依法治國戰(zhàn)略，發(fā)揚民主正義精神，使我國行政聽證制度更能滿足現(xiàn)實需要，真正充分體現(xiàn)其價值和作用，需對我國行政聽證制度不斷進行完善，筆者提出如下對策。

（一）明確規(guī)定行政聽證范圍及其標準

我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法典，對行政聽證制度的規(guī)定采用的是單行分散立法的模式，聽證程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不夠明確、具體，沒有較強的標準性和可操作性。筆者認為，一方面在我國制定的行政程序法有必要對行政聽證的適用范圍作明確的規(guī)定，明確適用聽證和不適用聽證的標準和范圍，使其周邊的界限明顯清晰。另一方面，考慮行政管理事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性，對某些特殊、重要的行政事務(wù)在單行法上加以規(guī)定，如《行政許可法》、《土地管理法》等，形成一個以行政程序法為核心，以各單行法典為基礎(chǔ)的行政聽證法律制度。

具體來說：第一，將《行政處罰法》“行政拘留”納入行政聽證范圍，因為行政拘留是限制人身自由，在行政處罰中是最為嚴厲的，對相對人的影響也最為嚴重。第二，根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟和人民生活水平對“較大數(shù)額罰款”進行科學(xué)合理確定，并確定相應(yīng)系數(shù)，各地依照進行；將沒收的較大數(shù)額的“非法收得”、“非法財物”納入聽證范圍。第三，將行政征收、行政征用特別是行政補償納入聽證范圍。

（二）建立科學(xué)、合理的行政聽證代表選任機制，平衡聽證相對人信息資源和聽證地位

首先，建立科學(xué)合理的聽證會代表產(chǎn)生機制，明確產(chǎn)生方式、遴選標準、結(jié)構(gòu)比例，使聽證代表具有真正意義上的廣泛性和代表性。筆者建議，選任代表的權(quán)力不應(yīng)只由行政機關(guān)獨自掌控，而由行政機關(guān)、行政相對人和第三方（如司法部門）共同擁有，三方各有一定的提名權(quán)限和提名名額。 其次，平衡行政聽證當事人雙方的信息資源和地位，比如，在價格聽證上要求行政機關(guān)對價格調(diào)整的必要性、科學(xué)性、合理性進行明確、詳細的說明，盡量使用普通聽證代表容易理解和接受的語言，提前將聽證議案及其相關(guān)的重要問題告知聽證代表，使其具有足夠的時間對聽證議案進行閱覽分析、調(diào)查取證、撰寫聽證發(fā)言提綱，使行政聽證相對人雙方具有對等的信息資源和地位，使相對人的主張和異議得到充分的表達，使各種各方利益可以得到充分的權(quán)衡，實現(xiàn)行政聽證的真正目的和宗旨。

（三）完善行政聽證主持人制度

我國《行政處罰法》第24條第4款規(guī)定：“聽證由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持?！边@一規(guī)定說明了我國行政聽證程序中調(diào)查人員和主持人員實行內(nèi)部職位分離制度，但是要保證聽證主持人真正意義上的獨立、公正，尚未能實現(xiàn)。美國在保證職能分離的原則的真正落實方面，值得稱贊。美國對聽證主持人由具有專有名稱的“審查官”到1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的“聽證審查官”再到1978年國會給予承認的“行政法官”，聽證主持人名稱的演變反映了其地位日漸獨立、日漸脫離行政機關(guān)的控制的過程。行政法官的薪酬、任免不受行政首長的掌控，實行行政法官集中使用制度，確保其公平、公正地進行聽證主持，這是值得我們借鑒和吸收的。在我國應(yīng)建立一支相對獨立、穩(wěn)定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識和若干年以上的行政管理工作經(jīng)驗，并具有一定的主持技能，通過全國統(tǒng)一考試取得資格證書，然后與其所在的行政機關(guān)脫鉤，由各級人大和政府的法制局對本地區(qū)的行政聽證人員進行統(tǒng)一管理、監(jiān)督。每一次具體的行政聽證主持人由行政機關(guān)和行政相對人共同選定，而且該行政聽證主持人在該次行政聽證主持的整個過程接受所在人大和法制局的監(jiān)督、考核。

（四）堅持“案卷排他性原則”，確定聽證筆錄的法律效力

行政聽證筆錄的法律效力是聽證制度的核心問題，是能否真正達到行政聽證目的和作用的本質(zhì)問題，是關(guān)系能否實現(xiàn)真正意義上的行政公平、公正、民主、法治的根本問題。

從世界范圍來看，聽證筆錄的法律效力表現(xiàn)為兩種模式：一種是聽證筆錄對行政機關(guān)決定具有一定約束力，行政機關(guān)應(yīng)斟酌參考聽證筆錄再作出行政決定，但行政機關(guān)并不是必須要以聽證筆錄作為行政決定的依據(jù)。德國、韓國、日本、瑞士等國和我國的臺灣地區(qū)屬于這種模式。德國《聯(lián)邦行政程序法》第69條第一款規(guī)定：“官署應(yīng)斟酌全部程序的結(jié)果，決定之。”韓國《行政程序法》第35條第5項規(guī)定：“行政機關(guān)充分討論聽證筆錄及其相關(guān)資料后，若認為決定有相當理由，應(yīng)在處分時，積極放映聽證結(jié)果?！绷硪环N是聽證筆錄是行政機關(guān)作出決定時的唯一依據(jù)，這以美國為代表。美國《聯(lián)邦行政程序法》將聽證分為正式聽證和非正式聽證。所謂正式聽證即法律要求的必須在聽證會之后，根據(jù)聽證筆錄作出決定的程序，這就是美國行政聽證中的“案卷排他性原則”，又叫“唯一專有記錄”[2]（P169）。所謂“案卷排他性原則”就是指行政機關(guān)按照正式聽證程序作出的行政決定只能以案卷為根據(jù)，不能以案卷以外、沒有經(jīng)過聽證、以當事人未知悉和未論證的事實和材料為依據(jù)，否則行政決定無效。案卷排他性原則是正式聽證的核心和生命線，我國應(yīng)該堅持和完善這一聽證生命線。值得肯定的是，我國2003年12月出臺的《行政許可法》第48條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了我國行政聽證中的“案卷排他性原則”。然而我國的《行政處罰法》第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當制作筆錄，筆錄應(yīng)當交當事人審核無誤后簽字或蓋章?！辈⑽疵鞔_說明行政決定要以行政聽證筆錄為依據(jù)，《行政許可法》也未對行政聽證的筆錄的法律效力進行明確說明，聽證筆錄的效力沒有得到真正的保證和體現(xiàn)，所以應(yīng)該加以補充和完善。第二，要對聽證筆錄的標準進行規(guī)范，如聽證筆錄應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，標準格式等進行詳細規(guī)定，以保證聽證筆錄的真實性、全面性和權(quán)威性。

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