生態(tài)文明的法律支撐

［摘要］我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的法律支撐存在很多缺陷。我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須健全符合生態(tài)文明理念的法律制度，規(guī)范審理涉及生態(tài)環(huán)境的司法活動(dòng)，加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境問題的執(zhí)法工作以及做好環(huán)境法律法規(guī)的普法工作。

［關(guān)鍵詞］生態(tài)文明；生態(tài)保護(hù)；法律支撐

［基金項(xiàng)目］2007年遼寧省社會(huì)科學(xué)基

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多角度多層面的支撐與保障。其中法治為生態(tài)文明建設(shè)提供制度支撐，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用。本文主要探討生態(tài)文明的法律支撐。

一、我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法律支撐的缺陷

生態(tài)文明相對(duì)于以往的原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明而言，是繼工業(yè)文明之后的一種新型的文明形態(tài)，是迄今為止人類文明發(fā)展的最高形態(tài)。

生態(tài)文明建設(shè)需要法律提供支撐與保障。但是，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的法律支撐存在很多缺陷，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）環(huán)保法律規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)

我國(guó)絕大部分的環(huán)保法律都是起草于上世紀(jì)八九十年代，有一定歷史階段性的特征。隨著市場(chǎng)化和生態(tài)化的快速發(fā)展，很多內(nèi)容呈現(xiàn)出明顯的滯后性。比如其中的“三同時(shí)”制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度和限期治理制度等等，都集中在末端處理方面。其中，最能體現(xiàn)出符合生態(tài)文明發(fā)展理念的法律是最新頒布的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，它將對(duì)污染的控制由末端處理擴(kuò)展到生產(chǎn)的全過程；但是該部法律多為指導(dǎo)性要求、自愿性規(guī)定，強(qiáng)制性規(guī)定較少，僅對(duì)清潔生產(chǎn)審核等內(nèi)容作了強(qiáng)制性規(guī)定[1]。企業(yè)往往投入其全部的經(jīng)濟(jì)力量和技術(shù)力量去創(chuàng)造利潤(rùn)，而不去顧及環(huán)境問題。也就是說，企業(yè)為了自己眼前的利益很少愿意選擇清潔生產(chǎn)。所以，缺少強(qiáng)制性規(guī)定軟化了這部法律的實(shí)際運(yùn)用。另一方面，在資源再生利用和可持續(xù)消費(fèi)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要領(lǐng)域，我國(guó)的立法基本處于空白[2]。并且，就整個(gè)環(huán)保法律體系來講，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與其他相關(guān)的法律法規(guī)還沒有完全協(xié)調(diào)。生態(tài)文明作為一個(gè)整體，滲透社會(huì)領(lǐng)域的方方面面；而各個(gè)部門法之間互不兼容，存在真空，這使得我國(guó)很多生態(tài)文明建設(shè)工作無法可依。

（二）司法審理介入不夠

在環(huán)境訴訟領(lǐng)域，我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)起訴人的資格規(guī)定過于嚴(yán)格?！睹袷略V訟法》108條規(guī)定起訴的原告必須與案件有利害關(guān)系?！缎姓V訟法》第41條規(guī)定原告起訴必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。這兩個(gè)條款規(guī)定當(dāng)環(huán)境公害侵害到受害人本身時(shí)，受害人可以通過訴訟方式尋求救濟(jì)。而起訴人自身的利益沒有因環(huán)境公害造成損失時(shí)，法院則不予受理。2005年的松花江水污染事件，黑龍江省高院拒絕了北京大學(xué)的幾位師生所提出的恢復(fù)生態(tài)平衡、保障動(dòng)物生存和自然景觀完整的訴訟請(qǐng)求。另一方面，即使受害人符合法律規(guī)定的條件進(jìn)行起訴，但是他與被告在力量的對(duì)比上差距懸殊。往往對(duì)生態(tài)環(huán)境造成巨大損害的，絕非個(gè)人所為，一般以生產(chǎn)企業(yè)或者加工制造企業(yè)居多，或者是在一些地方政府的允許之下，強(qiáng)行上馬的項(xiàng)目。這樣，進(jìn)行民事訴訟，面對(duì)的是有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的單位，面對(duì)的是實(shí)力更為強(qiáng)大的環(huán)境行政機(jī)關(guān)。在時(shí)間、精力、財(cái)力以及信息方面，被告均處于劣勢(shì)。并且，環(huán)境問題還涉及到很多的專業(yè)技術(shù)問題，這都不是普通民眾所能夠掌握的。如今，環(huán)境訴訟正朝多發(fā)性、群體性和復(fù)雜性方向發(fā)展，司法救濟(jì)作為法治運(yùn)行中的重要一環(huán)，它在制度上的缺失會(huì)阻礙我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

