對(duì)政府工程中工程項(xiàng)目委托監(jiān)管的研究

摘要：按照委托代理理論，在委托人缺乏監(jiān)督或委托人無(wú)力監(jiān)督的情況下，代理人都可能發(fā)生追求自身利益而背離委托人利益的行為，引發(fā)委托代理問(wèn)題。本文根據(jù)委托代理理論和政府工程的特點(diǎn)，并結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的政府工程監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出了對(duì)我國(guó)政府工程項(xiàng)目委托監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：委托代理 政府工程 監(jiān)管

隨著我國(guó)政府投資體制改革的不斷深入，生產(chǎn)力發(fā)展速度的加快，舊的政府投資項(xiàng)目管理模式已經(jīng)越來(lái)越不適合現(xiàn)代丁程的建設(shè)管理。如何管理好投資額巨大的政府工程被提上日程。為此，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào))，建設(shè)部《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》(建市[2004]200號(hào))。政府工程的工程項(xiàng)目管理任務(wù)委托成為了大勢(shì)所趨。

一、工程項(xiàng)目管理委托的理論實(shí)質(zhì)分析

(一)基于委托－代理理論的主體分析

詹森(Jensen)和麥克林(Meckling)將“委托－代理”理論定義為一個(gè)或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人的利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)的授予代理人某些決策權(quán)的契約。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上分析。委托代理關(guān)系是處于信息優(yōu)勢(shì)與處于信息劣勢(shì)的市場(chǎng)參加者之間的相互關(guān)系。掌握信息多的，具有相對(duì)信息優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體為代理人(A-gent)；掌握信息少的，處于信息劣勢(shì)的市場(chǎng)主體被稱為委托人(Principal)。在存在委托代理關(guān)系的情況下，委托人和代理人都是追求利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，通過(guò)簽訂合同，取得分工后，都有增加自身利益的動(dòng)機(jī)。

(二)委托代理理論是政府建設(shè)工程實(shí)行項(xiàng)目委托管理的理論基礎(chǔ)

項(xiàng)目委托管理模式和傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式比較，突出的特點(diǎn)是在項(xiàng)目委托管理模式下，政府和項(xiàng)目管理公司之間是一種合同契約關(guān)系。政府通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的有序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將政府投資的建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理權(quán)通過(guò)簽訂合約委托給專業(yè)的項(xiàng)目管理公司，實(shí)質(zhì)上政府購(gòu)買的是項(xiàng)目管理公司的服務(wù)和管理才能；而項(xiàng)目管理公司是獨(dú)立的、產(chǎn)權(quán)清晰的市場(chǎng)主體，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度的基本功能是給人們提供一個(gè)追求長(zhǎng)期利益的穩(wěn)定預(yù)期和重復(fù)博弈的規(guī)則，如果產(chǎn)權(quán)不清，人們就無(wú)須對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者也沒(méi)有追求企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的動(dòng)機(jī)。委托－代理理論所要求的委托代理雙方的代理合約就是要建立在自由選擇和產(chǎn)權(quán)明晰化基礎(chǔ)上。

二、政府工程中發(fā)生委托代理追求個(gè)人利益的行為研究

委托代理關(guān)系的基本問(wèn)題是代理問(wèn)題，是指由于代理人目標(biāo)函數(shù)與委托人目標(biāo)函數(shù)不一致，加上存在不確定因素和信息不對(duì)稱，代理人可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)。而委托人也難以觀察并監(jiān)督之，從而出現(xiàn)代理人損害委托人利益和非效率現(xiàn)象。代理問(wèn)題的具體表現(xiàn)形式為道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。

(一)道德風(fēng)險(xiǎn)

指交易雙方在交易合同簽訂后，其中一方(代理人)利用多于另一方(委托人)的信息，有目的地?fù)p害另一方利益而增加自己利益的行為。工程交易中，在承發(fā)包合同簽訂后。發(fā)包人無(wú)法觀察到承包人工作的努力程度、投入資源的完整性或詳細(xì)的信息，即使能見(jiàn)到工程產(chǎn)品，也是一些外觀的結(jié)果。對(duì)工程產(chǎn)品內(nèi)在的本質(zhì)則難以觀察到。也就是說(shuō)，承包人在簽約后擁有發(fā)包人所沒(méi)有的關(guān)于自己努力水平和資源投入情況的私人信息，從而具有信息優(yōu)勢(shì)。發(fā)包人選擇承包人在這些信息發(fā)生之前，因而承包人可利用這些信息優(yōu)勢(shì)來(lái)?yè)p害發(fā)包人的利益，如使用資源以次充好、偷工減料等，這就是工程承發(fā)包中發(fā)包人所面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(二)逆向選擇

