我國(guó)鐵路融資問題研究

一

早在1975年，鄧小平同志就指出鐵路是當(dāng)前建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。近年來(lái)，中國(guó)鐵路雖有一定發(fā)展，但由于長(zhǎng)期以來(lái)投資緊缺，目前依然是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素之一。中國(guó)鐵路在歷史上一直被當(dāng)作政府的行政附屬來(lái)看待，其高度集中、大一統(tǒng)、半軍事化的特點(diǎn)決定了政府對(duì)它的高度滲透和嚴(yán)重依賴性。同時(shí)也決定了鐵路資本構(gòu)成、資本來(lái)源的單一性和資本規(guī)模的不合理性。中國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)自1994年連續(xù)5年虧損后，從1999年至今也僅處于保本狀況，加上貨運(yùn)價(jià)格體系的日益復(fù)雜混亂，一直很難吸引民間或國(guó)外資本以直接方式進(jìn)入鐵路建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路建設(shè)主要有兩個(gè)渠道：一是收取每月400億元的鐵路建設(shè)基金；二是通過(guò)長(zhǎng)期借貸來(lái)彌補(bǔ)巨大的資金缺口。由于鐵路在我國(guó)的交通運(yùn)輸體系中舉足輕重，根據(jù)2004年初國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的要求，中國(guó)鐵路里程要從2003年底的7.3萬(wàn)公里增加到2020年的10萬(wàn)公里。完成這個(gè)目標(biāo)需要2萬(wàn)億元，平均每年的投資額在1000億元以上。加快鐵路發(fā)展，解決鐵路融資困難，已成為政府和社會(huì)各界的高度共識(shí)。

二

目前我國(guó)鐵路建設(shè)資金的來(lái)源包括：提高鐵路運(yùn)費(fèi)的鐵道建設(shè)基金和國(guó)家開發(fā)銀行的政策性貸款。此外，還包括少量的鐵道系統(tǒng)自籌資金，企業(yè)債券和地方性投入，總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到1000億元，民間資本沒有被有效利用。

河北遷曹鐵路建設(shè)曾嘗試民間股份融資被鐵道部稱為“鐵路投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)新范例”。但不容樂觀的是，股東成員發(fā)生了重要變化，唯一的民營(yíng)企業(yè)成員——廣東珠江投資有限公司突然從股東名單上消失，其余的7家股東全是國(guó)有企業(yè)。極為罕見的民間資本參與鐵路建設(shè)的新范例成為泡影。

民營(yíng)資本參建路網(wǎng)的范例只有40公里長(zhǎng)的浙江衢常鐵路一個(gè)，而且鐵道部今后還要折價(jià)回購(gòu)民間股權(quán)；地方政府作為投資者在三茂鐵路（廣東三水—茂名）和金溫鐵路（浙江金華—溫州）項(xiàng)目中都沒有獲得成功。盡管鼓勵(lì)性的政策一再出臺(tái)，然而由于私人資本享有的定價(jià)權(quán)、收益權(quán)、退出機(jī)制仍無(wú)明晰的政策和法律規(guī)范和法律保障，從2004年開始至今仍未出臺(tái)社會(huì)投資鐵路的規(guī)章制度，合資鐵路的運(yùn)價(jià)問題、與國(guó)家鐵路跨線運(yùn)營(yíng)的結(jié)算問題都未能得到很好的解決。

鐵路投資周期長(zhǎng)、成本高，民間資本所有者并不是不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)。改革中國(guó)鐵路的經(jīng)營(yíng)體制，特別是利益分配機(jī)制才是關(guān)鍵所在。民資游離的主要原因來(lái)自鐵路體制本身。目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目，從投資決策、資金籌集、施工建設(shè)到經(jīng)營(yíng)管理，幾乎在部門內(nèi)封閉運(yùn)行。在中國(guó)鐵路網(wǎng)的主干線和所覆蓋的絕大部分地區(qū)，鐵路客運(yùn)基本為國(guó)家鐵路獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)行剛性價(jià)格機(jī)制，即使民資參與進(jìn)來(lái)，它們也沒有定價(jià)權(quán)。而且，鐵路尚未政企分開，鐵道部依然用行政命令支配企業(yè)行為，鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)沒有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，民資進(jìn)入則意味著相應(yīng)喪失了財(cái)產(chǎn)行使權(quán)利。