（三）執(zhí)法工作不夠完備

執(zhí)法主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。它不僅涉及范圍廣，而且與公民的接觸也最直接、最頻繁。然而，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法體制設(shè)置存在缺欠。現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行地方各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制。將環(huán)保部門設(shè)置成為一個(gè)地方政府的職能機(jī)構(gòu)，這造成了環(huán)保部門的財(cái)政預(yù)算、人員安排和設(shè)備配置完全依賴于地方政府機(jī)關(guān)，使得環(huán)保部門的工作始終受到地方政府的影響而沒有獨(dú)立的監(jiān)管地位。并且，在環(huán)保部門與其他政府部門的關(guān)系上，我國(guó)法律并沒有作出一個(gè)明確的職能劃分，直接造成了這些政府部門之間管理混亂，相互推脫。此外，現(xiàn)行的干部考核制度，導(dǎo)致了個(gè)別地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)熱衷于片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)來提升自己的業(yè)績(jī)，而對(duì)生態(tài)保護(hù)漠不關(guān)心。更有甚者，利用手中的權(quán)力向前來執(zhí)法的工作人員設(shè)置障礙。因此，各種因素綜合起來，使得環(huán)保部門的治理能力根本無力控制污染泛濫的局面。

（四）普法工作效果不好

建國(guó)以來，人們的法律觀念有了顯著提高，但是與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律法規(guī)，普法成效并不顯著。在實(shí)踐當(dāng)中普法的內(nèi)容比較單一，往往集中在憲法、刑法、民法等幾個(gè)法學(xué)領(lǐng)域，不夠全面。在普法過程中，重于對(duì)義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，使普法沒能激起社會(huì)的普遍共鳴，公眾參與熱情不高。在很多地方，普法基本上流于形式，沒有達(dá)到應(yīng)有的效果[3] 。

二、我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)法律支撐的對(duì)策

法律本身具有引導(dǎo)性、制約性和強(qiáng)制性，也是自律和他律的統(tǒng)一。針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的違背生態(tài)文明發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象，需要采取多種法律手段，加強(qiáng)相關(guān)法律工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入法治軌道。

（一）健全符合生態(tài)文明理念的法律制度

由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于生態(tài)文明的規(guī)定過于狹窄，所以要擴(kuò)大法律的適用范圍。將其調(diào)整領(lǐng)域向上游延伸到資源的開發(fā)和開采方面。比如建立水電站，開發(fā)利用水能，則需要在相關(guān)的法律規(guī)定中，增加保障當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全這個(gè)條款；而開發(fā)礦藏資源，則要制定有利于綜合利用的稅收政策，使得礦藏資源得到充分開發(fā)，防止發(fā)生僅僅開采單一礦種，而丟棄其他伴生礦種現(xiàn)象。對(duì)于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，可適當(dāng)增加強(qiáng)制性規(guī)定，比如第20條“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)，……優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案”，可修改為在技術(shù)許可范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案[1]。在商品生產(chǎn)的下游，除改進(jìn)現(xiàn)有的末端處理的法律規(guī)范外，還要增設(shè)調(diào)整消費(fèi)行為的法律制度。在生態(tài)文明領(lǐng)域，消費(fèi)者購買、使用、丟棄自己的消費(fèi)產(chǎn)品，不再作為私人權(quán)利完全予以尊重了，需要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。比如提高奢侈品消費(fèi)稅；對(duì)于一些可以回收利用的廢舊商品，消費(fèi)者要承擔(dān)一定的返還義務(wù)，這類似于國(guó)外的押金返還制度。這樣，法律規(guī)范覆蓋到了生產(chǎn)、消費(fèi)和回收的全部領(lǐng)域。這樣一個(gè)龐大的工作需要大刀闊斧的法律整理，協(xié)調(diào)上下位階之間、不同部門之間的法律法規(guī)，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、和諧統(tǒng)一的法律體系。

（二）規(guī)范審理涉及生態(tài)環(huán)境的司法活動(dòng)