指市場(chǎng)的某一方(代理人)如果能夠利用多于另一方的信息使自己受益而另一方(委托人)受損，那么才傾向于與對(duì)方簽訂合同進(jìn)行交易。如在工程投標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)人一般總是會(huì)隱藏部分信息，爭(zhēng)取中標(biāo)并能獲得更多的利潤(rùn)空間。如果無(wú)利可圖他是不會(huì)參與投標(biāo)，或者說(shuō)不會(huì)報(bào)一個(gè)沒(méi)有利潤(rùn)的投標(biāo)價(jià)格。除非具有其它商業(yè)目的。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的政府投資項(xiàng)目監(jiān)管

當(dāng)前，世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的理念基本上相同，他們大多數(shù)采用“事先預(yù)防為主，事后審查為輔”的監(jiān)管體制。其保障體系大體上可分為法律監(jiān)管、政府職能部門的全過(guò)程監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入控制監(jiān)管幾個(gè)部分。

(一)嚴(yán)格的制度和法律約束

在美國(guó)，與政府投資項(xiàng)目相關(guān)的基本法律主要有《公共工程法案》、《聯(lián)邦政府采購(gòu)條列》等。在英國(guó)，相關(guān)的主要法律有《建筑法》、《仲裁法》、《新城鎮(zhèn)規(guī)劃法》等。我國(guó)的香港關(guān)于建筑業(yè)管理方面的法規(guī)、條例也是比較健全的，如《建筑物條例》、《建筑物管理?xiàng)l例》、《測(cè)量師注冊(cè)條件》等等。其立法的宗旨和原則都是相同的，均是在保證國(guó)家和人民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上為行業(yè)提供一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的、公開(kāi)的、公平的市場(chǎng)環(huán)境。

(二)職能部門的動(dòng)態(tài)、全過(guò)程、全方位的監(jiān)督

在建筑業(yè)發(fā)展相對(duì)成熟的國(guó)家，政府對(duì)其投資的項(xiàng)目實(shí)行的監(jiān)督體制實(shí)際是一種動(dòng)態(tài)的、全過(guò)程的、全方位的監(jiān)督。

1．動(dòng)態(tài)的過(guò)程。在項(xiàng)目運(yùn)作的不同階段，政府會(huì)不定期派出監(jiān)視員或?qū)彶楣こ處?，?duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行檢查。如果在檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，小的方面會(huì)立即責(zé)令其改正，大的方面則可能直接下令其停工整頓，直至符合規(guī)定為止。

2．全過(guò)程的審查。在項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)，政府主管部門都會(huì)嚴(yán)格把關(guān)，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，如我國(guó)香港的工程表現(xiàn)評(píng)分系統(tǒng)(PASS)。

3．全方位的監(jiān)督。在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，除了業(yè)主方和承包方之外，還存在許多其他機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目保持著密切的利益聯(lián)系，他們也對(duì)項(xiàng)目的審查和監(jiān)管起了重要的作用，如銀行和保險(xiǎn)公司。

(三)對(duì)執(zhí)業(yè)公司資質(zhì)管理

在美國(guó)，對(duì)承擔(dān)政府工程承包商的資質(zhì)管理主要采用確定回應(yīng)性、確定負(fù)責(zé)性和黑名單制度。其中“確定回應(yīng)性”主要是指承包商的投標(biāo)文件或報(bào)價(jià)應(yīng)符合具體的政府邀請(qǐng)書的要求：“確定負(fù)責(zé)性”主要是指承包商按照項(xiàng)目的要求執(zhí)行合同的能力，其前提是承包商的投標(biāo)文件符合確定回應(yīng)性的要求：“黑名單制度”主要指如果發(fā)現(xiàn)承包商的不誠(chéng)實(shí)行為，以及在過(guò)去政府項(xiàng)目合同執(zhí)行過(guò)程中有過(guò)不良表現(xiàn)或不可接受的情況，該承包商就會(huì)被列入禁止加入的黑名單中。

(四)工程服務(wù)與施工采購(gòu)分離

在美國(guó)和其他西方國(guó)家，工程建設(shè)通常分屬兩大行業(yè)：建筑與工程服務(wù)行業(yè)和施工行業(yè)。以加州交通部的項(xiàng)目實(shí)施流程為例，除施工環(huán)節(jié)外，其余各環(huán)節(jié)均屬于工程服務(wù)行業(yè)范疇，根據(jù)各自不同的特征采用不同的做法。前者實(shí)行以資質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)服務(wù)采購(gòu)。與金融、證券、法律、醫(yī)療等行業(yè)的采購(gòu)做法相似：后者實(shí)行以價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的“大宗商品”采購(gòu)，與國(guó)際上對(duì)原油、糧食等貨物的采購(gòu)做法相似。

