我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府行為的經(jīng)濟學(xué)分析

［摘要］由于市場機制不能實現(xiàn)資源的有效配置，需要政府采取行政和經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)控，政府行為可以比較有效地解決一些市場嚴重失靈的問題。但政府過度干預(yù)又會出現(xiàn)政府失靈的情形。雖然地方政府與中央政府的效用函數(shù)是不同的，但作為中央政府代理人的地方政府，在經(jīng)濟中的作用同樣也具有兩面性：一方面地方政府對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的促進作用；另一方面，地方政府行為引起的負外部性是顯而易見的。文章通過上南合并這個案例來研究我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的中央政府行為、地方政府行為以及地方政府之間的惡性競爭所產(chǎn)生的負外部性。

［關(guān)鍵詞］政府行為；地方政府；汽車產(chǎn)業(yè)；合并

［作者簡介］王靜，上海師范大學(xué)商學(xué)院2006級產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)組織理論與產(chǎn)業(yè)政策，上海，200234

［中圖分類號］ F407.471［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1007-7723（2008）07-0098-0004

一、引言

由于市場機制不能實現(xiàn)資源有效配置，需要政府采取行政和經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)控?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟的快速增長很大程度上要歸功于政府主導(dǎo)。政府行為可以比較有效地解決一些市場嚴重失靈的問題。但政府過度干預(yù)又會出現(xiàn)政府失靈的情形。雖然地方政府與中央政府的效用函數(shù)是不同的，但作為中央政府代理人的地方政府，在經(jīng)濟中的作用同樣也具有兩面性：一方面地方政府對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的促進作用；另一方面，由于地方政府過度追求短期效益、追求地方利益，缺乏長期利益、上升到國家的全局利益全盤考慮，地方政府行為引起的負外部性是顯而易見的，地方政府的經(jīng)濟行為可能會毀滅地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。上南合并對我國汽車產(chǎn)業(yè)兼并重組提供了可資借鑒的樣本，我國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢肯定是走聯(lián)合重組的道路，汽車產(chǎn)業(yè)能否健康發(fā)展很大程度上依賴政府行為。本文力圖通過上南合并這個案例來研究汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的中央政府行為、地方政府行為以及地方政府之間的過度競爭所產(chǎn)生的負外部性。

二、上南合并案例

（一）合并背景：我國汽車發(fā)展現(xiàn)狀

2007年，我國汽車行業(yè)的市場規(guī)模增長超過22%，大大高于我國制造業(yè)的平均市場增長率。整體經(jīng)濟效益不錯，整個汽車行業(yè)利潤突破1000億元人民幣。

2007年我國汽車產(chǎn)量為888.24萬輛，同比增長22.02％，比上年凈增160.27萬輛；汽車銷量879.15萬輛，同比增長21.84％，比上年凈增157.80萬輛。汽車銷量比2003年的439萬輛翻了一番。2007年，乘用車的國內(nèi)總銷量為600萬輛，同比增長20.4%。自主品牌轎車累計銷售124.22萬輛，占轎車銷量總量的26%。前十大乘用車生產(chǎn)商只有兩家是自主品牌。數(shù)據(jù)表明，我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但自主品牌在質(zhì)量、研發(fā)投入、研發(fā)能力、技術(shù)創(chuàng)新、制造工藝及銷售網(wǎng)絡(luò)與合資品牌還有不小的差距，大眾對自主品牌的認可度依然不高，依然是廉價汽車的代名詞。

（二）合并公司簡介

1.上汽集團

上汽集團是我國三大汽車集團之一，是一家地方國有企業(yè)，屬于上海國資委管理。上汽集團包括上海通用、上海大眾兩家合營公司，2006年《財富》世界500強第402名，銷售收入117億美元?，F(xiàn)在上汽總資產(chǎn)約為1300億元，在汽車業(yè)實力應(yīng)該說最強，連續(xù)三年乘用車和商用車銷售都是冠軍。

2.南汽集團

南汽集團也是一家地方國有企業(yè)，屬于江蘇省國資委管，近年來處于虧損的狀態(tài)，和菲亞特合資公司效益每況愈下，其總資產(chǎn)約為120億元，與上汽集團相差懸殊，但擁有收購部分羅孚的品牌、資產(chǎn)、設(shè)備等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)即名爵生產(chǎn)線。由于缺乏后續(xù)資金，以及由于另一部分羅孚部分被上汽收購，即榮威項目，名爵零配件質(zhì)量等存在一些問題，做工也比較粗糙。