民間股權(quán)融資失敗的原因， 一是鐵路融資現(xiàn)行體制與民營(yíng)投資者投資欲望不符合。中國(guó)居民存款和民營(yíng)企業(yè)的融資能力都很強(qiáng)，之所以不能進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，原因就是改革的深度問題，以及鐵路與民營(yíng)和國(guó)有資本的關(guān)系問題。希望隨著改革力度的加大，這個(gè)問題能夠等到逐步解決。二是我國(guó)鐵路融資方式、渠道的多元化需要一個(gè)過(guò)程。中國(guó)鐵路在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)一直被當(dāng)作政府的行政附屬來(lái)看待，其“高、大、半”（高度集中、大一統(tǒng)、半軍事化）的特征決定了政府對(duì)它的高度滲透和嚴(yán)重依賴，同時(shí)也決定了鐵路建設(shè)資本構(gòu)成的單一性。隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體制的逐漸建立和不斷完善，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境逐漸影響著鐵路行業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。我國(guó)鐵路建設(shè)資金的籌集方式，從“六五”以前單一的完全由中央財(cái)政撥款，到“七五”的以路建路，再到“八五”、“九五”、“十五”逐漸增加籌資渠道。鐵路建設(shè)基金和銀行貸款長(zhǎng)期以來(lái)是鐵路建設(shè)資金的兩個(gè)主要來(lái)源。鐵路建設(shè)應(yīng)打破傳統(tǒng)的融資方式，鼓勵(lì)更多的社會(huì)民間資本參與鐵路建設(shè)將是一種趨勢(shì)。

據(jù)鳳凰財(cái)經(jīng)資訊網(wǎng)報(bào)道，由于鐵路建設(shè)籌資渠道窄，近幾年來(lái)鐵路建設(shè)投資規(guī)?；颈３衷?00億至600億元之間，占GDP的比重一直在下降，從1998年的0.72%下降到2006年的0.38%。鐵路建設(shè)基金在“八五”期間合計(jì)615億元人民幣，占整個(gè)鐵道部投資的50％多；“九五”期間，開發(fā)銀行加大了貸款力度，鐵路建設(shè)基金2384.8億在總額里占1／3，達(dá)到879億，平均來(lái)說(shuō)鐵路建設(shè)基金占投資42％以上。預(yù)計(jì)今后幾年，建設(shè)基金還將占資金需求的1／3以上，加上銀行貸款額接近400億，鐵路債券每年保持150億的發(fā)行額，總計(jì)850億左右才能保證鐵路的建設(shè)籌資的總額在950億－1000億之間。按鐵道部安排，2003－2007年建設(shè)總需求是4500億，2008－2010年最少3000億，2011－2015年要5000億，2016－2020年要6000到7000億，總體上約為17000億－18000億。我國(guó)鐵路建設(shè)資金存在大量缺口。社會(huì)資本納入鐵路建設(shè)資金將是科學(xué)、合理的選擇。

三

我國(guó)要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作使鐵路融資方式豐富化、多元化，融資渠道多樣化、創(chuàng)新化，融資規(guī)?？茖W(xué)化、規(guī)范化。只有采取市場(chǎng)化運(yùn)作的融資模式才能打開中國(guó)鐵路融資的新局面，通過(guò)國(guó)內(nèi)外鐵路融資狀況的比較，特提出我國(guó)鐵路融資建設(shè)的幾點(diǎn)建議。

(一)體制改革是關(guān)鍵

解決我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)體制性障礙的最終手段只能是制度安排，這也是我國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。在鐵路投融資體制改革中，要拓寬融資渠道，積極探索市場(chǎng)融資，降低融資成本，最大限度發(fā)揮社會(huì)資金的作用。初步建成的開放的鐵路投融資體制，極大地調(diào)動(dòng)起包括地方政府、外資和民間資本在內(nèi)的各個(gè)投資主體的積極性。但由于中國(guó)鐵路長(zhǎng)期處于壟斷地位，所以還要依靠政府大力的體制改革和開放政策。