四、對(duì)我國(guó)政府工程項(xiàng)目委托監(jiān)管的建議

(一)完善政府工程項(xiàng)目委托的法律制度

目前，我國(guó)與政府工程項(xiàng)目委托監(jiān)管相關(guān)的主要法律有《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》以及《建筑法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等。這些法律搭建了政府工程項(xiàng)目委托監(jiān)管的基本框架。但是，并沒(méi)有一部真正的政府工程監(jiān)管法律。因此，在實(shí)際操作中給政府工程監(jiān)管留下隱患。如我國(guó)在工程采購(gòu)中并未有意識(shí)地對(duì)工程服務(wù)和施工采購(gòu)模式加以區(qū)別?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定重大工程、建筑與工程服務(wù)(勘探、設(shè)計(jì)、監(jiān)理)和施工采購(gòu)均需招標(biāo)，而第四十一條具體規(guī)定了招標(biāo)采購(gòu)的兩個(gè)前提條件：1．能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：2．能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低：但投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。

《招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定的兩個(gè)采購(gòu)條件均以價(jià)格為主導(dǎo)。第一個(gè)條件雖未明確規(guī)定價(jià)格在采購(gòu)中的權(quán)重，然而在實(shí)際操作中價(jià)格往往起到?jīng)Q定性作用。這樣可能導(dǎo)致在政府工程項(xiàng)目委托采購(gòu)中水平較低的項(xiàng)目管理公司中標(biāo)，從而導(dǎo)致管理水平低下，發(fā)生工程總目標(biāo)不能順利實(shí)現(xiàn)的情況。

同時(shí)，應(yīng)完善工程項(xiàng)目委托的準(zhǔn)入和擔(dān)保制度，構(gòu)成約束機(jī)制的另一個(gè)方面是合同爭(zhēng)議的解決機(jī)制，其一是調(diào)解機(jī)制，對(duì)一般性的合同糾紛由投資人充當(dāng)調(diào)解人：其二是仲裁機(jī)制，重大分歧由所在省、市、自治區(qū)的仲裁機(jī)構(gòu)加以解決。

(二)建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)體系

國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》也只是指出“選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位”，指出了改革的方向，而沒(méi)有具體的對(duì)項(xiàng)目管理單位的要求。這就造成在項(xiàng)目管理實(shí)施中無(wú)法可依的局面，只能通過(guò)在招標(biāo)文件中規(guī)定。

同時(shí)，建設(shè)部《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》中規(guī)定項(xiàng)目管理企業(yè)應(yīng)具有工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理等一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)：項(xiàng)目管理企業(yè)應(yīng)根據(jù)委托項(xiàng)目管理合同約定，選派具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理，組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，建立與管理業(yè)務(wù)相適應(yīng)的管理體系，配備滿足工程項(xiàng)目管理需要的專業(yè)技術(shù)管理人員，制定各專業(yè)項(xiàng)目管理人員的崗位職責(zé)，履行委托項(xiàng)目管理合同。由此可知，建設(shè)部也只是對(duì)項(xiàng)目管理企業(yè)的資質(zhì)和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)做出了基本的規(guī)定，而且資質(zhì)規(guī)定中很寬泛。在這種情況下，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就顯得重要，特別是對(duì)項(xiàng)目管理公司的選擇標(biāo)準(zhǔn)。

另外，由于工程項(xiàng)目管理工作的特殊性，其成果很難進(jìn)行量化，因此造成績(jī)效評(píng)價(jià)的困難，從而使政府部門對(duì)政府工程的監(jiān)管帶來(lái)一定的模糊性。因此，建立行業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。

(三)微觀的工程全過(guò)程監(jiān)管制度

政府投資項(xiàng)目往往是一個(gè)建設(shè)主體，多個(gè)部門聯(lián)合監(jiān)管的局面。這種情況下，應(yīng)協(xié)調(diào)各部門的管理并形成制度。同時(shí)，對(duì)業(yè)主和項(xiàng)目管理公司的責(zé)權(quán)界面進(jìn)行劃分并形成合同內(nèi)容。在具體工程實(shí)施中，綜合上述制度和合同內(nèi)容，形成規(guī)范的管理程序。

另外，參照香港的PASS系統(tǒng)并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在具體的工程項(xiàng)目中，形成全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。合理的劃分控制期并進(jìn)行全要素的分析，參照績(jī)效評(píng)價(jià)與合同內(nèi)容，形成階段性的監(jiān)督。同時(shí)邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和公眾進(jìn)行監(jiān)管。在我國(guó)政治體制改革和政務(wù)的不斷透明，社會(huì)機(jī)構(gòu)與公眾將成為政府工程監(jiān)督的重要力量。

最后，完善項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是用項(xiàng)目的實(shí)際成果和效益來(lái)分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目的決策、管理和實(shí)施，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，為項(xiàng)目的投資人和委托人服務(wù)，可為項(xiàng)目最終成果的運(yùn)行和改善提出建議，也可為新項(xiàng)目的決策提供較為可靠的依據(jù)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，建立政府工程項(xiàng)目管理委托的信息平臺(tái)，進(jìn)行信息的共享。