牧區(qū)合作經(jīng)濟發(fā)展中的制度與政策思考

20世紀80年代，面對經(jīng)濟體制改革，國內(nèi)就要不要合作經(jīng)濟展開了一系列爭論。經(jīng)過近20多年的理論與實踐探索，就社會主義市場經(jīng)濟條件下，合作經(jīng)濟的意義和價值達成共識：合作經(jīng)濟有利于提高農(nóng)牧民市場談判地位、增加農(nóng)牧民收入，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)的重要組織形式之一。2007年頒發(fā)的“農(nóng)民專業(yè)合作社法”，為農(nóng)牧民發(fā)展合作經(jīng)濟奠定了法律基礎(chǔ)。

一、合作經(jīng)濟與制度安排

從制度經(jīng)濟學的理論觀點看，從解放初期到改革開放以來，牧區(qū)合作經(jīng)濟組織由誘致性制度變遷為主，脫變成強制性制度變遷為主的歷史。誘致性變遷和強制性變遷可定義為前者指一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷，后者是由政府法令引致的變遷。誘致性制度變遷中的規(guī)則變動、修改，需要得到受它所管束的一群（個）人的準許，因此，它的變遷需要創(chuàng)新者花時間與精力去與其他人談判以達成一致意見。

解放初期到20世紀50年代中期，根據(jù)牧區(qū)的現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展階段，內(nèi)蒙古黨委和政府，特別是在烏蘭夫卓有遠見的領(lǐng)導下，大力提倡和鼓勵牧民自愿組織的、多種形式的合作經(jīng)濟組織。當時牧區(qū)合作經(jīng)濟的主要形式有兩種。一種是互助組，包括臨時季節(jié)性互助組、合群放牧互助組、常年互助組；另一種是牧業(yè)合作社。

內(nèi)蒙古牧區(qū)合作經(jīng)濟從互助組到牧業(yè)合作社的發(fā)展，由于尊重了制度選擇主體的生產(chǎn)方式、文化傳承、自發(fā)性與自主性，解決了不少亟待解決的問題。這主要是：第一，發(fā)展了畜牧業(yè)生產(chǎn)力；第二，更加合理地利用了草原；第三，提高了自然抗風險力；第四，使一部分牧民改變了貧困。

從1956年至1958年的短短3年內(nèi)，將牧業(yè)互助組改造為牧業(yè)合作社，再由牧業(yè)合作社改為人民公社。這一過程也伴隨著將牧民的私有牲畜變?yōu)榧w牲畜，即完成了公有制的目標。

牧區(qū)人民公社體制從1958年到20世紀80年代中后期存在了近30年。人民公社在草場利用方面也有比較合理的成分值得借鑒。它有冬春夏秋季四季草場。內(nèi)蒙古草原手冊中有如何利用四季草場的具體技術(shù)措施，在每一個季節(jié)草場里再如何劃區(qū)輪牧，這些模式就是根據(jù)人民公社在草場利用方面的實踐總結(jié)出來的。

人民公社解體的根本原因，是將個人利益與集體利益相對立，集體利益侵蝕個人利益。人民公社為什么成功不了呢？除了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問題外，在管理方式、分配制度上不僅復雜化，且推行平均分配制度。組織制度復雜化以后，增加了組織內(nèi)部的運行成本，影響了組織運行效率；推行平均分配制度，影響了一部分能人的積極性、創(chuàng)造性，是導致組織解體的重要原因之一。

20世紀80年代中后期，在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在牧區(qū)推行草畜雙承包政策，確實提高了一部分人和一些地區(qū)的勞動生產(chǎn)率，但是在牧區(qū)，對那些不易分配到一家一戶的草場、種畜，強制推行草畜雙承包政策，帶來了一系列的生態(tài)問題、經(jīng)濟問題。如家庭經(jīng)營制度打破了草原畜牧業(yè)原有的適度規(guī)模畜群和按不同畜種、畜群劃分的勞動分工，導致家庭經(jīng)營的“小而全”；不能實施合理的輪牧、放牧制度，從而在一定范圍和程度上加劇了草原的退化；畜產(chǎn)品產(chǎn)出量小，生產(chǎn)交易成本高，在市場競爭中處于弱勢和被剝奪的地位；由于資源占有和分配不公，牧區(qū)貧富差距拉大。