在司法實(shí)踐中，我國(guó)有必要增設(shè)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之時(shí)，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度[4]。這種訴訟制度專為保護(hù)社會(huì)公益環(huán)境而設(shè)，打破了現(xiàn)行訴訟法中對(duì)原告起訴條件的限制，降低了司法準(zhǔn)入的門檻。這有利于發(fā)揮人民群眾對(duì)破壞環(huán)境行為的監(jiān)督作用，有利于運(yùn)用法律手段解決環(huán)境問題。關(guān)于環(huán)境公益訴訟中的原告，可以發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體的作用。利用其專業(yè)人才、技術(shù)能力、資金實(shí)力以及社會(huì)影響力，改變被告過于強(qiáng)大的局面。有了環(huán)保團(tuán)體的參與，將更有助于公眾參與環(huán)境保護(hù)，改善環(huán)境狀況。美國(guó)的公民訴訟制度建立之初并未收到理想的效果，但20世紀(jì)80年代后環(huán)保團(tuán)體力量的壯大和介入，極大地促進(jìn)該制度的發(fā)展，這便是極好的證明[5]。此外，對(duì)于一些政府行為損害環(huán)境公共利益的行為，或者行政機(jī)關(guān)對(duì)于一些違法行為不積極予以制止的，可以賦予檢察院起訴權(quán)，由公權(quán)力來制約公權(quán)力，由公權(quán)力來監(jiān)督公權(quán)力，比起私權(quán)監(jiān)督來會(huì)起到更好的效果。

（三）努力加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境問題的執(zhí)法工作

鑒于我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法存在體制不順、職責(zé)不清的問題，我國(guó)必須賦予環(huán)境執(zhí)法部門獨(dú)立的法律地位，理順與相關(guān)部門的職權(quán)關(guān)系。在這方面有必要借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。日本專門設(shè)立了國(guó)家環(huán)境廳，制定保護(hù)自然和防治公害的規(guī)范性法律文件，監(jiān)督各地的執(zhí)行狀況。各地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)局，根據(jù)國(guó)家的公害對(duì)策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，與區(qū)域內(nèi)的主要企業(yè)簽訂了《防止公害協(xié)議》[6]。這樣，在環(huán)保部門的設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了從中央到地方的垂直管理，與生產(chǎn)企業(yè)簽訂行政環(huán)保合同，即可擺脫部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義的干擾，為執(zhí)法工作的順利進(jìn)行排除體制障礙。然后，要擴(kuò)大對(duì)執(zhí)法工作的投入。由于我國(guó)迅猛的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)帶來的爆炸性環(huán)境問題，必須考慮到環(huán)保工作的嚴(yán)峻性和艱巨性。所以要對(duì)執(zhí)法部門給予充分的執(zhí)法資源，比如購買先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備，培訓(xùn)專業(yè)的檢查人員以及劃撥充足的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，讓環(huán)境執(zhí)法的工作條件能夠勝任其工作需要。最后，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)較大的職權(quán)時(shí)，也要求執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行其職責(zé)，做到依法辦事，尊重對(duì)方的權(quán)利，杜絕野蠻執(zhí)法和暴力執(zhí)法。

（四）認(rèn)真做好環(huán)境法律法規(guī)的普及工作

改變我國(guó)落后的普法局面，必須加大普法教育工作的力度。其有效途徑一般說來主要有：法學(xué)教育、法學(xué)研究、大眾傳播媒介和司法實(shí)踐等。法學(xué)教育是培養(yǎng)法律人才的主要途徑，而法律人才又是普法的骨干力量。法學(xué)研究主要是研究法學(xué)的理論問題和法律實(shí)踐意義的成果，通過各種途徑的傳播，對(duì)提高人們的法律意識(shí)也有相當(dāng)大的作用[7](P261) 。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，普法活動(dòng)要充分利用大眾傳播媒介，使其在社會(huì)群體中產(chǎn)生深遠(yuǎn)的教化作用。重點(diǎn)要針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)他們的環(huán)保意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境問題不僅僅是一個(gè)道德問題，也是一個(gè)嚴(yán)肅的法律問題。觸犯相關(guān)規(guī)定的，會(huì)遭到法律的嚴(yán)懲。同時(shí)，把握輿論導(dǎo)向，對(duì)于表現(xiàn)比較突出的公開給予表揚(yáng)，對(duì)于作出巨大貢獻(xiàn)的，公布其獎(jiǎng)勵(lì)情況；對(duì)于違法行為惡劣的，予以徹底曝光，公布其法律后果。而司法實(shí)踐對(duì)于普法而言最為直接，它針對(duì)特定的當(dāng)事人、特定的案件。審理過程中，讓當(dāng)事人對(duì)現(xiàn)行法律的適用狀況了解得更為透徹。一些案例可以作為普法工作的典型來使用。這四種途徑相輔相成，綜合起來會(huì)共同促進(jìn)我國(guó)普法工作更上一個(gè)臺(tái)階。

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