（三）合并協(xié)定

2007年12月26日，上汽與南汽正式簽署全面合作協(xié)定，是我國汽車行業(yè)迄今以來規(guī)模最大的一次重組。依照合作協(xié)定，上海汽車將出資20.95億元購買躍進整車和緊密零部件資產(chǎn)，躍進將持有上海汽車3.2億股股份，按12月26日上海汽車停牌前的股價計算，約86億元，也就是上汽集團約用了106億（現(xiàn)金+股票當天價）收購南汽的全部資產(chǎn)。上汽承諾，未來三年內(nèi)，南汽產(chǎn)能規(guī)模將擴大三倍，由此形成的產(chǎn)值和稅收將全部留在當?shù)?，實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值。

上南合作提升了上汽在商用車領(lǐng)域上的競爭力，又增添了一個乘用車生產(chǎn)基地。不僅如此，上汽在并購南汽后，上汽集團的自主品牌資源也實現(xiàn)互補融合，榮威和名爵兩大自主品牌中的高端品牌本是同根同源，兩者形成差異互補，可以更有效利用生產(chǎn)資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，尤其可以提高自主創(chuàng)新能力。而南汽單憑自身的力量很難走出困境，因此對南汽而言，與上汽的合并是最好的策略之一，因此是一個雙贏的合作。

三、案例中的政府行為分析

由于上汽和南汽都是國有企業(yè)，而國有企業(yè)背后就是地方政府，上汽屬于上海國資委，南汽屬于江蘇省國資委，因此合并背后都無不體現(xiàn)了地方政府行為、中央政府行為以及地方政府和中央政府之間的博弈行為。

（一）西方經(jīng)濟學(xué)對政府行為的理論界定

在完全市場體制下，政府應(yīng)當避免干預(yù)經(jīng)濟，政府只需充當“守夜人”角色，這是亞當·斯密的觀點。但是純粹的完美的市場體制只是理論上的設(shè)想，由于人性中的不完美，它存在著自身無法克服的缺陷。為了彌補市場的缺陷，實踐中的現(xiàn)實市場體制需要政府介入。政府可以比較有效地解決一些市場嚴重失靈的問題。 凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)極力主張政府運用財政、貨幣和金融政策調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟，以解決危機和失業(yè)，但是政府過度干預(yù)經(jīng)濟就出現(xiàn)了政府失靈或政策無效。在弗里德曼（新貨幣主義）等一些新古典主義經(jīng)濟學(xué)家的影響下，主張恢復(fù)自由市場經(jīng)濟?，F(xiàn)在比較一致地認為，政府和市場都是不可缺少的，只不過是市場多一點，還是政府多一點的問題。問題的焦點在于“政府為何干預(yù)、何時干預(yù)、如何干預(yù)、干預(yù)多少”上。

總之，西方經(jīng)濟學(xué)對政府行為的定位是復(fù)雜的，而且很難形成統(tǒng)一認識。現(xiàn)在一般學(xué)者認為政府行為要適應(yīng)市場變化，政策的制定要具有靈活性，隨著市場變化而變化，其理想狀態(tài)應(yīng)當是以最小的干預(yù)，產(chǎn)生最大的市場效果。必須強化政府責(zé)任，一旦形成法定義務(wù)，政府組織應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行，必須以法制來維護市場運行秩序和約束政府行為，從而使資源得到有效配置。

（二）我國財政分權(quán)體制下的地方政府行為界定

政府行為可以比較有效地解決一些市場嚴重失靈的問題，但政府過度干預(yù)又會出現(xiàn)政府失靈的情形。作為中央政府代理人的地方政府，其行為也具有雙重性：一方面推動地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展；另一方面又阻隔資源的空間配置，使區(qū)際間商品交換和要素流動發(fā)生障礙，出現(xiàn)資源過度消耗、浪費、環(huán)境破壞等問題，讓經(jīng)濟發(fā)展難以持續(xù)。

