我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金使用管理問題研究

摘要：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以有限的財(cái)政資金，引導(dǎo)、帶動(dòng)全社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進(jìn)行投入，本文揭示了當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金管理中存在的主要問題，文章最后指出，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用管理必須適應(yīng)新階段、新情況、新任務(wù)的要求，改革和完善資金管理制度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展中應(yīng)有的作用，提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目 資金管理

一、我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用管理中存在的主要問題

(一)資金管理制度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)

1．資金投入分配政策不平衡。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在項(xiàng)目、資金投入分配中針對(duì)不同地區(qū)作了硬性限制，致使有些非主產(chǎn)項(xiàng)目區(qū)和貧困地區(qū)難以同等的享受國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)惠農(nóng)政策，同時(shí)，也影響著農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性。

2．項(xiàng)目資金到位晚，資金撥付緩慢。以內(nèi)蒙古為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)各旗縣當(dāng)年新上的項(xiàng)目一般都在當(dāng)年8月份才批復(fù)下來，由于項(xiàng)目資金到位較晚，旗縣農(nóng)發(fā)辦在組織招投標(biāo)等開工前期工作完成之后要到11月左右，南于受當(dāng)?shù)睾錃夂虻挠绊懀こ桃话愣家鹊絹砟觊_春才開工建設(shè)，造成項(xiàng)目跨年度實(shí)施。

(二)地方財(cái)政配套資金不能及時(shí)足額完成，存在虛假配套現(xiàn)象

以內(nèi)蒙古為例，有些盟市、旗縣配套資金有缺口，特別是產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的配套資金缺口比較大，地方配套資金落實(shí)一級(jí)比一級(jí)難，越是老項(xiàng)目盟市、旗縣越難，同時(shí)，個(gè)別地區(qū)還有虛假配套問題發(fā)生。

(三)農(nóng)牧民籌資投勞在實(shí)際操作中難度大、操作不規(guī)范

1．農(nóng)牧民籌資投勞在實(shí)際操作中難度較大。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目面對(duì)的是廣大的農(nóng)牧民群眾，農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)狀況參差不齊和大量勞動(dòng)力的外出務(wù)工，加大了農(nóng)牧民籌資投勞的難度。

2．農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)牧民籌資投勞實(shí)際操作不規(guī)范。首先，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)牧民所籌資金應(yīng)該與各級(jí)財(cái)政資金實(shí)行統(tǒng)一核算，與當(dāng)前大部分地區(qū)執(zhí)行的賬外核算不相符：其次，按照農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)條例規(guī)定，一切由農(nóng)牧民出資必須出示合法憑證，而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)到目前為止，農(nóng)牧民籌資沒有合法憑證，不利于加強(qiáng)農(nóng)牧民籌資投勞監(jiān)督管理。

(四)各類項(xiàng)目中銀行貸款落實(shí)比例偏低

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入中，銀行貸款資金是一個(gè)重要組成部分，農(nóng)業(yè)開發(fā)的有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)于國家立項(xiàng)的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)銀行要配套資金，但實(shí)際上配套資金很難足額到位，2001年人民銀行取消了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)貸款，這種資金缺口就更為明顯。

(五)財(cái)政有償資金回收難，管理不規(guī)范

1．農(nóng)牧民收入總體水平不高，增收趨緩，影響了有償資金還款能力。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了階段性的變化，大宗農(nóng)產(chǎn)品賣難問題突出，農(nóng)牧業(yè)增產(chǎn)不增收，農(nóng)牧民收入增長趨緩，個(gè)別農(nóng)牧戶純收入還出現(xiàn)了負(fù)增長，削弱了有償資金的還款能力。

2．管理不規(guī)范，債務(wù)不明確。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的初期，特別是第一、二期。有償資金的比例高達(dá)50％，但由于在有償資金管理上缺乏經(jīng)驗(yàn)，有些地方?jīng)]有充分認(rèn)識(shí)落實(shí)債務(wù)的重要性，沒有真正將債務(wù)落實(shí)到項(xiàng)目區(qū)收益的農(nóng)戶，導(dǎo)致資金無法回收。

(六)財(cái)政無償資金報(bào)賬中擠占、挪用、滯留、抵頂?shù)葐栴}時(shí)有發(fā)生

1．會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，不按規(guī)定建賬核算。一些部門和單位違反農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會(huì)計(jì)核算要求，不按規(guī)定科目記賬，沒有正確使用農(nóng)發(fā)會(huì)計(jì)科目，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，賬目較亂，賬簿和報(bào)表的要素不齊全。個(gè)別項(xiàng)目單位會(huì)計(jì)賬簿沒有月計(jì)、累計(jì)。年終不結(jié)賬，總賬與明細(xì)賬不符，明細(xì)賬中的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)摘要內(nèi)容表述不準(zhǔn)確或過于簡單。