近年來牧區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是強化私權(quán)，弱化公權(quán)。雖然獲得了一定的效率，但損失了公平與公正，同時也損失了生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的后勁。因此，從長期的歷史發(fā)展看，只有恰當?shù)仄ヅ涔珯?quán)與私權(quán)的關(guān)系，才能解決效率、平等與可持續(xù)發(fā)展的問題。

從歷史的經(jīng)驗教訓來看，牧區(qū)合作經(jīng)濟是由誘致性制度變遷為主蛻變?yōu)閺娭菩灾贫茸冞w為主的歷史進程。就法律和政策干預來說，牧區(qū)合作經(jīng)濟組織經(jīng)歷了適度干預（牧業(yè)初級社、高級社）、過度干預（人民公社）和自由放任（20世紀80年代后集體經(jīng)濟的服務功能喪失，諸如家畜改良防疫無人過問，畜產(chǎn)品交易成本上升，草原不能有計劃地、規(guī)?；?jīng)營等問題）時期。

草牧場產(chǎn)權(quán)制度的變革與合作經(jīng)濟的發(fā)展具有內(nèi)在聯(lián)系。草牧場產(chǎn)權(quán)制度改革的基本內(nèi)容是草牧場使用權(quán)落實到戶，30年不變，對明晰草原經(jīng)營與管理中的責、權(quán)、利具有重要的意義。但是許多地區(qū)因人口多、牲畜多，戶均草牧場面積小，加之地貌、草原等級、牧道、水源等外部環(huán)境分布不均衡，導致兩種結(jié)果：一是不少地區(qū)承包到戶的草牧場由于面積過小不能滿足牧草再生—輪牧的起碼規(guī)模條件，造成對草牧場的強度、重復利用，成為草牧場沙化、退化；二是不少地區(qū)草場名義上劃分到戶，事實上很難做到，并導致大戶對小戶、無畜戶草場資源的事實上剝奪。

我們認為，草牧場產(chǎn)權(quán)制度變革的核心內(nèi)容是建立草牧場的明確產(chǎn)權(quán)主體：相對完備和獨立的集體所有權(quán)、相對完備和獨立的個人使用權(quán)、體現(xiàn)集體所有權(quán)與個人使用權(quán)的相對完備和獨立的司法程序。在現(xiàn)實生活中，產(chǎn)權(quán)主體的具體表現(xiàn)形式可以是以“戶”為單位，也可以是聯(lián)戶、股份、租賃、有償轉(zhuǎn)讓等多種形式。

另外，牧區(qū)合作經(jīng)濟組織是在產(chǎn)權(quán)明晰、多重產(chǎn)權(quán)組合基礎(chǔ)上實現(xiàn)草牧場規(guī)模利用的有效組織載體。只有形成多重的牧戶之間的聯(lián)合、分工合作、互助，才能管理好規(guī)模適度的“五畜”，最有效的利用草地資源和共同抵御自然和市場風險。

二、牧區(qū)合作經(jīng)濟的制度需求與供給

牧區(qū)合作經(jīng)濟組織的健康有序發(fā)展，既需要尊重誘致性制度變遷所體現(xiàn)的主體性、自組織性和原創(chuàng)性，也需要適度利用強制性制度變遷所體現(xiàn)的規(guī)范作用。通過深入研究，我們需要識別近幾年來牧區(qū)出現(xiàn)的形式多樣的合作經(jīng)濟的屬性、功能，并以此區(qū)別那些類型的經(jīng)濟組織是原創(chuàng)性的，即來源于一定群體利益的內(nèi)在需求的自發(fā)性組織。

比較成功或成熟的牧區(qū)經(jīng)濟合作組織或協(xié)會的形成一般具備以下條件：一個或幾個有能力、善經(jīng)營、具有一定社會責任感的領(lǐng)導者同身邊的共同利益群體經(jīng)過較長時間的談判、協(xié)商，達成一致意見，再經(jīng)過試錯與共擔風險的實踐后逐步形成。從我們有限的經(jīng)驗觀察看，一個比較成熟的牧區(qū)經(jīng)濟合作組織（或協(xié)會）要經(jīng)歷5—8年的成長期。

