淺談建立農(nóng)民工社會保險制度

我國“農(nóng)民工”是個身份概念，是計劃經(jīng)濟時期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的遺留物。伴隨身份差別的待遇差別、社會福利差別、社會活動權(quán)利差別使得農(nóng)民工成為勞動力市場上的弱勢群體、城市社會的“邊緣人”。即使戶籍制度改革消除形式上的身份差別，農(nóng)民工的生存條件仍然得不到本質(zhì)上的改變。當(dāng)前，我國每年“進城農(nóng)民工一般保持在1億2千萬”左右，若城鄉(xiāng)身份差別繼續(xù)存在，“農(nóng)民工”群體將給社會帶來巨大的沖擊，農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)刻不容緩。

一、農(nóng)民工社會保險現(xiàn)狀

農(nóng)民工以中青年為主，其養(yǎng)老還沒有成為社會。但若沒有制度安排，在不久的將來，這一群體的養(yǎng)老事務(wù)將出現(xiàn)十分尷尬的局面。退休的農(nóng)民工將在哪里養(yǎng)老，城市還是農(nóng)村?誰將承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)，退休農(nóng)民工自身、其子女還是國家和社會?如果他們的養(yǎng)老依靠青年時期的非強制性存款或老年時期的農(nóng)業(yè)勞動，那么這批為城市化做出了巨大貢獻的農(nóng)民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體。如果依靠子女養(yǎng)老，那么在人口老齡化的沖擊下，老人和年輕一輩都難以保證良好的生活質(zhì)量。養(yǎng)老風(fēng)險的社會化轉(zhuǎn)向是社會的必然。如何公平、有效地解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題還必須回升到社會的層面上來研究。

(一)實現(xiàn)農(nóng)民工的社會化養(yǎng)老應(yīng)該是國家政策的理性選擇

我國已把社會保障寫入了憲法，政府應(yīng)該改變非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，改變事實上存在的等級制度，“不能以對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度”。農(nóng)民工養(yǎng)老社會化能促進農(nóng)村土地社會保障功能的替代從而推動土地產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村勞動力的有序轉(zhuǎn)移，加快城市化步伐。

(二)農(nóng)民工不僅產(chǎn)生了強烈的參與社會化養(yǎng)老的需求，而且表現(xiàn)出了積極的權(quán)利追求

據(jù)調(diào)查，85.4％的農(nóng)民工表示即使處于失業(yè)狀態(tài)也不愿意回到鄉(xiāng)下去，可見農(nóng)民工城市化的自覺性之高，同時，這必將帶來農(nóng)民工養(yǎng)老問題的社會化。因此實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老體系的銜接便成了城市化的客觀需求。

(三)我國建立社會養(yǎng)老保險制度的財力條件已經(jīng)基本具備

我國財政收入持續(xù)增長，已從1990年的2937億元增長到了2006年的39373億元，政府的承受能力在增強，這離不開農(nóng)民工杰出的貢獻，政府應(yīng)該著手建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，安頓老年農(nóng)民工，回報農(nóng)民工。維護社會穩(wěn)定。

(四)當(dāng)前農(nóng)民工平等地獲得與城鎮(zhèn)居民一樣的社會養(yǎng)老保險是很困難的

一來農(nóng)民工收入相對不穩(wěn)定，經(jīng)濟承受能力低，難以按時交納與城鎮(zhèn)職工同額的個人繳費：農(nóng)民工流動性強，勞動力市場競爭強，企業(yè)繳費難處理。另一方面，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度具有對長期實行低工資國有企業(yè)職工的補償性質(zhì)。是保證體制順利轉(zhuǎn)型的過渡性制度，要實現(xiàn)國家對農(nóng)民工實現(xiàn)“三高”(高基數(shù)、高效率、高待遇)頗有難度。同時，隨著社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度存在的諸多弊端阻礙了社會公平的實現(xiàn)和資源配置效率的提高?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”的個人賬戶制度，賬戶公私不分，不能體現(xiàn)參保個人獨立的經(jīng)濟法人地位，不能反映企業(yè)欠繳多繳與個人賬戶的關(guān)系造成了吃社會統(tǒng)籌“大鍋飯”的現(xiàn)象；費率、社會平均工資確定不統(tǒng)一、垂直管理體系未建立：養(yǎng)老保險制度不能充分體現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2006年全國社保基金的缺口已經(jīng)達到8000億元，如果讓農(nóng)民工承擔(dān)原因形成的轉(zhuǎn)制成本是很不公平的。因此，實踐中只有少數(shù)富裕省市有條件地將很少部分農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。