(二)加大政府對(duì)鐵路基礎(chǔ)建設(shè)資金的投入

鐵路具有經(jīng)營(yíng)性和公益性的雙重特征。中央政府和地方政府應(yīng)按公益性程度給以相應(yīng)的支持，對(duì)公益性強(qiáng)的鐵路項(xiàng)目進(jìn)行直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息。對(duì)其他鐵路項(xiàng)目要注重發(fā)揮好政府投資對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)作用，通過(guò)注入資本金、投資補(bǔ)助等方式，并引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)給予支持，提高項(xiàng)目盈利水平，增加鐵路項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。要加大政府對(duì)發(fā)展鐵路的政策支持。鐵路建設(shè)投資大，資金回收期長(zhǎng)，需要國(guó)家在投資、運(yùn)價(jià)、稅收、建設(shè)用地等方面給予支持，為各方投資者創(chuàng)造良好的法律與政策環(huán)境。建議國(guó)家應(yīng)允許鐵路實(shí)行管制下的適度靈活的定價(jià)制度，讓投資者得到切實(shí)利益。

(三)經(jīng)營(yíng)模式需要轉(zhuǎn)變

中國(guó)鐵路需要適當(dāng)?shù)恼蠓珠_，建營(yíng)分開?？梢钥紤]BOT（BOT是指合營(yíng)或者政府和民間合作，特許經(jīng)營(yíng)的一種）。另外，還可以繼續(xù)采取新公司化的運(yùn)營(yíng)模式。鐵道部的出資人代表和客運(yùn)公司的籌備組與地方政府的出資人代表一起開展項(xiàng)目的招商引資工作，吸引其他投資者，這其中不乏大型國(guó)有、民營(yíng)或股份制企業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)等戰(zhàn)略投資者加入，按公司法成立公司。這樣的運(yùn)行模式有利于我國(guó)鐵路的建設(shè)和發(fā)展，可以繼續(xù)推廣。中國(guó)鐵路進(jìn)行融資改革，單獨(dú)的模式是沒有意義的。主要是管理方式和指導(dǎo)思想，因?yàn)榭梢蕴岣吖ぷ餍屎蛯?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。

(四)鼓勵(lì)社會(huì)資本注入，擴(kuò)大資本市場(chǎng)融資規(guī)模

鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)并購(gòu)、控股或參股形式參與鐵路資產(chǎn)的重組改革。這樣可以提高鐵路投資經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，可將經(jīng)營(yíng)前景好、收益較穩(wěn)定的建設(shè)項(xiàng)目吸引投資者前來(lái)參與鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，充分利用資本市場(chǎng)，積極吸引戰(zhàn)略投資者以合資、合作、聯(lián)營(yíng)、獨(dú)資等形式，參與鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，保證投資方和融資方的雙邊效益。中國(guó)鐵路進(jìn)行市場(chǎng)化融資，其融資規(guī)模必然應(yīng)該控制在其合理而規(guī)范的水平內(nèi)。

(五)創(chuàng)新拓寬融資渠道

創(chuàng)新拓寬融資渠道，為社會(huì)資本注入提供了更多選擇，如直接融資、間接融資、股權(quán)融資和可轉(zhuǎn)換債券融資等。學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，積極探索新的融資渠道，如PPP、項(xiàng)目融資、融資租賃等。還可以進(jìn)一步通過(guò)利用企業(yè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、信托計(jì)劃、銀團(tuán)貸款等方式拓寬融資渠道，并引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備來(lái)武裝鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而且在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)技術(shù)創(chuàng)新時(shí)代，融資渠道的拓寬與創(chuàng)新是被社會(huì)各界經(jīng)濟(jì)人士最關(guān)注的問題之一。

(六)建立和諧的鐵路融資環(huán)境

融資是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一切商業(yè)運(yùn)作都得遵循回報(bào)率決定資金流向的規(guī)律。要吸引社會(huì)資金注入鐵路產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是要有好的投資回報(bào)率，二是要使投資者的合法權(quán)益得到切實(shí)保障。因此要建立和諧的鐵路融資環(huán)境。維護(hù)各方利益，規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，為鐵路建設(shè)的融資方和投資方帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)效益，從而推動(dòng)我國(guó)鐵路的建設(shè)與發(fā)展。加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立相關(guān)的法律法規(guī)，保證資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的獨(dú)立性。建立相應(yīng)的社會(huì)投資保障體制，為投資者創(chuàng)造共同而平等的發(fā)展空間。

（作者單位：內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院）