2．財(cái)務(wù)管理松弛，報(bào)賬手續(xù)不健全，雖然全國項(xiàng)目旗縣全面推行了縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制，但仍不同程度地存有報(bào)賬手續(xù)不全和報(bào)賬程序不規(guī)范的問題。財(cái)務(wù)報(bào)賬偏離財(cái)務(wù)管理規(guī)定，報(bào)賬資料不充分，支出管理不嚴(yán)格，使用不合規(guī)發(fā)票和白條入賬，報(bào)賬中缺少必要的工程預(yù)算、工程決算和施工合同，部分物資采購發(fā)票缺少必要的驗(yàn)收手續(xù)，科技費(fèi)支付手續(xù)不規(guī)范，還有的違規(guī)支付大量現(xiàn)金，造成財(cái)務(wù)管理的“黑洞”。

(七)工程竣工決算沒有執(zhí)行審計(jì)制度

工程預(yù)決算是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金縣級(jí)報(bào)賬的主要依據(jù)，尤其是竣工決算的審核，直接關(guān)系到報(bào)賬工程的真實(shí)性和有效性，由于目前縣級(jí)工程決算不需要上級(jí)審批，工程竣工決算沒有執(zhí)行審計(jì)制度，往往造成項(xiàng)目計(jì)劃和工程造價(jià)的變更由承包單位自己說了算的局面，缺少科學(xué)有效的依據(jù)，形成計(jì)劃管理的失控。

(八)報(bào)賬資金專賬和工程資金核算對(duì)象不完整，且存在交叉，重復(fù)現(xiàn)象

在報(bào)賬資金專賬中只核算財(cái)政無償資金不核算財(cái)政有償資金、項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金和群眾的投T投勞：在工程資金專賬中只核算項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金，不核算無償資金和群眾投工投勞。

二、現(xiàn)階段完善我國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用管理的政策建議

(一)改革和完善資金管理制度

1．適應(yīng)農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展新階段的要求，適當(dāng)調(diào)整財(cái)政資金投入比例。(1)適當(dāng)調(diào)整財(cái)政資金中土地治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目所占比例。在土地治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目總比例保持基本不變的前提下，根據(jù)各地實(shí)際適當(dāng)調(diào)整，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地治理項(xiàng)目的比例適當(dāng)降低，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目所占的比例適當(dāng)提高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的生態(tài)脆弱地區(qū)土地治理項(xiàng)目的比例適當(dāng)提高，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目所占比例相應(yīng)降低，糧食主產(chǎn)區(qū)維持不變。(2)加大財(cái)政無償資金投入的力度，調(diào)整不同地區(qū)的資金投入標(biāo)準(zhǔn)。今后農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)逐步向開發(fā)條件差、開發(fā)難度大、經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困的地區(qū)推進(jìn)，而這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)民自籌配套能力又較差，這就要求增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政無償投入的比重，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、非主產(chǎn)項(xiàng)目區(qū)和貧困山區(qū)縣，更應(yīng)適當(dāng)加大無償投入的比重。

2．加快資金撥付進(jìn)度，防止資金滯留。各級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)在收到上級(jí)下達(dá)和下?lián)苜Y金后，應(yīng)根據(jù)工程進(jìn)度及時(shí)撥借財(cái)政資金，不得任意緩撥或停撥。在撥款環(huán)節(jié)上，首先撥付30％的啟動(dòng)資金，其次，檢查項(xiàng)目報(bào)賬后，再撥付30％后續(xù)資金，最后項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后撥付30％的資金，預(yù)留10％的質(zhì)量保證資金。對(duì)所有項(xiàng)目資金撥付實(shí)行“直通車”，減少周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加快資金撥付速度。

(二)采取有效措施，實(shí)事求是解決地方配套問題，督促地方財(cái)政部門足額落實(shí)配套資金

對(duì)現(xiàn)行的地方財(cái)政配套比例作進(jìn)一步調(diào)整，配套投人政策向西部地區(qū)和財(cái)政困難地區(qū)給予更多的傾斜，以減輕財(cái)政困難縣的配套壓力。地方財(cái)政配套資金中，應(yīng)堅(jiān)持省級(jí)財(cái)政拿大頭，地方財(cái)政要爭取財(cái)政預(yù)算部門的支持。按照規(guī)定比例將配套資金列入預(yù)算，確保足額落實(shí)到位。

(三)適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展，調(diào)整農(nóng)牧民籌資投勞政策

在項(xiàng)目實(shí)施以前，必須廣泛征求農(nóng)牧民意見，把農(nóng)牧民愿意籌資投勞作為立項(xiàng)的前提，在整個(gè)開發(fā)過程中賦予農(nóng)牧民群眾更多的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。隨著農(nóng)村牧區(qū)各項(xiàng)改革進(jìn)一步深入，各項(xiàng)措施的出臺(tái)，農(nóng)牧民收費(fèi)必須規(guī)范、合法，應(yīng)制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)牧民籌資收據(jù)，從源頭上抓好農(nóng)牧民籌資和投勞折資工作。