1．地方政府行為的經(jīng)濟作用

地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演著執(zhí)行者和決策者、組織者的雙重身份。具體來說，在市場化導(dǎo)向下，地方政府的經(jīng)濟作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）有效提供公共物品或服務(wù)。就公共物品的性質(zhì)來看，大多數(shù)屬于地方性公共品，地方政府更接近地方民眾，更了解居民對公共物品或服務(wù)的需求偏好，而且信息獲得成本也比中央政府低，因此，有利于公共物品或服務(wù)的有效供給。（2）推動經(jīng)濟快速增長，在財政分權(quán)體制下，地方政府擁有發(fā)展地方經(jīng)濟的激勵。地方經(jīng)濟的發(fā)展既直接關(guān)系到當?shù)氐呢斦杖牒途蜆I(yè)，又影響到對地方官員的績效評價，還進一步影響當?shù)孬@得更多經(jīng)濟資源的能力。推動本地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展是地方政府必須履行的經(jīng)濟職能。（3）彌補市場宏觀缺陷，承接中央經(jīng)濟調(diào)節(jié)，地方政府須制定相應(yīng)的地方法規(guī)、條例和政策，協(xié)調(diào)國家宏觀調(diào)控和地方微觀管理的關(guān)系，保證中央政府宏觀調(diào)控政策在本地的落實。

2．地方政府行為引起的負外部性

中央將經(jīng)濟的部分控制權(quán)分權(quán)到地方政府，從而部分確立了地方政府的經(jīng)濟地位，增強了其獨立的利益目標，主觀上就有了通過政府干預(yù)來扭曲資源配置，爭取更快的地方經(jīng)濟發(fā)展速度的激勵?？己说胤焦賳T的標準很大程度是依據(jù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟增長率上，這就由上而下形成了省與省之間的相互競爭，以及省內(nèi)市與市相互競爭，乃至縣與縣之間的競爭。因此，地方政府在作決策時，僅僅從自身的利益出發(fā)，不考慮對其他區(qū)域的影響就會產(chǎn)生外部有害性或負外部性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）地方市場分割，是指地方政府利用行政力量對外地廠商及產(chǎn)品進入本地市場、本地廠商及稀缺資源流出加以歧視或限制的行為，是狹隘的地方保護主義。（2）地區(qū)間過度競爭，這種情形不僅存在于省際之間，甚至在一個省內(nèi)各地區(qū)擴展。這不僅損害地區(qū)之間的經(jīng)濟均衡關(guān)系，而且妨礙國家政策效率。短期看，一方受益，另一方會受損；長遠來看，雙方都會受損，最終損害的是國家利益。（3）低水平的重復(fù)建設(shè)，引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源過度消耗、浪費、環(huán)境污染，是典型的負外在性表現(xiàn)，而且還不斷地蔓延。

（三）上南合并前后地方政府行為

1. 地方政府競相把汽車產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)促進地方經(jīng)濟發(fā)展

促進本地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展是地方政府必須履行的經(jīng)濟職能。汽車產(chǎn)業(yè)是技術(shù)和資金密集型產(chǎn)業(yè)，具有很強的規(guī)模效應(yīng)，它又是高投資、高利稅產(chǎn)業(yè)，和當?shù)氐腉DP和稅收緊密相連，而且汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展可帶動其相關(guān)的汽車配套企業(yè)的發(fā)展。由于汽車產(chǎn)業(yè)是一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，如果一個地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，那么還會吸引其相關(guān)的汽車零部件配套企業(yè)在此落戶。這進一步創(chuàng)造了當?shù)氐木蜆I(yè)和稅收，對地方政府追求經(jīng)濟績效、政績都是很有益的，所以地方政府都愿意把汽車作為支柱產(chǎn)業(yè)。因此上海市政府和江蘇省政府通過大力發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)來促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

2. 合并前地方政府行為所引起的負外部性分析

大型國有企業(yè)相互爭奪，相互競價，它們所支付的費用都是國家的，要對國家負責(zé)。上汽并購韓國雙龍時，曾經(jīng)有過國內(nèi)某企業(yè)競購，并最終抬高了收購的價格。類似的情況又一次出現(xiàn)在上汽和南汽之間，因為我國主要汽車企業(yè)除了吉利轎車都是國有企業(yè)，除了一汽和二汽是央企，其他都是地方國有企業(yè)，因此它們的背后都是地方政府。而地方政府行為所導(dǎo)致的負外部性阻礙了汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