二、農(nóng)民工社會保險對策

我國當(dāng)前進入社會養(yǎng)老保險系統(tǒng)的農(nóng)民工的人數(shù)非常有限，主要有以下4個途徑：購買商業(yè)保險；加入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險：被納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險：獲得農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險。第一個是少數(shù)相對富裕者的選擇：第二條途徑雖然是國家為農(nóng)民設(shè)計的，但其發(fā)展進退兩難，操作中也存在許多違規(guī)現(xiàn)象。一些學(xué)者認為這一制度還不具備經(jīng)濟可行性，政府也不具備財政補貼能力，必須等待時機成熟時方可推行。后兩者就是對一些先進省市的做法的概括：前兩者雖是農(nóng)民工的自愿選擇，卻只是在個體訴求社會化養(yǎng)老的時候受到現(xiàn)有條件限制而可能找到的出路，不可能對農(nóng)民工的養(yǎng)老起到合適的、普遍的保障功能。所以，只有后兩者是真正意義上的為農(nóng)民工解決社會養(yǎng)老保險問題的方案，對其進行比較討論可以再現(xiàn)當(dāng)前我國農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的狀況，有助于為其制度化建構(gòu)找到社會基礎(chǔ)和可行性方向。

有些農(nóng)民工比較集中的地區(qū)率先對此進行了相關(guān)探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設(shè)專門機構(gòu)管理，農(nóng)民工不實行社會養(yǎng)老保險，只做養(yǎng)老補貼。農(nóng)民工連續(xù)繳費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農(nóng)民工直接納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的社會保障權(quán)益。但這兩種模式也存在著一定的缺陷，上海模式的養(yǎng)老補貼待遇偏低，其額度現(xiàn)為本人實際繳費基數(shù)的74％。難以有效防范老年風(fēng)險。廣東模式的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的費率高、轉(zhuǎn)移困難等制度設(shè)計也不盡合理。

社會養(yǎng)老保險之所以不能激起農(nóng)民工的興趣，關(guān)鍵是現(xiàn)行制度與農(nóng)民工特點不相適應(yīng)。這種不適應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險基金區(qū)域統(tǒng)籌政策與農(nóng)民工跨省區(qū)流動存在著尖銳的矛盾

農(nóng)民工即使參加社會養(yǎng)老保險也很難享受老有所養(yǎng)的待遇，勢必使農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險基金陷入困難。不同制度問的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不順暢，影響勞動者參保積極性。根據(jù)勞動者的從業(yè)情況，我國分別制定了城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位職工和農(nóng)民等不同模式的養(yǎng)老保險制度，不同勞動者要按照相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度履行義務(wù)并享受待遇。由于制度不同，導(dǎo)致勞動者在改變從業(yè)領(lǐng)域、跨統(tǒng)籌范圍流動時，前后的參保政策無法合并計算，不利于接續(xù)社會保險關(guān)系，勢必影響從業(yè)人員的參保積極性。

(二)對社會養(yǎng)老保險繳費率偏高的有關(guān)規(guī)定也給農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險帶來較大的困難

所以相對于農(nóng)民工的低收入來說。較高的費率也造成了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的參保率低下。

(三)累計繳費15年的門檻難以逾越

累計繳費年限滿15年的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。由于農(nóng)民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當(dāng)他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難。所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養(yǎng)老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。

三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排

(一)出臺有關(guān)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法規(guī)

把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關(guān)系，待其達到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

(一)改革戶籍管理制度

要加快戶籍制度改革，使農(nóng)民工能夠突破戶籍制度障礙，實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，理所當(dāng)然地將他們納入城市社會保障體系，享受社會養(yǎng)老保險待遇。近年來已有12個省(自治區(qū)、直轄市)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。

(三)以土地換社保

對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人賬戶，增加農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險個人賬戶的積累。促進農(nóng)村剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快城市化進程。

(四)合理設(shè)計農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度

1．對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險實行分類分層管理。將農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以及城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險區(qū)分開，尋找出一條有別于二者的適合農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險體制。(1)將在正規(guī)部門就業(yè)、建立勞動關(guān)系，或事實勞動關(guān)系5年以上的穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城市養(yǎng)老保險，同時改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇。(2)對簽訂短期合同的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案。

2．建立全國統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險制度。全國按統(tǒng)一的政策實行社會養(yǎng)老保險，建立方便合理的社會養(yǎng)老保險跨省區(qū)轉(zhuǎn)移機制，辦理隨身流動養(yǎng)老保險卡。對于農(nóng)民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡。農(nóng)民工不論轉(zhuǎn)移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。

四、結(jié)論

農(nóng)民工是一個權(quán)益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農(nóng)民工以穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會養(yǎng)老保險制度才能有利于和諧社會的構(gòu)建。針對農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險，除制定相關(guān)法規(guī)政策外，還可以嘗試改革戶籍制度和采取“以土地換社?！贝胧鞯貐^(qū)、各部門也要結(jié)合實際，針對不同農(nóng)民工群體，分步驟、分階段地推進社會養(yǎng)老保險體制改革，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的多層次、廣覆蓋的社會養(yǎng)老保險體系，最終完成向建立全國統(tǒng)一的、規(guī)范的社會養(yǎng)老保險制度的過渡。