(四)用好財(cái)政優(yōu)惠政策，吸引銀行信貸資金投入

一是用好用足財(cái)政貼息政策。今后應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政貼息方式。吸引銀行貸款，對(duì)于吸引銀行貸款可能性大、對(duì)農(nóng)牧戶示范帶動(dòng)能力強(qiáng)、促進(jìn)農(nóng)牧民增收顯著的龍頭企業(yè)，在安排中央財(cái)政貼息資金時(shí)給予更多傾斜：二是積極調(diào)動(dòng)各類商業(yè)銀行投入農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性。在選擇委貸銀行和財(cái)政貼息項(xiàng)目上，不局限于專業(yè)銀行，發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行主渠道作用的同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其他商業(yè)銀行的投資積極性。

(五)加強(qiáng)財(cái)政有償資金管理，積極探索財(cái)政有償資金放款的新形式

一是把好項(xiàng)目前期的選項(xiàng)立項(xiàng)關(guān)。要堅(jiān)持在立項(xiàng)前嚴(yán)格審查企業(yè)的財(cái)政有償資金償還能力，必須嚴(yán)格考核其經(jīng)營狀況和信用等級(jí)：二是認(rèn)真清理有償資金債務(wù)，減免部分逾期有償資金；三是明確回收責(zé)任。層層簽訂有償資金合同，一級(jí)一級(jí)地明確責(zé)任；四是全面推行委托銀行放款，規(guī)范財(cái)政有償資金的管理。全面推行委托銀行放款，要按照“誰受益，誰還款”的原則落實(shí)債務(wù)人和還款責(zé)任人，縣級(jí)農(nóng)發(fā)管理部門應(yīng)與受托銀行協(xié)調(diào)配合，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，確保有償資金的及時(shí)投放和按時(shí)足額回收。

(六)規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)財(cái)政無償資金報(bào)賬管理

建立完善的財(cái)務(wù)管理制度。建立統(tǒng)一的報(bào)賬模式、規(guī)范的運(yùn)行流程和規(guī)范的會(huì)計(jì)賬務(wù)，按會(huì)計(jì)年度核算收支，依據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按規(guī)定科目記賬，嚴(yán)禁手續(xù)不全報(bào)賬，要認(rèn)真審核各種報(bào)賬憑證的真實(shí)性、合法性及準(zhǔn)確性，每項(xiàng)支出都要附有完整的原始憑證，嚴(yán)格控制現(xiàn)金支出，嚴(yán)禁白條入賬。凡是審核把關(guān)不嚴(yán)或未按規(guī)定手續(xù)進(jìn)行報(bào)賬出現(xiàn)嚴(yán)重問題的。相應(yīng)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

(七)推行工程竣工決算審計(jì)制度

逐步推行工程竣工決算審計(jì)制度，由發(fā)包單位的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)?；蜓?qǐng)審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督和其它社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與，加強(qiáng)決算監(jiān)督，堵住擅自調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃的口子，決算審計(jì)費(fèi)可據(jù)實(shí)計(jì)入工程成本或在項(xiàng)目管理費(fèi)中列支。

(八)改變現(xiàn)有賬務(wù)處理程序，擴(kuò)大工程資金專賬的核算范圍

一是擴(kuò)大工程資金專賬的核算范圍。工程資金專賬既核算財(cái)政有償資金、項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金和群眾投工投勞，又核算財(cái)政無償資金，這樣一是能全面地核算每一具體項(xiàng)目全部資金的運(yùn)動(dòng)過程，有效發(fā)揮會(huì)計(jì)反映職能，及時(shí)提供項(xiàng)目資金籌集和使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督和控制：二是將群眾投工投勞折價(jià)入賬。群眾投工投勞也是出資，可按照當(dāng)?shù)厣弦荒甓鹊纳鐣?huì)平均工資水平或者是農(nóng)發(fā)辦擬定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際投工投勞的數(shù)量計(jì)算，作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金的來源和支出。

(九)加強(qiáng)時(shí)會(huì)計(jì)人員的培養(yǎng)，提高專業(yè)技能

1．強(qiáng)化培訓(xùn)，提高會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)，開展形式多樣的專題培訓(xùn)，針對(duì)財(cái)務(wù)管理、工程預(yù)算、資金報(bào)賬、會(huì)計(jì)電算化等重點(diǎn)內(nèi)容，每年分期、分片開展不同形式的業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)，使農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)系統(tǒng)會(huì)計(jì)能做到了解制度，熟悉業(yè)務(wù)，規(guī)范操作。確保良好素質(zhì)的專職會(huì)計(jì)人員從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理和財(cái)務(wù)核算工作，同時(shí)使其崗位保持相對(duì)穩(wěn)定。

2．堅(jiān)持財(cái)務(wù)人員參與項(xiàng)目建設(shè)管理的全過程。農(nóng)發(fā)財(cái)務(wù)人員要按照縣級(jí)報(bào)賬制的要求，對(duì)資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目區(qū)工程支出情況、工程進(jìn)度工程質(zhì)量進(jìn)行跟蹤檢查，參與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，了解工程預(yù)算及合同簽訂情況，了解項(xiàng)目建設(shè)情況，實(shí)地考察工程材料價(jià)格，檢查和糾正資金使用中出現(xiàn)的問題，參與竣工驗(yàn)收和工程決算等。通過參與全過程管理，提高縣級(jí)報(bào)賬制會(huì)計(jì)核算水平。