牧區(qū)合作經(jīng)濟的組織形態(tài)、聯(lián)合形式非常豐富與多樣化。從組織載體的性質(zhì)、組合形式看，包括公司、合伙人、協(xié)會、牧戶、事業(yè)單位等機構(gòu)之間的多重組合；從組織所服務內(nèi)容看，包括畜牧業(yè)生產(chǎn)、加工、運輸、土木建筑、飼草飼料地的種植、飼草料的購銷、畜產(chǎn)品的銷售、畜牧業(yè)生產(chǎn)過程中的技術(shù)服務（改良、育種、疫病防治）等。從發(fā)起人身份看，包括嘎查長主導型、本土“能人”主導型、外來“能人”主導型以及“公司+協(xié)會+牧戶”等類型。

第一種類型是嘎查長主導型合作經(jīng)濟組織模式。此種類型在內(nèi)蒙古牧區(qū)具有普遍性（相對成功的案例較多），其主要特點是嘎查長為主導的協(xié)會組織(協(xié)會可以是緊密型的——由會員間的股份合作，也可以是松散型的——收取服務費，提供信息、技術(shù)等服務，但不直接參與交易)為協(xié)會成員提供各種服務，也兼顧為全體嘎查成員提供必要的服務。嘎查長主導型合作經(jīng)濟組織的主要優(yōu)勢是能夠充分利用集體經(jīng)濟所擁有的權(quán)力（例如草場所有權(quán)的發(fā)包方、監(jiān)管草場使用權(quán)流轉(zhuǎn)等等），即作為民選的一級村民自治組織領(lǐng)導所擁有的相關(guān)權(quán)利或權(quán)威，包括為實現(xiàn)公平或公益目標的組織動員能力，整合資源的能力，獲得政府提供的優(yōu)惠政策或扶植性項目的機會。嘎查長主導型的合作經(jīng)濟組織也存在著不足或風險，即在缺失充分的民主監(jiān)督和評估工作績效的體制下，潛在著以權(quán)謀私或有意無意地成為錯誤政策、錯誤項目的執(zhí)行工具，嘎查經(jīng)濟或行政管理職能與協(xié)會或合作經(jīng)濟事務之間的權(quán)限混合等。

第二種類型為本土“能人”主導型合作經(jīng)濟組織模式。這些能人一般具有較強的合作和公益意識，善于生產(chǎn)經(jīng)營管理，與外界市場對接的能力較強，經(jīng)驗較為豐富，同時個人財富有一定的積累，能夠分擔一定的集體經(jīng)濟風險。此種類型的主要優(yōu)勢是制度、規(guī)則明確，目標單一，可能獲得的經(jīng)濟效益適度，人文社區(qū)凝聚力、影響力較強。不足的方面主要體現(xiàn)在與嘎查集體經(jīng)濟或嘎查領(lǐng)導目標發(fā)生沖突時，可能會遇到較大的阻力，影響合作經(jīng)濟的健康發(fā)展。

第三種類型為外來“能人”主導型合作經(jīng)濟組織模式。外來“能人”主導型合作經(jīng)濟與第二種本土“能人”主導型合作經(jīng)濟有許多共同之處。不同之處是外來“能人”主導型經(jīng)濟組織的資金可能更為雄厚，與外部市場對接的能力更強，獲得經(jīng)濟利益的機會更多。不足或劣勢的方面是可能受到當?shù)胤抢嫦嚓P(guān)群體的排斥，因過度追求經(jīng)濟利益而蠶食本土人文文化和社會習德。

第四種類型為“公司+牧戶”模式。這種組織形式能否有效地的運行，關(guān)鍵在于公司與牧民之間簽約合同的內(nèi)容和契約執(zhí)行中的可靠性、安全性。利益共享、風險共擔原則的執(zhí)行，需要有很好誠信和有效的相互制約條件及開放的、對等的市場信息作為保證。在實踐中，往往會出現(xiàn)這樣的情況，由于公司與牧戶在占有市場資源、資本、技術(shù)、信息等方面的不對稱，其實際的利益分配更多地向公司一邊傾斜，而牧戶在短期內(nèi)又很難具備觀察、監(jiān)控對方的能力；另一方面，由于牧戶在技術(shù)能力、資金等方面的條件制約，有時在生產(chǎn)中不能按要求的技術(shù)規(guī)程操作，一旦出現(xiàn)風險，又不能合理分擔其中的必要部分，給公司造成預期外的損失。另外，由于土地資源的稀缺性，農(nóng)產(chǎn)品價格增長空間較大，農(nóng)民有毀約的潛在可能性。