由于狹隘的地方保護主義、惡性競爭、缺乏全局意識從而導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、資源浪費，英國羅孚汽車資產(chǎn)一分為二，上汽花6700萬英鎊拿到了羅孚的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，包括羅孚25、75車型和全系列發(fā)動機的產(chǎn)權(quán)，南汽用5300萬英鎊獲得了包括MG、Austin等品牌。四款整車生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備；三個系列發(fā)動機和一整套先進的發(fā)動機研發(fā)設(shè)施和一個汽車自主品牌。由于惡性競爭，收購費用大大地增加了，對我國的大局利益而言，實在是資源浪費。本來一家就可以買全部資產(chǎn)，卻一分為二，最終兩家發(fā)現(xiàn)單純依靠自己的力量無法很好地利用羅孚品牌，資源被閑置、浪費。因此，上南合并是緣于名爵和榮威，這也是本次合并的主體內(nèi)容。沒合并前，由于地方保護主義，不說收購費用，單說資源浪費對兩家企業(yè)損失都是巨大的，可以說是雙輸?shù)慕Y(jié)局。

3. 合并過程中的地方政府合作行為：雙贏的結(jié)局

上南合并對江蘇省政府發(fā)展本地汽車產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)確實是一個打擊，畢竟上汽收購南汽，南汽不再享有主導(dǎo)權(quán)，南汽作為一個品牌也會慢慢消失，但上汽承諾未來三年內(nèi)，南汽產(chǎn)能規(guī)模擴大三倍，而由此產(chǎn)生的產(chǎn)值和稅收將全部留在當?shù)?。由于南汽目前瀕于破產(chǎn)邊緣，如果大批員工下崗還會引發(fā)嚴重的社會問題；合并后實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的增值、促進就業(yè)、增加財政收入，對南京政府發(fā)展地方經(jīng)濟是有利的。而上汽整合南汽羅孚的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，使上汽的自主品牌資源實現(xiàn)了互補融合，提高了資源利用的效率?？傊夏虾献魍黄屏说赜虬l(fā)展思維的限制，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素跨地區(qū)的流動，是一個雙贏的結(jié)局。上南合作為我國汽車產(chǎn)業(yè)重組提供了可資借鑒的樣本，尤其是跨省重組做了一個很好的典范。

（四）上南合并前后的中央政府行為

1.我國的汽車產(chǎn)業(yè)政策綜述

作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，中央政府干預(yù)汽車產(chǎn)業(yè)是極其必要的，政府行為可以彌補汽車產(chǎn)業(yè)的缺陷，比較有效地解決汽車產(chǎn)業(yè)市場失靈的一些問題，改變目前投資分散、生產(chǎn)規(guī)模過小、產(chǎn)品落后的狀況，增強企業(yè)開發(fā)能力，提高產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)裝備水平，促進產(chǎn)業(yè)組織的合理化，最終實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。1994年國家頒布了第一個汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了巨大的促進作用。政策鼓勵汽車工業(yè)投資的集中和產(chǎn)業(yè)的重組，生產(chǎn)汽車、摩托車整車和發(fā)動機產(chǎn)品的中外合資、合作企業(yè)的中方所占股份比例不得低于50％，鼓勵發(fā)展大型汽車企業(yè)集團。但由于政策制定的不盡合理，出現(xiàn)了政策失靈的情形，最主要的是該產(chǎn)業(yè)政策抑制了自主品牌的發(fā)展，使我國在1994年后汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但出現(xiàn)了以市場換技術(shù)的尷尬局面，國有大型汽車企業(yè)集團紛紛以聯(lián)姻國外大型汽車集團為榮，自主品牌發(fā)展緩慢。2004年出臺的汽車產(chǎn)業(yè)新政策明確提出支持自主開發(fā)，是對積極實施自主開發(fā)企業(yè)的極大支持。但從1994年到2004年10年間，由于老的汽車產(chǎn)業(yè)政策錯誤導(dǎo)向，差一點毀了我國的自主品牌建設(shè)。這說明正確合理的中央政府行為對汽車產(chǎn)業(yè)的起到了明確的政策導(dǎo)向作用。