上述組織形態(tài)與聯(lián)合形式將隨著經(jīng)濟發(fā)展的目標、條件及其個人選擇偏好的改變而發(fā)生變化。例如，一個成熟的協(xié)會可能隨著目的、條件的改變會自然演變成一個公司或一個真正意義上的合作經(jīng)濟組織（成員的股金相等、決策權(quán)平等），即由松散型的合作經(jīng)濟組織向緊密型的合作經(jīng)濟組織演化，從兼顧不同身份（嘎查長、嘎查書記、會長、董事長等）向單一企業(yè)法人身份轉(zhuǎn)換，從單一經(jīng)濟目標向兼顧社區(qū)利益、弱勢群體利益等多重目標轉(zhuǎn)變。我們的政策制定者應當根據(jù)這些組織演化規(guī)律做出及時的反饋，即制定出具有良好規(guī)范和引導作用的規(guī)章制度或政策法規(guī)。例如，我們在烏審旗看到政府在積極參與、監(jiān)督公司與協(xié)會之間建立規(guī)范化的契約合同，以保障合作的長期穩(wěn)定與互利互惠。牧區(qū)合作經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展需要對牧區(qū)合作組織進行深入的、因地制宜的、跟蹤式的制度需求研究。對不同發(fā)育階段的合作經(jīng)濟組織給予不同的政策制度安排和針對性強的項目支持。即我們的政策制度和項目支持一定是建立在科學研究與綜合經(jīng)驗評估相結(jié)合的、牧民充分地參與基礎(chǔ)上的，其形式更多地以引導式、扶植性、規(guī)范化的制度建設(shè)為主。

在研究中發(fā)現(xiàn)，近幾年牧區(qū)合作經(jīng)濟組織（或協(xié)會）的數(shù)量增長較快，但真正發(fā)揮功能和作用的組織卻比較少。究其原因有不適當?shù)恼邔?，其中包括以合作?jīng)濟組織（或協(xié)會）的數(shù)量增長作為評價相關(guān)政府機構(gòu)的政績，以項目為誘導作為扶持合作經(jīng)濟的外部條件等。例如，內(nèi)蒙古一些地區(qū)在不適宜開墾的干旱草原區(qū)對聯(lián)戶開發(fā)飼料地的項目給予優(yōu)先支持，很可能會導致在發(fā)展合作經(jīng)濟名義下的新一輪開墾草原的態(tài)勢。

如何支持合作經(jīng)濟，支持合作經(jīng)濟的思路應該放在哪，切入點應該放在哪？如果把西方的合作社照搬進來，或者把農(nóng)村合作經(jīng)濟的經(jīng)驗照搬過來，都不是正確的路徑。怎么才能尋找到正確的路徑？其中一個重要的原則是牧區(qū)多樣化的制度模式和多樣化的合作模式的建立，必須讓牧民充分地參與進來。如果沒有這個前提，推進合作經(jīng)濟的模式，可能會幫倒忙。我們研究合作經(jīng)濟，需要總結(jié)和研究一下合作經(jīng)濟的前身——協(xié)會。協(xié)會是多種多樣的。協(xié)會的模式、協(xié)會的成長、協(xié)會遇到的問題，會為合作經(jīng)濟將來的發(fā)展模式提供很重要的思路。但是這種模式的建立一定不能是外在化的。學者研究了一個模式就告訴牧民，“你們要建立這個模式，然后按這個模式走。”結(jié)果成功的少，失敗的多。因此，必須充分尊重和體驗牧民自己對制度的理念，充分吸收牧民對制度的創(chuàng)造性要素，然后跟他們討論、協(xié)商，逐步創(chuàng)造一種內(nèi)在演化的制度與外在設(shè)計的制度相協(xié)調(diào)的制度模式。從如今的法律及政策環(huán)境來看，我們一方面有機會選擇和出臺針對牧區(qū)合作經(jīng)濟組織的適度干預政策，另一方面也潛在著過度干預的風險。因為我們的管理體制和管理者素質(zhì)更適應于自上而下的決策過程，盡管其管理成本低，效率高，政績明顯，但長期風險大。適度干預政策需要自下而上的政策決策，需要民主的管理體制，需要較高素質(zhì)的服務型管理人才，盡管其效率相對低，管理成本高，但長期風險小。