2.合并過程中的中央政府行為

合并前如果中央政府協(xié)調(diào)兩家地方政府競購羅孚汽車資產(chǎn)，就不會造成資產(chǎn)浪費，汽車產(chǎn)業(yè)是高投資產(chǎn)業(yè)，一旦投資失敗國家損失巨大。在羅孚收購案中，國內(nèi)企業(yè)競標，很少看到中央政府部門協(xié)調(diào)相關(guān)的動作。但中央政府還是傾向上南合并重組，上汽和南汽之前相關(guān)項目的審批一直沒有通過，上汽的臨港發(fā)動機基地還未獲得相關(guān)部門的批準，南汽名爵汽車有限公司也未得到批準，可以說是中央政府行為一定程度上促使了上南合并。

我們假設(shè)把江蘇省政府和上海市政府看作是理性的“經(jīng)濟人”，那么他會考慮如何把有限的資源投入到預(yù)期收入最高的行業(yè)，也意味著地方政府會把其他地區(qū)對其行為的反應(yīng)作為決策依據(jù)之一，這樣地方政府之間存在著“囚徒博弈”行為。當兩個或更多地區(qū)爭奪某一產(chǎn)業(yè)的收益權(quán)時，博弈的結(jié)果往往是大家一哄而上，資源配置的效率大大降低。由此可見，不管從全局利益出發(fā)，還是從地方利益出發(fā)，中央政府必須堅定執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，避免政策失靈，發(fā)揮各地區(qū)分工合作的精神，真正實現(xiàn)利益最大化。

四、啟示

目前我國的汽車整車企業(yè)有130多家，數(shù)量之多名列世界前茅。據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計，前十大汽車企業(yè)2006年的銷量占到總量的84％以上。其余的120多家整車企業(yè)，總銷量不到120萬輛，絕大多數(shù)汽車整車企業(yè)年銷量不到萬輛，最少的只有幾十輛。通過上南合并中的這個案例對我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府行為可得出以下幾點啟示：

（一）中央政府應(yīng)避免政策失靈，科學(xué)制訂汽車產(chǎn)業(yè)政策，切實執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策

中央政府應(yīng)結(jié)合我國實際情況，制訂科學(xué)、靈活的汽車產(chǎn)業(yè)政策，對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到清晰的導(dǎo)向作用，避免政策失靈。比如尋租、內(nèi)幕交易、腐敗，搞所謂的地區(qū)平衡，最終損害國家利益。

由于地方政府出于狹隘的地方保護主義，尤其不愿意外省收購，因為重組誰占主導(dǎo)權(quán)將是一個敏感的問題，那么中央政府應(yīng)切實執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，如同案例中上汽和南汽合并之前相關(guān)項目的審批一直沒有通過，促使它們進行合作。

（二）規(guī)范地方政府行為邊界，避免自身行為引起的負外部性

我國汽車企業(yè)之所以出現(xiàn)目前散、亂、差的格局，很大程度上就緣于地方政府為了政績好大喜功，盲目投資，相互之間惡性競爭所導(dǎo)致的。如上汽和南汽合并前為收購羅孚而展開的惡性競爭，造成了資源的極大浪費，最終損害國家利益。因此必須規(guī)范地方政府行為邊界，避免自身行為引起的負外部性。

（三）地方政府必須打破地方保護壁壘，相互合作才能促進汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

我國汽車企業(yè)集團重組必定是一個趨勢，地方政府必須打破地方保護壁壘，樹立國家全局意識。在中國十大汽車企業(yè)中，除了吉利汽車是民營企業(yè)，其余都是國有企業(yè)，一汽、東風(fēng)屬于中央直屬企業(yè)，屬國務(wù)院國資委管。長安汽車屬于中國兵器裝備集團公司，也間接屬于國資委管。上汽、北汽、廣汽、奇瑞等都是地方國有企業(yè)，歸當?shù)氐膰Y委管。上南合并是一個很好的典范，南汽作為江蘇省的國有企業(yè)被上海市收購，南汽不再享有主導(dǎo)權(quán)，但是產(chǎn)生的產(chǎn)值和稅收屬于南京市，雖然作為一個品牌而言，南汽會慢慢地消失，但卻實現(xiàn)了國有資產(chǎn)增值，對發(fā)展地方經(jīng)濟是有利的。

總之，我國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢肯定是走聯(lián)合重組的道路，最終只會剩下幾個大型汽車集團，但這一天到來的早和晚很大程度上依賴于地方政府行為和中央政府的意志。如果地方政府局限于地方利益、短期利益，那么這一天到來的時間會很晚。

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